■谷曉坤

促進(jìn)上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的差別化土地管理策略

■谷曉坤

上海鄉(xiāng)村旅游在拓展農(nóng)業(yè)和農(nóng)地功能的同時(shí)，不可避免地出現(xiàn)了多樣化的土地利用訴求，其中最突出的就是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設(shè)用地的保障問(wèn)題。本文從上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀特征分析出發(fā)，借鑒中國(guó)美麗鄉(xiāng)村的先行者安吉、長(zhǎng)三角鄉(xiāng)村旅游的標(biāo)桿德清以及歐美、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)驗(yàn)，聚焦上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地訴求這一核心問(wèn)題，就鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與建設(shè)用地供應(yīng)的總體判斷，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的地類歸屬，可使用鄉(xiāng)村旅游用地的對(duì)象條件，申請(qǐng)鄉(xiāng)村旅游用地的主體等問(wèn)題進(jìn)行分析探討，提出上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的差別化土地管理策略，以期對(duì)上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)起到引導(dǎo)促進(jìn)作用。

一、上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基本特征

上海鄉(xiāng)村旅游起源于上世紀(jì)80年代，正式起步的標(biāo)志是1991年南匯縣所舉行的第一屆“南匯桃花節(jié)”。1994年上海第一個(gè)農(nóng)家樂項(xiàng)目崇明前衛(wèi)村“農(nóng)家樂”正式開始營(yíng)業(yè)。1995年浦東新區(qū)的孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園也加入到鄉(xiāng)村旅游的大軍中。自此，上海市鄉(xiāng)村旅游在市郊各區(qū)縣逐漸興起，蓬勃發(fā)展。借2010年世博會(huì)的契機(jī)，農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)受到各級(jí)政府的關(guān)注和支持，各種功能逐漸齊備，整個(gè)行業(yè)初具規(guī)模。至2014年底，上海已建成各類鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)249個(gè)，其中年接待萬(wàn)人以上的鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)98個(gè)，接待游客1799.5萬(wàn)人次，鄉(xiāng)村旅游總收入13.75億元，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)26761人，促進(jìn)農(nóng)民增收3.59億元。

上海鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)出以下顯著特征：

（一）鄉(xiāng)村旅游類型差異

農(nóng)業(yè)旅游最初是在一家一戶自發(fā)投資農(nóng)家樂的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，現(xiàn)在已經(jīng)形成了五個(gè)主要類型：一是農(nóng)家樂型。主要以住農(nóng)家屋、吃農(nóng)家飯、享農(nóng)家樂、體驗(yàn)采摘垂釣等農(nóng)事活動(dòng)為主。例如崇明縣前衛(wèi)村、嘉定區(qū)毛橋村、浦東新區(qū)書院人家、金山區(qū)廊下新天地等。二是休閑農(nóng)莊型。主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、農(nóng)村風(fēng)貌、農(nóng)村勞動(dòng)生活場(chǎng)景為主要內(nèi)容，具有休閑、餐飲、娛樂、科普及教育功能的綜合性休閑農(nóng)業(yè)莊園。例如松江區(qū)浦江源溫泉農(nóng)莊、閔行區(qū)陶家灣休閑農(nóng)莊等。三是觀光農(nóng)園型。主要是利用特色種植、養(yǎng)殖業(yè)資源，開展農(nóng)園觀光旅游。例如嘉定馬陸葡萄園，還有浦東新區(qū)鮮花港、寶山區(qū)假日田園、奉賢區(qū)都市菜園等。四是農(nóng)業(yè)園區(qū)型。主要利用原有市、區(qū)兩級(jí)農(nóng)業(yè)園區(qū)，融休閑、觀光、采摘、科普教育及推廣展示于一體的體驗(yàn)活動(dòng)。例如上海孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、金山廊下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、松江浦南“三農(nóng)”試驗(yàn)區(qū)等。五是民俗文化型。具有鄉(xiāng)村民俗、民風(fēng)、民族文化元素的特色村莊。例如寶山區(qū)聞道園、崇明縣三民文化村等。

