文｜《小康》記者 劉建華 廣東報道

廣東自然保護區(qū)：“領(lǐng)跑者”的尷尬

文｜《小康》記者 劉建華 廣東報道

自然保護區(qū)建設(shè)管理工作一直走在全國前列的廣東省，目前正經(jīng)歷著林地權(quán)屬復(fù)雜、生態(tài)補償機制有待完善、管理體制不順、管理理念落后和資金投入不足的尷尬，未來，作為全國第一個也是迄今唯一一個“自然保護區(qū)建設(shè)示范省”，廣東仍需繼續(xù)探路

“這是有史以來，廣東省最高級別、最大規(guī)模的一次對自然保護區(qū)的集體調(diào)研！”廣東省自然保護區(qū)管理辦公室副主任廖廣社在接受《小康》記者采訪時稱，今年6月20日至7月1日，廣東省人大常委會4位副主任分率4個組赴8個地級市的17個各類型各級別自然保護區(qū)開展建設(shè)管理專題調(diào)研。

從1956年廣東省鼎湖山建成中國第一個自然保護區(qū)開始，廣東省的自然保護區(qū)建設(shè)管理工作就一直走在全國前列。在60年的發(fā)展歷程中，廣東省自然保護區(qū)建設(shè)發(fā)展經(jīng)過了起步、調(diào)整、跨越式發(fā)展、鞏固提高四個階段，2006年國家林業(yè)局將廣東省列為全國第一個也是迄今唯一一個“自然保護區(qū)建設(shè)示范省”。

盡管成績不可否認，但《小康》記者通過近一周的走訪，結(jié)合廣東省人大調(diào)研組的調(diào)研報告，也發(fā)現(xiàn)了諸如林地權(quán)屬復(fù)雜、生態(tài)補償機制有待完善、管理體制不順、管理理念落后和資金投入不足等問題。廣東省自然保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展仍是“前途光明，道路曲折”。

368個保護區(qū)“守衛(wèi)”廣東生態(tài)

6月20日，張廣寧、陳小川、劉悅倫、羅娟4位廣東省人大常委會副主任分率4組從廣州出發(fā)，赴韶關(guān)、河源、梅州、汕尾、陽江、湛江、清遠7地市進行實地調(diào)研。各組成員包括省人大常委會部分組成人員、省大大環(huán)資委委員、調(diào)研所到市的代表，以及4名省人大常委會環(huán)保咨詢專家。他們通過10天的時間，實地察看了林業(yè)、海洋、國土等自然保護區(qū)共21個，與自然保護區(qū)內(nèi)的村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行了交流，召開不同層次的座談會，了解各地自然保護區(qū)的建設(shè)情況和存在的各種問題。

廖廣社也參與了此次調(diào)研。他表示，廣東省自然保護區(qū)的建設(shè)任重道遠。

位于廣東省肇慶市境東北部，距肇慶市區(qū)18公里的鼎湖山，距離廣東西南方向100公里，早在1956年9月便成為中國第一個自然保護區(qū)。鼎湖山自然保護區(qū)管理局局長黃忠良介紹說，第一屆全國人大第三次會議召開，5位著名生物學(xué)家聯(lián)名提交編號為“92”建議建設(shè)自然保護區(qū)的提案，對遏制建設(shè)時期急劇破壞的生態(tài)環(huán)境具有重要意義。當(dāng)年，廣東鼎湖山自然保護區(qū)建立，拉開了保護自然資源、搶救珍稀動植物的序幕。

1999年，廣東省人大常委會頒布《關(guān)于加快自然保護區(qū)建設(shè)的決議》，廣東率先在全國以實施省人大議案的形式加快了自然保護區(qū)建設(shè)步伐，2011年3月，廣東省人大常委會作出了《關(guān)于批準省政府<關(guān)于加快我省自然保護區(qū)建設(shè)步伐議案辦理情況的報告>的決議》，同意對議案予以結(jié)案，并對今后廣東省自然保護區(qū)建設(shè)管理工作提出明確要求。

