文｜《小康》記者 鄂璠

60年：一個國家的生態(tài)期待

文｜《小康》記者 鄂璠

每一位關(guān)注中國國家公園體制建立進程的受訪者都在接受《小康》雜志記者采訪時提到了“生態(tài)”這個關(guān)鍵詞，中國自然保護區(qū)事業(yè)六十年，映照的正是這個國家對于生態(tài)文明的殷殷期待

“過去，中國一直在經(jīng)濟發(fā)展的道路上馳騁?，F(xiàn)在中國正在不動聲色地建立中國的國家公園體系，這將改變中國目前存在的形形色色的自然保護模式?！苯眨绹茖W(xué)促進會出版的全世界最權(quán)威的學(xué)術(shù)期刊之一《科學(xué)》關(guān)注到了中國建立國家公園體制的新聞。幾乎與此同時，《今日美國報》網(wǎng)站上的一則報道，同樣引發(fā)了中國乃至世界人民對于中國“國家公園”亮相的廣泛關(guān)注。報道稱，在100年的歷史中，美國國家公園一直是別國建立自己保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的榜樣，現(xiàn)在，中國正在悄悄計劃建立自己的國家公園系統(tǒng)。

今年，中國的自然保護區(qū)事業(yè)迎來了開創(chuàng)發(fā)展的第60個年頭，中國的自然保護事業(yè)取得了哪些成就？積累了哪些經(jīng)驗？適時建立國家公園體制的意義何在？圍繞著這些問題，《小康》雜志記者對國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院副院長唐小平；國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊；中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授、經(jīng)濟學(xué)博士，中國休閑研究國際學(xué)會（美國）中方負責人、常務(wù)副會長魏翔；美國體育學(xué)院副教授、全美國家專家團成員董二為進行了采訪。

中國自然保護事業(yè)60年：量的積累VS質(zhì)的突破

《小康》：從中國第一個自然保護區(qū)——鼎湖山國家級自然保護區(qū)建立至今，已有60年的時間了，這60年來我國的自然保護區(qū)發(fā)展取得了怎樣的成績？還有哪些需要解決的問題？

唐小平：上世紀90年代以前，中國自然保護區(qū)的發(fā)展一直比較緩慢，因為純屬是以保護為主，不允許地方開發(fā)，而我們最早的保護區(qū)的建立方式是必須要地方申報，也就是說必須要地方自愿，所以在實行比較嚴格的保護措施的情況下，地方肯定就沒有積極性，保護事業(yè)推行、發(fā)展得也比較慢。

1999年國家啟動了天然林保護等一系列重點生態(tài)建設(shè)工程，自然保護區(qū)事業(yè)開始呈現(xiàn)出快速發(fā)展勢頭。截至目前，全國自然保護區(qū)約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平，搶救性保護了許多典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危物種棲息地、原生地，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留了空間。但是不得不承認，從現(xiàn)在的保護成效來看，并不是特別好。這里面存在著一些問題，有些自然保護區(qū)可能是只畫了一個“圈”，但并沒有“落地”；有的只建立了機構(gòu)，但是管理措施沒有跟上。這主要和我們現(xiàn)在的保護區(qū)產(chǎn)權(quán)制度與管理體制有關(guān)系。

董二為：中國第一個國家級自然保護區(qū)建立于1956年，此后，中國自然保護區(qū)的數(shù)量從1965年的19個緩慢升至1987年的481個。22年間增加了462個。但是截至目前，全國已建立2740處自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里。從1987年至今的29年間增加了2200多個自然保護區(qū)，這說明隨著經(jīng)濟的騰飛和民族的發(fā)展，中國政府對自然保護事業(yè)越來越重視并加大了保護的力度。

數(shù)據(jù)表明，目前全國有超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護區(qū)內(nèi)得到保護，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復(fù)。自然保護區(qū)也承擔著科研、教育、旅游的功能。一些保護區(qū)和全球環(huán)境基金（GEF）、世界自然基金會（WWF）、世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）等國際組織建立了良好的合作關(guān)系。