（二）鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)空間布局差異

上海鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)空間分布的圈層結(jié)構(gòu)明顯，按其距市中心（客源中心）的距離呈現(xiàn)兩個(gè)密集帶，第一密集帶與市中心的平均距離在25公里左右，而第二密集帶與市中心的平均距離在43公里左右。各個(gè)區(qū)縣的鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)數(shù)量差距較大，數(shù)量最多的是崇明縣（30個(gè)），最少的是寶山區(qū)（4個(gè)）。按照與集中建設(shè)區(qū)的空間關(guān)系劃分，在集中建設(shè)區(qū)外的鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)約占全部鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的95%，并且與在建或擬建郊野公園具有較多空間重疊。

（三）鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)和等級(jí)差異

一方面，上海鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)之間的品質(zhì)和等級(jí)差異顯著。2013年，全市共有建成鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)245個(gè)，其中全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游五星級(jí)景點(diǎn)7個(gè)，四星級(jí)景點(diǎn)11個(gè)，三星級(jí)景點(diǎn)13個(gè)，合計(jì)31個(gè)，僅占全部景點(diǎn)的12.65%，其余87.35%均為品質(zhì)較低、沒有等級(jí)的景點(diǎn)。

另一方面，高品質(zhì)和具有等級(jí)資質(zhì)的景點(diǎn)與周邊省市總體差距顯著。以浙江省為例，2014年3246個(gè)鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)中，60個(gè)被評(píng)為國(guó)家A級(jí)景區(qū)（國(guó)家5A級(jí)景區(qū)1個(gè)，國(guó)家4A級(jí)景區(qū)15個(gè)），全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣11個(gè)、示范點(diǎn)22個(gè)，評(píng)定四星以上農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)點(diǎn)252家，三星級(jí)農(nóng)家樂近千家。不考慮星級(jí)評(píng)定差異的前提下，浙江省四星及以上鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的比例達(dá)到10.63%，上海市的比例僅為7.35%。

（四）鄉(xiāng)村旅游用地效益與周邊優(yōu)勢(shì)地區(qū)差異

以鄉(xiāng)村旅游功能和區(qū)位相似的上海市青浦區(qū)和浙江省湖州市德清縣這兩個(gè)地區(qū)為代表。2014年，青浦區(qū)鄉(xiāng)村旅游接待游客85萬(wàn)人次，收入1億元。同年，德清縣鄉(xiāng)村旅游共接待游客187萬(wàn)人次，收入3.2億元。德清鄉(xiāng)村旅游接待游客和經(jīng)濟(jì)收入分別是青浦區(qū)的2倍和3倍，鄉(xiāng)村旅游用地效益的差距非常顯著。

二、國(guó)際鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，鄉(xiāng)村旅游與城市旅游、海洋旅游并列為三大旅游目的地，已經(jīng)成為一種兼具綜合性功能的旅游目的地。歷經(jīng)百余年發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)突顯了綜合化、產(chǎn)業(yè)化、國(guó)際化、特色化與規(guī)范化的發(fā)展趨勢(shì)。例如，英國(guó)把發(fā)展鄉(xiāng)村旅游納入解決農(nóng)村問(wèn)題和推動(dòng)農(nóng)村持續(xù)全面進(jìn)步的戰(zhàn)略范疇。芬蘭突出強(qiáng)調(diào)保持鄉(xiāng)村自然人文生態(tài)環(huán)境的原真性，每年會(huì)安排附近的孩子們到農(nóng)場(chǎng)觀看田間耕作和奶牛飼養(yǎng)，并讓孩子們喂養(yǎng)家畜、練習(xí)騎馬、林中遠(yuǎn)足。法國(guó)逐步向鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的多樣化、鄉(xiāng)村旅游方式的自助化方向發(fā)展，其鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品涵蓋了農(nóng)場(chǎng)客棧、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、點(diǎn)心農(nóng)場(chǎng)、騎馬農(nóng)場(chǎng)、教學(xué)農(nóng)場(chǎng)、探索農(nóng)場(chǎng)、狩獵農(nóng)場(chǎng)、暫住農(nóng)場(chǎng)和露營(yíng)農(nóng)場(chǎng)等九大系列，而今“普羅旺斯”已不再是一個(gè)單純的地域名稱，更代表了一種簡(jiǎn)單無(wú)憂、輕松慵懶的生活方式與閑適意境。

