■吳偉軍,李良文,徐歡
我國商業(yè)銀行參與PPP項目的路徑研究
■吳偉軍,李良文,徐歡
在地方政府舉債方式轉(zhuǎn)變的背景下,PPP融資模式將成為積極推進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要選擇。PPP作為一種發(fā)展的新事物,具有資金需求大、時間周期長的特點,而商業(yè)銀行作為社會資金配置的重要中介載體,通過不同路徑參與到PPP項目建設中,既有利于PPP項目的落地實施,也有利于自身的業(yè)務拓展。
PPP;商業(yè)銀行;路徑
吳偉軍(1977-),江西財經(jīng)大學金融學院,南昌水業(yè)集團博士后流動站,副教授,博士,系主任,研究方向為宏觀經(jīng)濟政策、公司金融;李良文(1990-),贛州銀行審計部,金融學碩士;徐歡(1977-),中國郵政儲蓄銀行江西省分行個人金融部。(江西南昌330013)
目前,我國正處于深入推進新型城鎮(zhèn)化的階段,城市化進程的加快,各大型基礎建設投資高速增長,預計到2020年城鎮(zhèn)化建設資金缺口將達到42萬億元①數(shù)據(jù)來源:財政部網(wǎng)站。。傳統(tǒng)地方政府基礎設施建設的資金主要來源于各種城投、城建等地方融資平臺,隨著地方政府投融資平臺數(shù)量和融資規(guī)模的擴大,地方政府債務也迅速增加。
2014年10月2日,國務院出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱43號文),對地方政府債務做出了總體要求,明確了地方政府性債務的管理機制和存量債務的處理方式。按照新預算法和43號文規(guī)定,地方政府舉債融資機制將僅限于:政府舉債、PPP和規(guī)范的或有債務。由于政府債務發(fā)債主體僅限于省級政府,而地方政府新發(fā)生或有債務,要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi),使得通過PPP項目參與城市建設成為未來主推的融資模式。
商業(yè)銀行作為社會資金配置的重要中介載體,對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極促進的作用,而PPP項目融資模式作為繼地方政府融資平臺后,推動新型城鎮(zhèn)化建設的創(chuàng)新模式,必將成為商業(yè)銀行又一重要信貸投向。與傳統(tǒng)的貸款人不同,商業(yè)銀行不僅可以為PPP項目提供貸款、信托、保險、投行等金融資源,而且還可以參與到項目開發(fā)、設計、管理、運營等多個環(huán)節(jié),為項目提供全方位的融資咨詢服務。
(一)PPP定義及適用范圍、操作形式
1.PPP定義
PPP是Public-Private Partnership的簡稱,指政府和私人組織通過簽訂合同來明確雙方權(quán)利、義務,提供某種公共物品和服務的公司合營模式,常見的運作方式有特許經(jīng)營、購買服務和股權(quán)合作三種。由政府參與整個項目的全過程,政府資源和私人部門的結(jié)合,可以在不排除并適當滿足私人組織的投資營利目標的同時,為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務,使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
PPP模式具有三個重要特征:一是基于項目目標一致,私人組織與政府公共部門的伙伴關系;二是基于PPP項目的公益性質(zhì),政府部門取得社會成果和私人組織獲得相對平和、穩(wěn)定投資回報的利益共享;三是基于項目風險,每一種風險由最善于應對該風險的合作方承擔的風險分擔機制。PPP模式不僅在計劃、組織、領導、控制上創(chuàng)新了管理職能,而且具有擴量融資、機制創(chuàng)新及采用新技術(shù)等優(yōu)勢。
2.PPP適用范圍
目前,我國對PPP適用的文件包括采購法、預算法、招標投標法等法律法規(guī),國務院、各部委及地方政府出臺的政策性文件、部門規(guī)章等。
在適用范圍上,發(fā)改委[2014]2724號文件和財政部[2014]76號文件都有規(guī)定,其中發(fā)改委強調(diào)PPP項目主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施類項目。市政設施、交通設施、公共服務項目以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式,并對各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目,可優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。