調(diào)研組稱，今年是議案結(jié)案后的第五年，也是廣東省自然保護發(fā)展的60周年，截至2015年年底，全省已建自然保護區(qū)368個，其中林業(yè)部門270個、海洋漁業(yè)部門88個、國土資源部門9個、中科院1個；陸地管護總面積124.51萬公頃，約占全省陸地國土面積的6.93%。近年來，鼎湖山、車八嶺國家級自然保護區(qū)先后加入了世界人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)組織；丹霞山國家級自然保護區(qū)被聯(lián)合國教科文組織批準為世界地質(zhì)公園；湛江紅樹林、惠東海龜、海豐鳥類自然保護區(qū)被列入了國際重要濕地名錄；南雄恐龍化石群省級自然保護區(qū)成為國際恐龍化石研究地；南嶺、內(nèi)伶仃福田、象頭山、始興南山和南雄小流坑—青嶂山自然保護區(qū)加入了中國生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。廣東省典型生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和野生動物的棲息地及野生植物的原生地得到有效保護，獼猴、黑臉琵鷺、報春苣苔、南方紅豆杉等珍稀物種的野外種群逐步恢復(fù)，瑤山鱷蜥、海龜、杜鵑紅山茶等物種人工繁育工作取得明顯成效，還相繼發(fā)現(xiàn)了卷羽鵜鶘、海南虎斑鳽、紫水雞、莽山烙鐵頭、金斑喙鳳蝶、虎顏花等一批國家重點保護和珍稀瀕危野生動植物。

廣東省人大調(diào)研組表示，自然保護區(qū)的發(fā)展有效保護了廣東省典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物及其棲息地和原生地，維護了國土生態(tài)安全的穩(wěn)定。

天然氧吧 在北回歸線沙漠帶上，有一個生意盎然、碧綠青翠的“世界”，實為奇觀，也彌足珍貴，這就是1956年成為新中國第一個自然保護區(qū)的鼎湖山。圖為有著“天然氧吧”美譽的鼎湖山國家級自然保護區(qū)。

經(jīng)費匱乏下的管理尷尬

最近幾年來，廣東省政府在自然保護區(qū)建設(shè)管理資金投放方面有了很大提高。據(jù)廣東省人民政府《廣東省自然保護區(qū)建設(shè)管理工作報告》顯示，2010-2015年，省財政累計安排自然保護區(qū)建設(shè)專項資金13329萬元，中央財政也加大了對廣東省自然保護的支持力度，共計安排13171萬元。

事實上，對于基數(shù)龐大的自然保護區(qū)而言，政府的自然保護區(qū)資金投入顯得杯水車薪。

“建設(shè)資金和管理經(jīng)費嚴重不足，制約了自然保護區(qū)的發(fā)展，省自然保護區(qū)建設(shè)專項資金規(guī)模不適應(yīng)我省自然保護區(qū)建設(shè)管理的需要?！睆V東省人大有關(guān)負責(zé)人說，2015年起，廣東省自然保護區(qū)建設(shè)專項資金調(diào)減為每年2114萬元，平均到全省每個自然保護區(qū)不足6萬元，即使只平均到每個國家級、省級自然保護區(qū)也不足28萬元，根本無法滿足自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和管護能力建設(shè)的需要。

在未列入議案規(guī)劃建設(shè)的176個自然保護區(qū)中，因未落實機構(gòu)編制，至今仍有155個未得到省專項資金的支持，其建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。市、縣政府投入到自然保護區(qū)的建設(shè)資金和管理經(jīng)費更是無法到位，尤其是市縣級自然保護區(qū)絕大部分地處粵東西北和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，沒有設(shè)置機構(gòu)，沒有編制、沒有經(jīng)費。如梅州市的45個市、縣級自然保護區(qū)中，僅3個有機構(gòu)，12個在國有林場中加掛自然保護區(qū)的牌子，30個無機構(gòu)、無人員編制和無管理經(jīng)費。

2007年，廣東省編辦核定了韶關(guān)丹霞山等5個自然保護區(qū)管理人員編制30名，截至2015年年底，廣東省林業(yè)國家級、省級自然保護區(qū)實有在編人員556名。前述廣東省人大有關(guān)負責(zé)人認為，管理體制不順，不利于自然保護區(qū)建設(shè)管理水平的提高，在省級自然保護區(qū)中，仍有5個海洋漁業(yè)類省級自然保護區(qū)沒有專職管護機構(gòu)，2個晉升為國家級自然保護區(qū)卻仍未按照國家級的要求落實機構(gòu)級別和編制，絕大多數(shù)市、縣級自然保護區(qū)沒有落實機構(gòu)編制。