國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村旅游自本世紀(jì)以來(lái)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，涌現(xiàn)出了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的“浙江模式”、河南的“重渡溝模式”、四川的“郫縣模式”、貴州的“千戶苗寨模式”、臺(tái)灣的“民宿模式”等，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展集聚化趨勢(shì)日漸凸顯，逐步由依托農(nóng)戶的同質(zhì)化、個(gè)體化、分散化向依托自然村落的特色化、產(chǎn)業(yè)化和集聚化方向轉(zhuǎn)變，對(duì)突破農(nóng)地利用瓶頸、提高農(nóng)民收入及繁榮農(nóng)村社會(huì)，起到了十分重要的意義。浙江省安吉縣更是將鄉(xiāng)村旅游與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合的典型代表，實(shí)現(xiàn)了“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。2008年起，在中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，安吉把全縣當(dāng)作一個(gè)大鄉(xiāng)村來(lái)規(guī)劃，全力打造休閑型鄉(xiāng)村旅游示范村，把一個(gè)村當(dāng)作一個(gè)景點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)，全縣187個(gè)村，規(guī)劃為40個(gè)工業(yè)特色村、98個(gè)高效農(nóng)業(yè)村、20個(gè)休閑產(chǎn)業(yè)村、11個(gè)綜合發(fā)展村和18個(gè)城市化建設(shè)村，逐村規(guī)劃、逐村定位，形成既各具特色又渾然一體的美麗鄉(xiāng)村風(fēng)情帶。2010年，安吉“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)模式正式成為“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”和省級(jí)示范。2012年9月，安吉榮獲“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)”。

三、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地訴求

中國(guó)短短30年的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，逐步從傳統(tǒng)的種植農(nóng)業(yè)到種植加觀光農(nóng)業(yè)，再發(fā)展到現(xiàn)代的種植加觀光加休閑度假的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)和農(nóng)地功能的同時(shí)，不可避免地出現(xiàn)了多樣化的土地利用訴求，其中最突出的問(wèn)題就是鄉(xiāng)村旅游配套服務(wù)設(shè)施合理建設(shè)用地需求沒有合法穩(wěn)定的解決途徑。作為一個(gè)從農(nóng)用地源起而發(fā)展豐富的復(fù)合產(chǎn)業(yè)，如果沒有“吃、住、行、游、娛、購(gòu)”相關(guān)的旅游配套設(shè)施將無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展。

然而，目前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展合理的建設(shè)用地需求主要是通過(guò)設(shè)施農(nóng)用地的名義進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的建設(shè)用地使用。但是，利用設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)臨時(shí)性服務(wù)設(shè)施不能滿足農(nóng)業(yè)旅游的服務(wù)要求，而且設(shè)施農(nóng)用地目前出現(xiàn)日漸失控的趨勢(shì)，未來(lái)使用限制和難度都進(jìn)一步增大。即便如此，以鄉(xiāng)村旅游發(fā)展領(lǐng)先的浙江省為例，據(jù)專家保守估計(jì)，鄉(xiāng)村旅游涉及建設(shè)用地的違法用地比例也超過(guò)80%。在上海同樣面臨這一問(wèn)題，2009年本市六個(gè)委辦局共同出臺(tái)的167號(hào)文，雖有涉及農(nóng)業(yè)旅游用地方面的政策，但因缺乏實(shí)際操作細(xì)則，并沒有得到深入貫徹和實(shí)施。

除此之外，土地政策還面臨著鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的其他創(chuàng)新需求。例如，從投資者降低風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)的較長(zhǎng)年限的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益角度出發(fā)的較短年限的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之間的矛盾；土地被用作旅游資源成為鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)的載體和旅游產(chǎn)品的核心構(gòu)成要素，而不再僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對(duì)象時(shí)，所產(chǎn)生的巨大的土地增值收益，如何做到既保護(hù)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展持續(xù)性又不損害農(nóng)戶正當(dāng)權(quán)益的分配矛盾等。

