吳金光　毛　軍

(1. 湖南財政經(jīng)濟學(xué)院 財政金融學(xué)院，湖南 長沙　410205；2. 湖南大學(xué) 經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，湖南 長沙　410079)

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財政分權(quán)、區(qū)域競爭與地方政府非稅收入

吳金光1毛軍2

(1. 湖南財政經(jīng)濟學(xué)院 財政金融學(xué)院，湖南 長沙410205；2. 湖南大學(xué) 經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院，湖南 長沙410079)

基于2000-2014年的我國省域面板數(shù)據(jù)，通過空間相關(guān)性檢驗發(fā)現(xiàn)，我國地方政府非稅收入具有顯著的區(qū)域差異性。進(jìn)一步運用含有工具變量的空間動態(tài)面板模型分析財政分權(quán)與區(qū)域競爭下影響非稅收入的因素，結(jié)果表明：地方政府非稅收入存在較強的“路徑依賴”效應(yīng)，財政收入分權(quán)和稅收收入的提高能夠抑制地方政府非稅收入增加，相鄰地區(qū)稅收競爭會引起本地區(qū)地方政府非稅收入的增加。

地方政府非稅收入；財政收入分權(quán)；區(qū)域競爭；空間動態(tài)面板模型

一、研究背景

改革開放以來，“稅收超經(jīng)濟增長”為政府職能的實現(xiàn)提供了有力的財力支持。然而，“拉弗曲線”表明，政府通過提高稅率發(fā)展經(jīng)濟和增加財政收入，會削弱經(jīng)濟主體活動的積極性和導(dǎo)致經(jīng)濟衰退。目前我國步入了以調(diào)整帶動發(fā)展的“三期疊加”和經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”時期，面對區(qū)域競爭日趨嚴(yán)峻的財政支出壓力，地方政府傾向于運用非稅收入擴充財力。深入剖析影響地方政府非稅收入的因素，從財政分權(quán)的角度揭示所存在的深層次原因，有利于我們客觀評價與把握我國地方政府非稅收入增長的體制機制。

目前，部分學(xué)者對地方政府非稅收入規(guī)模增長及其影響因素進(jìn)行了探討，認(rèn)為地方政府非稅收入增長與我國現(xiàn)行財政分權(quán)體制安排有密切聯(lián)系。白宇飛等(2009)研究認(rèn)為，市場化進(jìn)程和轉(zhuǎn)移支付對地方政府非稅收入具有一定的抑制作用，而人均產(chǎn)出和財政供養(yǎng)人口是促進(jìn)地方政府非稅收入的重要因素[1]。陳永成和劉小紅(2012)研究發(fā)現(xiàn)，影響地方政府非稅收入增長的因素包括政府職能、經(jīng)濟增長和稅收因素，其中，地方政府非稅收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)性變化可以從財政分權(quán)上得到解釋[2]。王志剛和龔六堂(2009)研究發(fā)現(xiàn)，提高財政收入分權(quán)程度能夠降低地方政府對非稅收入的依賴，而財政支出分權(quán)程度則會提高非稅收入比例[3]。王佳杰等(2014)研究發(fā)現(xiàn)，在中國式分權(quán)模式下，財政收入分權(quán)程度提高能夠抑制地方政府非稅收入，而政府間稅收競爭強度和地方財政支出壓力的增加，會擴大地方政府非稅收入規(guī)模[4]。席鵬輝和梁若冰(2014)實證研究表明，省以下財政分權(quán)同樣能夠顯著減少相應(yīng)的地方政府非稅收入[5]。而Revelli(2001)[6]、Devereux et al.(2007)[7]的研究發(fā)現(xiàn)，在財政分權(quán)體制下，地方政府存在跨級間的“縱向共同反應(yīng)”(vertical common reaction)和同級政府間“橫向策略互動”(horizontal strategic interaction)，這為研究我國非稅收入變動提供了新的視角。童錦治等(2013)利用空間動態(tài)面板模型研究發(fā)現(xiàn)，跨級政府間的“縱向共同反應(yīng)”隨著非稅預(yù)算管理改革的深入而逐步增強，而同級政府間“橫向策略互動”顯著的增加非稅收入總體負(fù)擔(dān)[8]。陳工和洪禮陽(2014)采用空間滯后面板模型研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國區(qū)域非稅收入競爭存在區(qū)域效應(yīng)，東部地區(qū)非稅收入競爭具有“競賽到底”的特征，而中西部則表現(xiàn)出此消彼長的策略互動模式[9]。孟天廣和蘇政(2015)采用空間面板模型發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)地級市競爭的“同儕效應(yīng)”，財政收入排名靠前的地方政府偏好提高非稅收入“競爭上游”，而排名靠后的地方政府則提高非稅收入“拒絕墊底”[10]。此外，區(qū)域競爭產(chǎn)生“鄰居效應(yīng)”，在區(qū)域競爭當(dāng)中，地方政府偏好減少本地區(qū)非稅收入以營造有利的投資環(huán)境。