我認為需要解決的是如何統(tǒng)一管理2700多個自然保護區(qū)的問題。雖然有《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，但中國的自然保護區(qū)究竟由誰來管理的問題還并不明確。比如鼎湖山國家級自然保護區(qū)屬于中國科學(xué)院管理；四川臥龍國家級自然保護區(qū)則于1983年在保護區(qū)區(qū)域內(nèi)成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，臥龍?zhí)貐^(qū)與保護區(qū)管理局實行“兩塊牌子、一套班子、合署辦公”的管理體制，接受國家林業(yè)局和四川省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，四川省政府和國家林業(yè)局均委托省林業(yè)廳代管，是目前全國唯一的“行政和事業(yè)管理功能”合一的自然保護區(qū)。管理不明確會出現(xiàn)資金利用、人員配置、濫用條例等諸多問題。

魏翔：60年來，中國自然保護區(qū)事業(yè)所取得的成績斐然，但是只有量的積累，而沒有質(zhì)的突破。有一些專家提出來，這60年來，相較于經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活質(zhì)量的提高，我們的自然保護事業(yè)發(fā)展得還是有些緩慢。我個人認為，這項工作目前還存在著一定的滯后性，這種“滯后”至少表現(xiàn)在兩個方面，第一，人們對于自然保護區(qū)的實質(zhì)性理念突破非常有限；第二，在體制方面的突破有限，這還存在著一個誰為誰讓路的問題，最近30年，自然環(huán)保以及相關(guān)工作在很大程度上確實是為經(jīng)濟讓路了，所以自然保護工作有時候想快也快不了。

我認為國外的許多國家與中國現(xiàn)在所處的發(fā)展階段不同，所以在對待自然保護，特別是對待森林公園的態(tài)度方面截然相反，國外的許多國家確實是在保護中開發(fā)，而我們是在開發(fā)中保護、在發(fā)展中解決問題。

我們在發(fā)展中解決了什么問題呢？我認為解決了一個基本線的問題，解決了當?shù)厝藗兊幕旧?，解決了保護這片公園、這片資源的最基本的經(jīng)濟保障條件，但是我們無法再往上走了，因為越過一定的臨界點以后，經(jīng)濟的殺傷力就高于了經(jīng)濟的收益率。所以生態(tài)文明理念和建立國家公園體制的提出，都是恰逢其時的。

國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院副院長唐小平

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授、經(jīng)濟學(xué)博士，中國休閑研究國際學(xué)會（美國）中方負責人、常務(wù)副會長魏翔

美國體育學(xué)院副教授、全美國家專家團成員董二為

自然保護區(qū)條例需與“實”俱進

《小康》：1994年制定的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》已在我國實行了20多年，這個條例在哪方面還有改進的空間？

唐小平：我想先舉一個江西桃紅嶺梅花鹿國家級自然保護區(qū)的例子，2001年6月，國務(wù)院批準桃紅嶺梅花鹿保護區(qū)為國家級自然保護區(qū)。在保護區(qū)建立之前，這個地方每隔幾年就會發(fā)生一次林火，所以樹根本長不起來，都是以草、灌叢為主，因為有草吃，鹿非常喜歡這種次生環(huán)境。后來保護區(qū)建立以后，這個地方被嚴格保護起來了，火災(zāi)禁了，樹長大了，鹿吃草的地方?jīng)]了，它躲避天敵也會受到影響，所以現(xiàn)在就發(fā)現(xiàn)鹿反而向外面、向山下擴散了。

如果自然保護區(qū)是按照管理目標來劃分，這個保護區(qū)就要為梅花鹿的繁衍棲息而進行管理，也就是說要控制樹的成長，但現(xiàn)在的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》是對此有限制的，不允許動這些樹。