四、促進(jìn)上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地政策思考

（一）鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與建設(shè)用地供應(yīng)的總體判斷

第一，合理的建設(shè)用地保障是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前提。休閑農(nóng)業(yè)是臺(tái)灣近二十年才涌現(xiàn)的一種新興的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展形態(tài)。臺(tái)灣經(jīng)過(guò)土地改革后，土地大多是農(nóng)民私有。上世紀(jì)90年代初由“農(nóng)委會(huì)”頒發(fā)的《休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置管理辦法》規(guī)定，農(nóng)場(chǎng)主在自己的土地上經(jīng)營(yíng)休閑農(nóng)場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)臺(tái)灣農(nóng)委會(huì)的嚴(yán)格審批后，休閑農(nóng)業(yè)的硬件設(shè)施建設(shè)允許占項(xiàng)目建設(shè)總面積：一般來(lái)說(shuō)一些小規(guī)模的采摘、休閑型的占5%左右，綜合休閑類型的占10%左右，農(nóng)委會(huì)認(rèn)定的大型示范企業(yè)占20%左右。為推動(dòng)島內(nèi)觀光業(yè)發(fā)展，2015年6月臺(tái)當(dāng)局考慮將島內(nèi)休閑農(nóng)業(yè)區(qū)大解禁，由原來(lái)的休閑農(nóng)業(yè)區(qū)90%以上土地須作為農(nóng)業(yè)使用，放寬為60%作為農(nóng)業(yè)使用，其他可興建休閑度假小屋。未來(lái)休閑農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)要配建餐廳、民宿、農(nóng)特產(chǎn)品展售中心及農(nóng)業(yè)解說(shuō)教育中心，面積上限從總面積10%提升至20%，上限不得超過(guò)兩公頃。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的先行者，中國(guó)大陸首個(gè)生態(tài)縣浙江省安吉縣在“加快發(fā)展休閑旅游經(jīng)濟(jì)若干政策（2013年修訂）”中，明確鼓勵(lì)盤活閑置土地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，每年安排切塊用地指標(biāo)不少于15%用于鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)。

第二，解決建設(shè)用地瓶頸是否就能發(fā)展好鄉(xiāng)村旅游，也可能適得其反。以浙江省德清鄉(xiāng)村旅游標(biāo)桿“洋家樂”中的新秀“裸心谷”為例，表面上看，其不大興土木、就地取材的最獨(dú)特之處，以及處處崇尚環(huán)保、親近自然的低碳理念是吸引都市游客前來(lái)度假的原因。然而，就其興盛的根本原因卻是依托中國(guó)四大避暑勝地之一的莫干山這一不可復(fù)制的稀缺自然因素、緊臨上海外國(guó)人聚集的客源市場(chǎng)和便捷交通因素以及德清鄉(xiāng)村“義利兼顧”的浙商文化氛圍這三個(gè)要素的結(jié)合，并且缺一不可。目前德清“洋家樂”發(fā)展面臨的突出問(wèn)題則是跟風(fēng)性的同質(zhì)化項(xiàng)目日益增多，稀釋了“洋家樂”旅游的個(gè)性和吸引力。反觀上海，目前鄉(xiāng)村旅游僅在客源市場(chǎng)上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。在長(zhǎng)三角周邊鄉(xiāng)村旅游吸引力不斷增長(zhǎng)的市場(chǎng)環(huán)境下，增加上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設(shè)用地供應(yīng)，是否就能如政策預(yù)期般促進(jìn)其發(fā)展？或這一促進(jìn)成效與由此可能加劇的旅游點(diǎn)同質(zhì)化趨勢(shì)之間是否應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一權(quán)衡？

有鑒于此，上海鄉(xiāng)村旅游在自然資源不具備顯著優(yōu)勢(shì)，品質(zhì)、等級(jí)、規(guī)模參差不齊，尚未達(dá)到成熟階段的現(xiàn)實(shí)情況下，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地建議采用分類審慎的策略予以保障。需要進(jìn)一步分析鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的地類歸屬、可使用鄉(xiāng)村旅游用地的對(duì)象條件以及申請(qǐng)鄉(xiāng)村旅游用地的主體這三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）明晰鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地的地類歸屬是基礎(chǔ)