綜上所述，現(xiàn)有研究表明財政分權(quán)對地方政府非稅收入影響方面存在空間參數(shù)異質(zhì)性關(guān)系。現(xiàn)有關(guān)于地方政府非稅收入的研究中，實證模型大多建立在普通面板和空間靜態(tài)面板模型的基礎(chǔ)上，而忽略地方政府非稅收入的“路徑依賴”效應(yīng)。因此，運用含有工具變量的空間動態(tài)面板模型對函數(shù)和參數(shù)進(jìn)行估計和檢驗更為合理。筆者以我國31個省市2000-2014年財政收入分權(quán)與地方政府非稅收入的數(shù)據(jù)，通過空間相關(guān)性檢驗研究我國地方政府非稅收入空間發(fā)展?fàn)顟B(tài)，并運用空間動態(tài)面板計量模型考察財政收入分權(quán)是否能夠通過溢出效應(yīng)促進(jìn)我國地方政府非稅收入的合理增長，以期為我國地方政府非稅收入改革提供實證依據(jù)。

二、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說明

1、模型設(shè)定

yit=φyit-1+ρWyit+βXit+μi+νt+εit

(1)

yit=φyit-1+ρWyit+βXit+θWXit+μi+νt+εit

(2)

其中，yit為被解釋變量地方政府非稅收入，yit-1為地區(qū)i滯后一期的地方政府非稅收入變量；Xit為影響變量，包括財政收入分權(quán)變量、稅收收入變量和控制變量，控制變量包括經(jīng)濟發(fā)展水平、對外開放程度、城市化率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。參數(shù)ρ為空間滯后系數(shù)，表示鄰近地方政府非稅收入對本地區(qū)地方政府非稅收入的影響程度(空間策略互動變量)。若參數(shù)ρ系數(shù)顯著為正，說明地方政府非稅收入存在相互模仿的策略互動現(xiàn)象；若參數(shù)ρ系數(shù)顯著為負(fù)，說明地方政府非稅收入存在差異化的策略替代效應(yīng)。i為省份，t為年份，μi為地區(qū)性擾動項，νt為時間性擾動項，εit為隨機擾動項。β反映的是自變量對因變量的影響程度和方向。W為空間權(quán)重矩陣，筆者采用近鄰權(quán)重矩陣、地理權(quán)重矩陣、經(jīng)濟權(quán)重矩陣和混合權(quán)重矩陣考察地方政府非稅收入的“區(qū)域效應(yīng)”，為了確?？臻g權(quán)重矩陣每行元素之和等于1，對構(gòu)造的空間權(quán)重矩陣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化(row-normalization)處理。鑒于筆者采用的空間動態(tài)面板計量模型存在被解釋變量的時間滯后項和空間滯后項，根據(jù)Madariaga and Poncet(2007)[11]的研究，運用系統(tǒng)廣義矩估計法能夠較好解決被解釋變量動態(tài)變化和空間滯后項帶來的內(nèi)生性問題，在控制地區(qū)和時間固定效應(yīng)的同時，避免可能導(dǎo)致參數(shù)估計的有偏性和非一致性。