而財政部強調(diào)PPP項目應具有相對靈活的價格調(diào)整機制、相對較高的市場化程度、相對較大的投資規(guī)模、長期穩(wěn)定的需求等特點,諸如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等,具有優(yōu)先選擇收費定價機制的信息透明、現(xiàn)金流穩(wěn)定的項目。
從我國PPP項目推行情況來看,PPP的應用范圍在逐步擴大,涉及自然資源開發(fā)、城市基礎設施和公共服務等多個領域。
3.PPP操作形式
PPP項目的操作形式可分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三大類。
經(jīng)營性項目指有明確的收費基礎,并且通過經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目。一般通過政府授予特許經(jīng)營權(quán),采用建設—擁有—運營—移交(BOOT)、采用建設—運營—移交(BOT)等模式推進。政府在依法放開相關項目的建設、運營市場上,應積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。
準經(jīng)營性項目指經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目,政府除授予特許經(jīng)營權(quán)外,附加部分補貼或直接投資參股等措施,一般采用建設—擁有—運營(BOO)、建設—運營—移交(BOT)等模式推進。該類項目要求建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制,為私人組織獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。
非經(jīng)營性項目指缺乏“使用者付費”基礎,主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目。一般通過政府購買服務,采用委托運營(O&M)、建設—擁有—運營(BOO)等市場化模式推進。該類項目要求合理確定購買內(nèi)容,并把有限的資金用于實處,切實提高資金使用效益。
(二)我國PPP的發(fā)展現(xiàn)狀及困境
1.我國PPP的發(fā)展現(xiàn)狀
PPP模式在我國的發(fā)展歷程可分為三個階段。
在20世紀末至2003年,以引入民營資本采用BOT方式建設的“刺桐大橋”為代表,這時期的政府和私人組織之間多表現(xiàn)為垂直關系,即政府授權(quán)私人企業(yè)建造公共設施。由于當時PPP模式制度性環(huán)境的不完善,PPP試點項目并沒有起到示范效應。
2003年至2013年,建設部于2004年頒布并實施了《市政公用事業(yè)特性經(jīng)營管理辦法》(下文簡稱“辦法”),將特許經(jīng)營引入市政公用事業(yè),并在城市燃氣供應、供水及污水處理等領域進行了大規(guī)模的實踐。各級地方政府也先后出臺了地方性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件,引導和支持此類項目的開展。
自2013年至今,我國開始了PPP項目制度的頂層設計,現(xiàn)已形成以法律法規(guī)、管理機構(gòu)、專業(yè)培訓、操作指引和標準化工具為主的相對完整的PPP政策框架。2016年1月1日,財政部“政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺”上線運營標志著全國性的PPP項目庫的建成,該平臺包含了PPP信息發(fā)布平臺和PPP信息管理平臺兩個部分,用于收集、管理和發(fā)布國家政策、項目信息、工作動態(tài)等內(nèi)容。
截至2016年6月30日,全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目9285個,入庫項目金額10.6萬億元,涉及19個行業(yè)。圖1為全國PPP入庫項目的行業(yè)分布情況。
圖1 全國PPP綜合信息平臺入庫項目行業(yè)分類注:數(shù)據(jù)來源政府和社會資本合作中心。