下班前陸清淺叫她過去，確定了三篇稿子的版面位置，又對她說：“我送你回家吧?！蹦钊卣f：“不用了。”陸清淺說：“不是特意的。正好去找一個朋友喝杯茶，順路。”念蓉說：“真不用了。”陸清淺說：“你這種狀態(tài)，最好別開車?！彼行┻^分的關(guān)心終讓念蓉有了抵觸，板起臉問他：“我什么狀態(tài)？”陸清淺說：“我懷疑你昨天晚上一秒鐘都沒有睡著?！蹦钊匾贿呁庾咭贿呝€氣道：“我睡著覺也能開車?！?/p>

目標管理對自然保護區(qū)非常重要，而我國的自然保護區(qū)是依據(jù)主要保護對象劃分的類型，這就是要引入“國家公園”這個概念的意義。國家公園實際上也是一種保護區(qū)的類型，是國家為保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護和管理的面積比較大的自然區(qū)域。

魏翔：《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》在發(fā)布的時候，理念是非常先進的，比如第二章“自然保護區(qū)的建設(shè)”中的第十八條“自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)?！边@種分區(qū)日后被頻繁地復(fù)制到了各種旅游規(guī)劃中。但條例也存在著改善的空間，它的宗旨其實是在保護的基礎(chǔ)上進行開發(fā)，而在實施的過程中卻是在開發(fā)的基礎(chǔ)上進行有限的保護。所以我認為有兩個可以提升的空間：一是在生態(tài)保護紅線的強制性方面，二是在對于開發(fā)的界定方面，還可以加強定量化的、法制性的考核。

董二為：對于《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，西方學(xué)者早就有研究。2008年 Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中國野生動物保護》）這本書，Harris 認為《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》對核心區(qū)域的規(guī)定，其實與美國聯(lián)邦政府對聯(lián)邦指定保護區(qū)的規(guī)定基本相同。

我認為這個條例有三方面可以改進的空間。第一，應(yīng)該把休閑的內(nèi)容寫進條例。“旅游”這個詞在條例中出現(xiàn)了11次，而“休閑”這個詞出現(xiàn)的次數(shù)為零。休閑和旅游的含義和功能不一樣，前者比后者更強調(diào)大眾性、教育性、廣泛性和持久性，而自然保護區(qū)正需要這“四性”。第二，罰款的力度要加大。最高罰款才10000元人民幣，這與中國目前的經(jīng)濟情況明顯不符。雖然罰款不是唯一和最好的方法，但重罰一定會比輕罰有效。第三，條例的第四十二條和第四十三條給有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門自由制定的權(quán)利，但是范圍比較模糊，容易給一些部門創(chuàng)造打“擦邊球”的機會，所以這兩條還應(yīng)該再具體一點。

終極目標：保護為主、全民公益性優(yōu)先

《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被選作開展建立國家公園體制的試點省份，9個省又分別確定了9個試點區(qū)域。這9個試點省份、試點區(qū)域在哪些方面具有代表性？為何選取的是這9個地方？

魏翔：選擇試點省份，要符合兩個條件。第一是地域性的均衡，既然是試點，就要在東中西部各選一個，因為中國的發(fā)展是有鮮明地域特征的。第二是功能性，我們要測試它的不同作用和機能。這九個省份跨越了中國的東中西部，具有典型特征，在旅游資源的功能性上覆蓋了人文和自然，所以我認為試點省份的覆蓋是比較全、也是比較典型的。

董二為：我認為試點更多地考慮了地理位置，現(xiàn)在的9個省份覆蓋了東南西北四個不同的地理位置，并且這9個地方都有開展建立國家公園體制試點的重量級的地方。也許有人對選取北京作為試點會有疑問，我覺得應(yīng)該冷靜和務(wù)實地看這個問題，在中國，國家公園體制是個全新的概念，再加上中國國土面積大，對新概念的理解、體制的實施和運營的掌控都比較困難。把北京作為試點，中央可以及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，這樣可以加速國家公園體系的建立。