在總體策略上，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要保障合理的建設(shè)用地使用，但是在地類管理歸屬上，有設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩個(gè)不同途徑。一方面，設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)臨時(shí)性服務(wù)設(shè)施不能滿足農(nóng)業(yè)旅游的服務(wù)要求，但是土地取得成本低，有利于鄉(xiāng)村旅游早期發(fā)展使用，這也是造成目前鄉(xiāng)村旅游資本方和管理方都強(qiáng)烈要求按照設(shè)施農(nóng)用地管理的根本原因。另一方面，依據(jù)2014年國(guó)務(wù)院31號(hào)文，要求年度土地供應(yīng)適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地，以臺(tái)灣和安吉經(jīng)驗(yàn)來(lái)看也是直接按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。但在上海市建設(shè)用地“總量鎖定、增量遞減”的政策發(fā)展趨勢(shì)下，每年單獨(dú)為農(nóng)業(yè)旅游鎖定新增指標(biāo)顯然不可行，故未來(lái)以農(nóng)村集體存量建設(shè)用地利用為主是必然趨勢(shì)。而在具體的存量用地利用方式上，則可結(jié)合宅基地退出、農(nóng)村土地資產(chǎn)重組、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式靈活開展。

（三）明確可使用鄉(xiāng)村旅游用地的對(duì)象條件是核心

第一，建設(shè)用地使用應(yīng)當(dāng)就郊野公園與集建區(qū)外的不同規(guī)劃控制空間區(qū)別對(duì)待。已建或擬建的郊野公園在空間上占據(jù)了上海市稀缺的自然文化資源優(yōu)勢(shì)，并且與已建成鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)存在大量的空間重疊，而集建區(qū)外已建成鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的數(shù)量占全部鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的95%，區(qū)分度較低。因此，可使用鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地的對(duì)象從空間上宜結(jié)合郊野公園確定。

第二，建設(shè)用地使用應(yīng)當(dāng)就現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的不同類型實(shí)行區(qū)別對(duì)待。目前上海共有農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊、觀光農(nóng)園、農(nóng)業(yè)園區(qū)和民俗文化村5個(gè)主要的鄉(xiāng)村旅游類型，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)與其他4類鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的建設(shè)用地供應(yīng)方式存在根本差別。而休閑農(nóng)莊和民俗文化村對(duì)建設(shè)用地需求則較農(nóng)家樂與觀光農(nóng)園的建設(shè)用地需求更高。

第三，建設(shè)用地使用應(yīng)當(dāng)就現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的不同星級(jí)分類對(duì)待。如前文所述，上海鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)之間的品質(zhì)和等級(jí)差異顯著，星級(jí)景點(diǎn)僅占全部景點(diǎn)的12.65%，其余87.35%均為品質(zhì)較低、沒有等級(jí)的。反映出上海鄉(xiāng)村旅游不同景點(diǎn)的發(fā)展階段和發(fā)展規(guī)模有顯著差異，建議優(yōu)先將建設(shè)用地用于高品質(zhì)和有等級(jí)的景點(diǎn)，縮小與周邊省市的總體差距。

（四）明確申請(qǐng)鄉(xiāng)村旅游用地的主體是關(guān)鍵

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)在農(nóng)村、根基是農(nóng)業(yè)、主體是農(nóng)民。從建設(shè)用地管理主體來(lái)看，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)由市、區(qū)到鎮(zhèn)，即使在市級(jí)層面保障了鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地指標(biāo)，到了鎮(zhèn)級(jí)對(duì)指標(biāo)統(tǒng)籌使用時(shí)，鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟(jì)效益明顯低于產(chǎn)業(yè)用地而不具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，難以保障不出現(xiàn)指標(biāo)挪用的情況。從經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，主要問(wèn)題則是鄉(xiāng)村旅游從用地到經(jīng)營(yíng)都以私人老板為主，農(nóng)民的主體地位難以確保。考慮到以上兩個(gè)問(wèn)題，建議鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)用地必須結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)改革推進(jìn)，建設(shè)用地指標(biāo)的申請(qǐng)主體和經(jīng)營(yíng)主體都應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體為主，以促進(jìn)農(nóng)民增收為主，妥善處理鎮(zhèn)、村、老板與農(nóng)戶的主體關(guān)系?！?/p>

（作者單位：上海交通大學(xué)）