其中,以市政工程、交通運輸行業(yè)和片區(qū)開發(fā)占比最高,分別為35%、12%和6%。截至2016年6月末,進入執(zhí)行階段的PPP項目有619個,總投資額已達1萬億元①數(shù)據(jù)來源:政府和社會資本合作中心網(wǎng)站。。從總體來看,目前項目庫中約70%的項目仍處于識別階段,尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證,只能作為PPP備選項目。
2.PPP面臨的發(fā)展困境
目前,地方政府申報PPP項目的積極性高,但實際落地的項目較少,且多為國有資本在參與,民間資本參與的積極性不高,造成該情況的原因是多方面的,主要有以下幾類。
制定供給方面,缺乏專門適用PPP的法規(guī)。除了國務院頒布的條例外,多為各部門和地方政府制定的條例,法律效力不高,未形成完整的法律體系。由于制度供給缺乏頂層性和系統(tǒng)性,造成實踐工作中的困惑和難題無法突破和解決。
部門職責方面,主要由國家發(fā)改委和財政部負責PPP項目組織管理工作。目前,兩部委在職責分工上不清晰,出臺的不少政策文件互相沖突,導致地方在執(zhí)行時無所適從。如在社會資本的確定上,財政部把與本級政府有行政隸屬關系的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)排除在外,而國家發(fā)改委并未做出具體規(guī)定。
民間資本進入方面:一是PPP項目融資需求過大,一個項目的融資達幾十億甚至幾百億元,一般的民營企業(yè)不具備如此強大的融資能力而被拒之門外;二是地方政府在思維上還沒有轉(zhuǎn)變,依靠行政命令進行PPP項目合作,缺乏雙方之間平等的合作;三是民間資本基于項目風險分擔機制、項目收益率、政策風險等方面的考慮,缺乏利益上的合作動力。
操作規(guī)范方面:一是地方政府在操作中打著PPP旗號做變相融資,通過財政保底承諾、回購安排、明股實債推行項目;二是地方政府的項目財政承受能力和項目物有所值評價流于形式,未認真規(guī)范PPP項目的運作,防范財政風險。
雖然目前PPP模式的發(fā)展遇到了困境,但未來PPP必將取代地方融資平臺。除國家開發(fā)銀行外,工商銀行、建設銀行、招商銀行等大型商業(yè)銀行也都在積極布局、參與PPP項目,地方性的城商行作為地方金融的重要機構(gòu)也可適度參與進來。
PPP項目建立的是政府和社會資本長期合作的關系,雙方基于伙伴關系共擔風險、共享利益。由于一個項目投資周期長、資金需求大、收益率低、退出渠道有限,降低了社會資本參與的積極性。為在短時間內(nèi)聚集支持基礎建設和公共服務的資金,就需要商業(yè)銀行參與其中。PPP項目的股權(quán)資本金一般在30%左右,銀行貸款將是其主要債務資金來源。
根據(jù)我國商業(yè)銀行資金來源的分類:一是資產(chǎn)負債表管理的表內(nèi)業(yè)務資金,如銀行資本金和客戶存款;二是涉及表外業(yè)務的資金,如銀行理財產(chǎn)品、委托投資和基金等資金。下面從表內(nèi)、表外業(yè)務對商業(yè)銀行的參與路徑進行分析。
(一)表內(nèi)業(yè)務
1.貸款,商業(yè)銀行可對PPP項目或?qū)嵤┲黧w的資信狀況、征信措施、現(xiàn)金流進行審核,通過項目貸款、銀團貸款、經(jīng)營貸款、貿(mào)易融資、并購貸款等方式,為項目提供資金金融服務。在擔保方式上,可運用動產(chǎn)、不動產(chǎn)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、預期收益權(quán)等進行抵押。PPP項目貸款模式是各商業(yè)銀行參與的主要渠道,業(yè)務方式相對簡單、操作簡便。
2.投資私募投資基金,由于《商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定,商業(yè)銀行不得在中華人民共和國境內(nèi)從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務,不得向非自用不動產(chǎn)、非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資,不少商業(yè)銀行繞開規(guī)定,在國外成立子公司,如工商銀行在香港設立的工銀國際控股有限公司、中國銀行的香港中銀集團投資有限公司。投行資金的進入使得商業(yè)銀行成為PPP項目的股東,一般要求該商業(yè)銀行有較深入的行業(yè)研究,且能提供證券、基金、信托、咨詢等多方面的綜合性金融服務。
(二)表外業(yè)務