各級自然保護區(qū)包括國家級、省級的具體管護工作，特別是防火、山林權(quán)屬糾紛等工作更多需要由地方承擔(dān)和負責(zé)，省級政府也明確規(guī)定省級自然保護區(qū)實行省與市、縣共管，以市、縣管理為主的管理體制。但在實際工作中，省、市、縣的職、權(quán)、責(zé)并沒有明確，特別是市、縣的職、權(quán)、責(zé)得不到落實，省級自然保護區(qū)實際上仍然以省管理為主，從而導(dǎo)致一系列管理體制不順問題的產(chǎn)生，如資源管護責(zé)任主體與行政執(zhí)法主體不相匹配，人事管理、行政管理等日常事務(wù)與地方脫節(jié)等。此外，一些省級自然保護區(qū)在下放市管理的過程中，只下放責(zé)任和義務(wù)，而資金、管理經(jīng)費渠道并沒有同步轉(zhuǎn)移下放，如河源恐龍化石省級自然保護區(qū)，將管理下放河源市政府的同時，資金卻需要河源市政府自行解決。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，包括目前一直被視為自然保護區(qū)建設(shè)典型的廣東鼎湖山，在與地方經(jīng)濟利益沖突中，也遭遇了管理上的尷尬。鼎湖山自然保護區(qū)隸屬中國科學(xué)院華南植物園，因其周邊旅游資源豐富，肇慶市地方政府又成立了廣東省肇慶星湖風(fēng)景名勝區(qū)鼎湖山管理處。兩單位相互沒有隸屬關(guān)系，前者負責(zé)科研，后者重在旅游。“因為鼎湖山景點多，是天然氧吧，每個假期都有大量自駕游的游客涌進鼎湖山，已遠遠超出了鼎湖山的接待能力，這樣必然對自然保護區(qū)帶來破壞。”調(diào)研組的有關(guān)人士說，由于兩者沒有直接的管轄權(quán)限，管理上陷入瓶頸。

《小康》記者前往廣東觀音山國家森林公園調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，因為該地是全國第一家民營性質(zhì)的國家森林公園，在管理方面的問題更加突出。廣東觀音山國家森林公園管委會主任陳景玉表示，自1999年11月開始建設(shè)以來，可謂“困難重重，障礙無數(shù)”。

“作為一家民營企業(yè)，觀音山希望能夠依照市場規(guī)律合法經(jīng)營，但近年來土地資源的升值、地方政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)、央企的強勢干擾等，都讓我們頭痛不已。”陳景玉說，高速公路、中石油的輸油管道、南方電網(wǎng)的高壓線路穿過景區(qū)，不僅破壞森林資源，還存有巨大安全隱患。

廖廣社也認為，央企的“強勢”，對不少自然保護區(qū)確實帶來了致命的破壞，管理機制方面還有待進一步完善。

“高于世界平均水平”的中國自然保護區(qū)

今年5月22日，國際生物多樣性日暨中國自然保護區(qū)發(fā)展60周年大會召開，環(huán)境保護部部長陳吉寧表示，自然保護區(qū)是生物多樣性保護的核心區(qū)域，是維護國家生態(tài)安全的關(guān)鍵組成。我國自然保護區(qū)已初步形成布局基本合理、類型比較齊全、功能相對完善的體系，為保護生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量做出重要貢獻。據(jù)介紹，截至目前，全國共建立自然保護區(qū)2740個，總面積147萬平方公里，約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平。

當(dāng)天，聯(lián)合國開發(fā)計劃署給“中國自然保護區(qū)發(fā)展60周年大會”發(fā)來賀信說：自然保護區(qū)是世界各國保護生物多樣性的重要手段和最為有效的途徑，是發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和維系生態(tài)系統(tǒng)健康的主要舉措。

據(jù)了解，目前全國有超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國家重點保護野生動植物種類，大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護區(qū)內(nèi)得到保護，部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復(fù)。其中，大熊貓野生種群數(shù)量達到1800多只，受威脅等級從瀕危降為易危。

未來將實行目標(biāo)責(zé)任考核制度

廣東省目前現(xiàn)有的368個自然保護區(qū)，有很大一部分是在2004～2005年期間搶救性建立起來的，在“時間緊、任務(wù)重”的情況下完成大量的自然保護區(qū)建設(shè)，多多少少為日后的發(fā)展留下了隱患。

“2004年，土地還不像現(xiàn)在這樣值錢，村民和村集體對林地的重視程度、保護意識也不像現(xiàn)在這么高，因此，政府只要出一點錢，就很容易租得30年的林地使用權(quán)?！绷螐V社說，廣東93%的林地都是村民或者村集體的，要確立自然保護區(qū)，只能和村民、村集體協(xié)商。

廣東省目前的絕大部分自然保護區(qū)是在集體林地的基礎(chǔ)上搶救性建立起來的，林地權(quán)屬復(fù)雜。全省林業(yè)系統(tǒng)58個國家級、省級自然保護區(qū)中，只有11個是完全國有土地，其中22個是完全集體土地。林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)內(nèi)集體林面積89.3萬公頃，占總面積的71.1%。

