文｜《小康》記者 鄂璠

國(guó)家公園體制改革的關(guān)鍵在于“體制”
——專訪國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員孟沙

文｜《小康》記者 鄂璠

在孟沙看來(lái)，我國(guó)建立國(guó)家公園體制的本質(zhì)，是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從加強(qiáng)國(guó)家治理能力的需求出發(fā)，改革現(xiàn)有的自然保護(hù)體制，建立一個(gè)適合我國(guó)的“國(guó)家自然保護(hù)體制”

在過(guò)去的一百多年里，始于美國(guó)的“國(guó)家公園”概念已經(jīng)被包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的多數(shù)國(guó)家普遍采用了，各國(guó)不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景和社會(huì)制度催生了不同的自然生態(tài)保護(hù)體制。在國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員孟沙看來(lái)，研究建立國(guó)家公園體制是一項(xiàng)自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的重大改革。究竟什么才是“國(guó)家公園”？什么是國(guó)家公園體制？中國(guó)為什么要建立國(guó)家公園體制？如何建立中國(guó)的國(guó)家公園體制？對(duì)于這些問(wèn)題，孟沙是如何思考的？近日，《小康》雜志記者對(duì)孟沙進(jìn)行了專訪。

“國(guó)家公園”為何不是“公園”？

《小康》：隨著中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)步伐的加快，“國(guó)家公園”離中國(guó)人的生活也愈來(lái)愈近了，“國(guó)家公園”算是公園嗎？

孟沙：說(shuō)到國(guó)家公園這個(gè)概念，不能不提到世界自然保護(hù)聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱IUCN），它是國(guó)際公認(rèn)的、國(guó)際自然保護(hù)領(lǐng)域最大、最權(quán)威的非政府組織。IUCN經(jīng)過(guò)幾十年的研究，于1994年在布宜諾斯艾利斯召開的“世界自然保護(hù)大會(huì)”上批準(zhǔn)了“IUCN自然保護(hù)地分類體系”以及同年出版的《IUCN自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》。IUCN根據(jù)世界各國(guó)所建立的自然保護(hù)地的情況，將其歸納為六種類型：第Ⅰ類嚴(yán)格保護(hù) a.嚴(yán)格自然保護(hù)地，b.荒野保護(hù)地；第Ⅱ類國(guó)家公園；第Ⅲ類自然歷史遺跡或地貌；第Ⅳ類棲息地/物種管理區(qū)；第Ⅴ類陸地景觀/海洋景觀；第Ⅵ類自然資源可持續(xù)利用自然保護(hù)地。

這六種類型是根據(jù)世界上現(xiàn)有的各種保護(hù)形式的匯總歸類，統(tǒng)稱為“自然保護(hù)地”，國(guó)家公園屬于第二類，目標(biāo)是“自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)”。從管理的方式來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園通常是由中央政府（聯(lián)邦政府）在權(quán)屬清楚的國(guó)有土地上，依據(jù)專門的法律、由專門的部門建立和直接（或主要）管理的保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域。這些條件綜合起來(lái)，就不是任何其他的公園所能具有的屬性了。

國(guó)家公園是一個(gè)專屬名詞，是一個(gè)國(guó)家為保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)建立的一種較高層次、較高保護(hù)強(qiáng)度的特殊保護(hù)管理區(qū)域。這個(gè)概念與字面上的“公園”是完全不同的概念，既不是泛指公園的一種類型，更不是用來(lái)招攬游客、開展一般旅游活動(dòng)的場(chǎng)所。

所以，此“公園”非彼公園。

《小康》：三年前，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱為《決定》）中明確提出“建立國(guó)家公園體制”，為什么要強(qiáng)調(diào)“體制”？我們應(yīng)該如何理解中國(guó)的“國(guó)家公園體制”？

孟沙：從管理對(duì)象來(lái)講，國(guó)家公園體制內(nèi)包括國(guó)家公園本身和國(guó)家公園體系兩個(gè)部分。從管理措施來(lái)看，包括國(guó)家公園法律制度、保護(hù)管理制度、執(zhí)法監(jiān)督制度等等。

我國(guó)建立國(guó)家公園體制的本質(zhì)，是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從加強(qiáng)國(guó)家治理能力的需求出發(fā)，改革現(xiàn)有的自然保護(hù)體制，建立一個(gè)適合我國(guó)的“國(guó)家自然保護(hù)體制”。國(guó)家公園只是其中的一種主要和重要類型。

正確理解我國(guó)建立國(guó)家公園體制的內(nèi)涵和核心要義，我認(rèn)為需要注意把握三個(gè)方面，一是必須符合生態(tài)文明理念和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求；二是必須有利于從根本上解決當(dāng)前自然保護(hù)領(lǐng)域存在的主要矛盾和問(wèn)題；三是與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管制度緊密相結(jié)合。