1.理財產(chǎn)品,銀行的理財產(chǎn)品主要通過與信托公司等金融機構(gòu)合作參與PPP項目,由銀行募集資金,信托公司負責PPP項目的投資。資金主要通過項目公司增資擴股或收購投資人股權(quán),作為名義股東只獲取固定回報,并不承擔項目風險。退出時,一是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓,由項目公司支付股權(quán)受讓金;二是直接減資,由銀行支付給信托公司資金,然后返還給銀行理財賬戶。該模式對商業(yè)銀行的產(chǎn)品設計、風險控制和市場推廣的能力有較高要求,比較適合綜合實力較強的大中型商業(yè)銀行。
2.資產(chǎn)證券化,PPP資產(chǎn)證券化主要針對經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目,以項目未來收益權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式。因為PPP項目多是公共基礎服務設施,資產(chǎn)良好、安全性高,且可以通過收費方式帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流,所在資產(chǎn)證券化是一種安全的融資模式。銀行參與PPP項目的資產(chǎn)證券化,一是可以通過信托等通道,用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品;二是銀行的非銀業(yè)務部門可以參與PPP資產(chǎn)證券化的設計產(chǎn)品和承銷。大中型商業(yè)銀行可以參與產(chǎn)品設計、承銷等環(huán)節(jié),中小型商業(yè)銀行可直接通過信托計劃參與其中。
3.基金,即銀行通過私募基金管理人登記備案,作為私募基金的管理人(GP)發(fā)起設立基金,投資于PPP項目。這是我國商業(yè)銀行的新型投資模式,具體方式主要有兩類:一是股權(quán)投資,至2015年11月,我國共有包括民生銀行、光大銀行等10家銀行通過私募基金管理人備案,以非公開方式向投資者募集資金來設立基金,直接投資于PPP項目公司股權(quán);二是夾層投資,銀行作為GP所募集的資金可以給PPP項目提供介于股權(quán)投資與債權(quán)投資之間的夾層投資。
此外,許多銀行通過與政府成立產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目,該模式名義上是股權(quán)投資,實際上由政府給予固定回報,即“明股實債”。明股實債的方式主要有三種:一是由政府分期回購銀行的股權(quán),目前財政部和發(fā)改委已聯(lián)合發(fā)文清理該類明股實債的現(xiàn)象;二是銀行想通過注入小部分資金成為公司股東,再通過股東之間的大量借債,最后以股權(quán)平價回購;三是通過協(xié)議按股權(quán)比例分享回報,但回報不足的差額由財政兜底。
銀行在參與PPP項目時一直處于一個很矛盾的狀態(tài)。一方面由于政府背書的項目大量減少,不得已轉(zhuǎn)投PPP項目;另一方面PPP項目時間周期太長、缺乏合格的擔保、不確定風險過大,銀行又期望能減少風險。
2015年可謂是“PPP元年”,未來幾年資金需求強烈,PPP項目既將成為我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要模式,也將成為繼地方融資平臺之后商業(yè)銀行的又一重要貸款投向,涉及銀行信貸業(yè)務、理財業(yè)務、資產(chǎn)管理業(yè)務和投資銀行業(yè)務。由于PPP項目多為公共基礎設施,所以其主要風險應被社會資本和公共部門合理分擔,因此,PPP項目貸款具有較穩(wěn)定的回報率和安全性。
商業(yè)銀行參與PPP項目過程中,需要注意這兩方面:第一,項目收益與期限。在傳統(tǒng)的融資平臺下,地方債務多有政府隱形的擔保,但是在PPP模式下,項目公司債權(quán)不僅期限較長、利率偏低,而且沒有政府隱性擔保。這主要取決于PPP項目的公共屬性,使得PPP項目很難帶來較高的回報;第二,項目風險,PPP模式有望取代地方融資平臺,但是未來政府很難繼續(xù)為PPP承諾隱性擔保,商業(yè)銀行參與PPP必須做好事前盡職調(diào)查,選擇優(yōu)質(zhì)項目和優(yōu)質(zhì)企業(yè)合作。
在當前形勢下,商業(yè)銀行應理性地看待PPP項目,在防控項目風險的基礎上,抓住機遇拓展銀行的金融服務,粘合好政府、社會、銀行三者之間的力量,共同促進PPP項目的落地運營。
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