我想補充說明的是，國家公園不光是自然風(fēng)景，人文風(fēng)景也算。在美國的國家公園體系中，包括了很多人文風(fēng)景，諸如位于賓夕法尼亞州南北戰(zhàn)爭戰(zhàn)場的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡國家軍事公園），位于首都華盛頓的Lincoln Memorial（林肯紀念堂）。所以將來把北京的故宮、圓明園、頤和園作為國家公園也不足為奇。

蘇楊：選擇體制試點區(qū)域，既要考慮其資源價值，也要考慮其在體制方面的改革意義（統(tǒng)一、規(guī)范、高效），還要考慮地方的主動性。因此這九個區(qū)域未見得是價值最高的，但對國家公園體制試點意義重大。

試點文件中明確了建立的是國家公園體制試點，而不是公園，這有兩方面的含義。第一，全國九個試點區(qū)可以分別對體制機制進行因地制宜的創(chuàng)新，只要符合“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”三個改革方向即可。第二，試點區(qū)不一定就是未來的國家公園，未來的國家公園的相關(guān)體制機制的呈現(xiàn)形式也不一定等同于試點區(qū)的體制機制。這樣，一方面可以讓試點省份放開手腳，在既定改革方向下進行分階段創(chuàng)新；另一方面也減少了試點過程的功利性，避免相關(guān)地方政府和部委把工作重點放在爭牌子和爭位子上。

《小康》：建立國家公園體制的最重要意義體現(xiàn)在哪方面？

蘇楊：從我個人對相關(guān)中央文件的理解來看，建立國家公園體制的根本目標是重構(gòu)中國的保護地體系，更準確地說是文化和自然遺產(chǎn)地管理體系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美麗中國”。

我認為，中央提建立國家公園體制，用意不僅是加強生態(tài)保護，而且是將國家公園建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和帶動地方實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要手段。由此也可以認為，國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)，生態(tài)文明基礎(chǔ)制度因地制宜的創(chuàng)新實踐區(qū)。即國家公園體制試點區(qū)應(yīng)該作為生態(tài)文明建設(shè)特區(qū)，其在制度設(shè)計、考核指標、獎懲措施、資源調(diào)配等方面均體現(xiàn)出特殊性，以徹底轉(zhuǎn)變這個區(qū)域的發(fā)展方式。

國家公園體制建設(shè)的終極目標應(yīng)該是保護為主、全民公益性優(yōu)先，這要靠分階段的政策來實現(xiàn)，這些政策須考慮四方面。第一，不僅考慮合理性，還要更多考慮分階段的操作性，使得各利益相關(guān)者不因改革而失利從而形成國家公園建設(shè)的合力；第二，不僅考慮國家公園體制試點區(qū)，還要考慮未來跨行政區(qū)的國家公園；第三，不僅考慮單體國家公園建設(shè)和管理，還要考慮未來完整、全面、覆蓋范圍廣泛的保護地體系；第四，不僅考慮保護地體系，還要考慮國家公園及相關(guān)保護地所處區(qū)域形成綠色發(fā)展方式。

從世界范圍來看，這樣的政策設(shè)計已經(jīng)有案例并取得了初步成功，如法國自2006年開始的國家公園體制改革，就形成了全新的、多方參與的國家公園管理體制，并構(gòu)建了廣泛受益的國家公園產(chǎn)品品牌增值體系，不僅形成了保護的合力，還使國家公園保護的成果惠及全民。

《小康》：目前的國家公園體制試點建設(shè)處于一個怎樣的狀態(tài)？

唐小平：正朝著好的方向發(fā)展、正在積極地發(fā)展。因為現(xiàn)在方向已經(jīng)明確了，接下來就是怎么貫徹實施的問題。我認為只要是按照生態(tài)保護的這個方向走，我們國家公園的發(fā)展就是有希望的，并且今后我們國家的國家公園會和自然保護區(qū)形成一個補充，也會更好地完善我們的自然保護體系，進而形成一個非常完整的自然保護體系。