“掛牌”亂象叢生 亟待重拳治理

《小康》：我們注意到，關(guān)于建立國(guó)家公園體制，有一種普遍的理解是要“保護(hù)與開發(fā)并重”，這符合生態(tài)文明理念嗎？

孟沙：把建立國(guó)家公園體制片面理解為“保護(hù)與開發(fā)并重”或者利用自然景觀開發(fā)旅游建設(shè)，都是錯(cuò)誤的。

始終堅(jiān)持生態(tài)文明的理念，是生態(tài)文明建設(shè)的核心宗旨，也必然是建立國(guó)家公園體制的核心宗旨。這非常重要、非常關(guān)鍵。去年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第十二條明確要求，“國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！苯衲?月26日，習(xí)近平總書記在主持召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上明確指出，“要著力建設(shè)國(guó)家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國(guó)家公園，更好保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)物?！?/p>

“建立國(guó)家公園體制”是作為融入我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程的生態(tài)文明制度建設(shè)中的最核心、最重要制度，必須十分明確和十分突出“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，必須把自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)作為其核心宗旨。

《小康》：今年是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)開創(chuàng)的60周年，中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)成就舉世矚目，我們也發(fā)現(xiàn)，一些國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，有依法設(shè)立的具有法人資格的管理機(jī)構(gòu)，但同時(shí)還掛著風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多個(gè)牌子，在您看來(lái)，這算是建立國(guó)家公園體制必須解決的主要矛盾和問(wèn)題嗎？

孟沙：這種現(xiàn)象的背后，的確存在著突出的問(wèn)題。一個(gè)需要嚴(yán)格保護(hù)的重點(diǎn)自然生態(tài)區(qū)域，或被行政區(qū)劃、部門因素割裂為不同的板塊，或被不同的機(jī)構(gòu)掛上不同的牌子，這些問(wèn)題其實(shí)對(duì)國(guó)家生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化都有著較大和較長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

這些矛盾和問(wèn)題看起來(lái)比較復(fù)雜，但究其產(chǎn)生的原因其實(shí)并不復(fù)雜。比如從管理體制的原因來(lái)說(shuō)，自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)從中央到地方對(duì)自然資源的管理施行分部門管理的體制，如農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部、海洋局、地礦部等等。而由于種種原因，在其他的非自然資源管理部門的職責(zé)中，又設(shè)定了一些有所交叉的職責(zé)。非自然資源管理部門如果超越或擴(kuò)大其對(duì)自然資源的職責(zé)范圍，現(xiàn)實(shí)中又缺乏比較有效地化解矛盾和解決問(wèn)題的協(xié)調(diào)程序和措施，這些矛盾和問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)。而一些地方政府如果利用這種交叉，從局部的或局限的發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，追求最大最方便的經(jīng)濟(jì)效益，長(zhǎng)此以往，國(guó)家的自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的基礎(chǔ)將面臨嚴(yán)重威脅。

在自然保護(hù)領(lǐng)域，這種情況常常被描述為“體制混亂”、“管理混亂”或者是“見利就上、見責(zé)就讓”等等，但對(duì)保護(hù)區(qū)的管理者來(lái)說(shuō)卻是很冤枉的。原因有兩點(diǎn)：其一，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)基本上由地方管理，就算是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也是這樣，地方政府往往從地方需求出發(fā)，希望保護(hù)區(qū)通過(guò)多種途徑爭(zhēng)取各種“牌子”，多渠道爭(zhēng)取資金，提升知名度，也算是一種“政績(jī)”，自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)往往身不由己；其二，雖然有些部門也知道每個(gè)保護(hù)區(qū)都有各自的產(chǎn)權(quán)管理部門和行政管理部門，但從自身的業(yè)務(wù)出發(fā)，有些也確實(shí)出于某種保護(hù)目的，就不顧及部門之間的溝通協(xié)調(diào)，先掛上牌子再說(shuō)，但這些問(wèn)題主要是現(xiàn)行管理體制本身的問(wèn)題，也不能完全歸咎于地方政府或有關(guān)部門。

一個(gè)自然保護(hù)區(qū)本來(lái)是依法建立的有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的、有產(chǎn)權(quán)、有行政主管部門的、以保護(hù)自然為主的法人單位，卻因?yàn)檫@些原因受到干擾。在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初期十分艱難的時(shí)候，這種“待遇”并不普遍，而在保護(hù)建設(shè)管理得有模有樣之后，這種情況才愈加突出。當(dāng)前，解決這類矛盾和問(wèn)題，也正是建立國(guó)家公園體制要解決的主要問(wèn)題之一。