據(jù)廣東省林業(yè)廳有關(guān)負責(zé)人介紹，林業(yè)系統(tǒng)平均每個自然保護區(qū)有居民4400人，國家級、省級自然保護區(qū)平均每個有2萬居民，最高的甚至達到30多萬人。區(qū)內(nèi)居民“靠山吃山”，他們的收入仍然以林業(yè)為主，嚴重影響了自然保護區(qū)的長遠穩(wěn)定發(fā)展，區(qū)內(nèi)居民承擔(dān)了保護義務(wù)卻喪失了部分發(fā)展機會，且沒有得到相應(yīng)補償，林農(nóng)與保護區(qū)的矛盾日益增多。

燦若明霞 1995年被確定為國家級自然保護區(qū)的丹霞山，是以丹霞地貌景觀為主的自然與人文并重的風(fēng)景區(qū)，因“色若渥丹，燦若明霞”而得名，2004年被批準為全球首批世界地質(zhì)公園，2010年8月被聯(lián)合國教科文組織列為世界自然遺產(chǎn)。圖為游客在廣東韶關(guān)丹霞山游覽。

廖廣社向記者坦言，現(xiàn)在就是要再新增加一平方米都很難。而不得不考慮的另一個現(xiàn)實問題是，最初一批自然保護區(qū)與村民或村集體租賃的30年林地使用權(quán)將陸續(xù)到期，之后該怎么辦？

在生態(tài)補償投入方面，廣東省生態(tài)公益林補償從2010年的14元/畝年提高到了2016年的26元/畝年，珠三角地區(qū)如廣州、佛山市可以達到80元/畝年和70元/畝年，一些山區(qū)地區(qū)也在力所能及的范圍內(nèi)適當(dāng)增加了生態(tài)公益林補償資金投入，如韶關(guān)市在省級生態(tài)公益林補償金標(biāo)準的基礎(chǔ)上再增8元，達到34元/畝年?；蛟S，在政府看來，較之20年前的投入是有了大幅增加，但對于地方農(nóng)民來說，補償標(biāo)準與他們的期望相距甚遠。

“如果再依靠用補償標(biāo)準來向農(nóng)民租地，必定不會有滿意的結(jié)果?！鄙鷳B(tài)公益林補償標(biāo)準偏低、生態(tài)補償機制不健全，嚴重挫傷了各方特別是林農(nóng)對自然保護區(qū)的管護積極性。佛山、湛江等地的林地租金高達500～600元/畝年，粵北山區(qū)林地的租金最低也有40～50元/畝年，并且還在以每年10%～15%的速度增長，而廣東省生態(tài)公益林補償金平均只有26元/畝年，兩者相差巨大。

而且，按照現(xiàn)行規(guī)定，各自然保護區(qū)還要按18%的比例從生態(tài)公益林補償金中提取管護經(jīng)費。由于補償標(biāo)準嚴重偏低，一些林農(nóng)不愿意將其林地劃入自然保護區(qū)，甚至已經(jīng)劃入的都要求劃出。

“即使是這僅有的公益林補償，觀音山也被排除在外。”陳景玉向記者表示，他們開發(fā)公司1999年與村委會簽訂了租賃協(xié)議，次年又和村民簽訂了補償協(xié)議，公司為了打造觀音山森林公園先后投資6億元，目前已是國家級4A景區(qū)，但周邊村民進山砍伐和建設(shè)各種建筑物的現(xiàn)象卻時有發(fā)生，觀音山管委會不勝其擾。

陳景玉認為，國家應(yīng)鼓勵民營資本進入生態(tài)林業(yè)，盡快完善相關(guān)政策，否則只會讓民營企業(yè)望而生畏。

而要從根本上確認自然保護區(qū)權(quán)屬的國有化，廖廣社稱，保守估計最少需要500億元，但政府短期內(nèi)顯然不會為此投入。

為了加強自然保護區(qū)規(guī)范化、制度化、法制化建設(shè)，廣東省政府先后頒布了一系列管理辦法，并出臺了相關(guān)的專項資金管理辦法。前述廣東省人大常委會相關(guān)負責(zé)人表示，廣東將實行目標(biāo)責(zé)任考核制度，制定了國家級、省級自然保護區(qū)建設(shè)管理目標(biāo)責(zé)任制考核辦法，從2016年開始，每兩年考核一次并通報考核結(jié)果。