“國(guó)家公園體制將對(duì)現(xiàn)行自然保護(hù)體制進(jìn)行重大改革”

《小康》：您認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)能作為未來(lái)建立國(guó)家公園體制的主體嗎？

孟沙：這個(gè)問(wèn)題的核心，主要是涉及國(guó)家公園體制改革的方向定位問(wèn)題。在試點(diǎn)工作初期階段，這個(gè)問(wèn)題曾經(jīng)是討論的主要內(nèi)容之一。不同觀點(diǎn)的背后，主要涉及的是以下問(wèn)題：建立國(guó)家公園體制是為了更好保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，還是開發(fā)旅游，還是保護(hù)與旅游并重，或是所謂“在保護(hù)的前提下開展旅游”。但在《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)后，特別是習(xí)近平總書記對(duì)國(guó)家公園體制改革多次講話、反復(fù)強(qiáng)調(diào)后，目標(biāo)定位已經(jīng)非常明確了。

珍貴 我國(guó)設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的主要目的和管理制度，就是保護(hù)自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物及其棲息地，以及自然歷史遺跡。這些都是人類最珍貴的朋友。

8月26日“建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議紀(jì)要”中明確提出：“要進(jìn)一步明確建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)，堅(jiān)決防止借機(jī)大搞旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)?！狈较蚨ㄎ幻鞔_以后，就是要在具有國(guó)家重要價(jià)值的自然資源分布區(qū)、自然生態(tài)系統(tǒng)重要區(qū)域、重要自然生態(tài)地理區(qū)位規(guī)劃國(guó)家公園體系布局，結(jié)合其他自然保護(hù)地的保護(hù)措施，建立起分級(jí)分類行使所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)的責(zé)權(quán)明確、邊界清晰、體系完整、監(jiān)管到位的國(guó)家自然生態(tài)保護(hù)新體制?，F(xiàn)行體制下具備條件的自然保護(hù)區(qū)和其他自然保護(hù)地都可能成為未來(lái)建立國(guó)家公園的區(qū)域。

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的主要目的和管理制度就是保護(hù)自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物及其棲息地，以及自然歷史遺跡。或者你只要看看具有國(guó)家和國(guó)際意義的最重要、最天然原始、最珍貴、最精華的自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)物種群及其棲息地現(xiàn)在都在哪里，自然就有答案了。我想特別指出，我國(guó)現(xiàn)行體制下的自然保護(hù)區(qū)與未來(lái)國(guó)家公園體制的自然保護(hù)區(qū)，也包括IUCN分類指南中的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，是不能類比、不能等同的，因?yàn)楦静皇且粋€(gè)分類體系。而且，國(guó)家公園體制還涉及對(duì)現(xiàn)行自然保護(hù)管理體制進(jìn)行重大改革。

對(duì)于有些人的疑惑，其實(shí)我簡(jiǎn)單用兩個(gè)“一定不”和兩個(gè)“不一定”就能說(shuō)明白。未來(lái)國(guó)家公園體制一定不同于現(xiàn)行體制下的自然保護(hù)區(qū)分類以及其他的保護(hù)地分類方式；未來(lái)的自然保護(hù)管理部門，一定不是現(xiàn)行體制下的這些部門。就算名稱相同，其職責(zé)也將有巨大不同?，F(xiàn)在開展試點(diǎn)的區(qū)域不一定就全都符合設(shè)立國(guó)家公園的條件；現(xiàn)在不在試點(diǎn)區(qū)的、甚至還沒(méi)有建立自然保護(hù)地的地方，不一定就不能建立國(guó)家公園。

《小康》：簡(jiǎn)要說(shuō)來(lái)，中國(guó)要建立比較完善的國(guó)家公園體制，涉及哪些方面？

孟沙：作為我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，建立完善的國(guó)家公園體制還有很長(zhǎng)的路要走，不僅僅要考慮到自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)得到整體系統(tǒng)嚴(yán)格的保護(hù)，同時(shí)要考慮到體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，構(gòu)建起符合我國(guó)情況和建成小康社會(huì)發(fā)展新時(shí)期的更高要求。這個(gè)新體制絕不僅僅是一個(gè)只有國(guó)家公園的體制，而是包括國(guó)家公園和其他自然保護(hù)地的國(guó)家自然保護(hù)新體制。

我國(guó)建立一個(gè)比較完善的國(guó)家公園體制可能涉及五個(gè)基本要素，即國(guó)家立法、獨(dú)立的管理部門、專項(xiàng)的資金機(jī)制、權(quán)屬清楚的國(guó)有土地、有效的監(jiān)督管理體系。