2、數(shù)據(jù)說明

地方政府非稅收入(nontax)：被解釋變量。筆者所指地方政府非稅收入屬于狹義上的非稅收入，包含納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入，不包括預(yù)算外資金中的非稅收入①，計算公式為：地方政府非稅收入=國有資本經(jīng)營收入+國有資源(資產(chǎn))有償使用收入+行政性收費收入+罰沒收入+專項收入+其他收入。這可能會對研究結(jié)論的精度有影響，但不會影響研究結(jié)果的有效性。為了規(guī)避總量指標(biāo)受人口規(guī)模的內(nèi)生性影響，計算出相應(yīng)的地方政府人均非稅收入，地方政府人均非稅收入通過各省域非稅收入總額除以當(dāng)?shù)啬昴┤丝跀?shù)得到。對地方政府人均非稅收入做自然對數(shù)處理，使其更接近正態(tài)分布。

財政收入分權(quán)指標(biāo)(fd)：我國財政分權(quán)制度促成地方政府間競爭，也造成地方政府收入結(jié)構(gòu)改變的重要因素。財政收入分權(quán)程度越高，說明地方政府收入自主程度越高，將會影響地區(qū)非稅收入規(guī)模。財政收入分權(quán)=人均本級財政收入/(人均中央財政收入+人均省級財政收入)。

稅收收入因素(tax)：“熊彼特—?？怂埂Z斯”理論認(rèn)為，由于財力與事權(quán)的不匹配，當(dāng)?shù)胤秸媾R財政支出壓力、稅收收入難以滿足財政支出需求時，盡管非稅收入對市場經(jīng)濟活動具有負(fù)面效應(yīng)，但由于稅收競爭的空間受到約束，不得不轉(zhuǎn)向約束力相對較弱的非稅收入的模仿與競爭，地方政府在非稅收入上進(jìn)行“競爭探底(Race to the Bottom)”，提升了地方政府在收入籌集上對非稅收入的依賴。

關(guān)于影響地方政府非稅收入的因素，筆者選取地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、對外開放程度、城市化率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素等指標(biāo)作為控制變量。第一，經(jīng)濟發(fā)展水平(pgdp)，以2000年價格水平折算的各地區(qū)人均GDP衡量地方經(jīng)濟發(fā)展水平；第二，對外開放程度(open)，選取各地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP比重來表示對外開放程度；第三，城市化率(urban)，采用各地區(qū)城鎮(zhèn)人口數(shù)占地區(qū)人口總數(shù)的比重來衡量城市化水平；第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(industry)，運用三大產(chǎn)業(yè)增加值來測算我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo)。

三、實證結(jié)果及分析

為避免空間動態(tài)面板計量回歸模型出現(xiàn)的“偽回歸”和偏差現(xiàn)象，筆者采用同質(zhì)性LLC檢驗和異質(zhì)性Fisher-PP檢驗對各變量進(jìn)行單位根檢驗，研究結(jié)果表明所有回歸變量均通過5%的顯著性檢驗，進(jìn)而可以運用Pedroni檢驗和Kao檢驗進(jìn)行面板協(xié)整檢驗。檢驗結(jié)果通過5%的顯著性檢驗，表明變量間存在長期均衡關(guān)系，說明可以通過空間動態(tài)計量模型進(jìn)行實證檢驗。在對模型進(jìn)行空間動態(tài)計量回歸估計前，選用全局Moran’s I(全局相關(guān)性)和Geary’s C(局域相關(guān)性)方法進(jìn)行空間相關(guān)性檢驗?？臻g相關(guān)性檢驗實證結(jié)果表明，我國地方政府非稅收入2000-2014年Moran’s I和Geary’s C均為正，且通過5%的顯著性水平檢驗，說明我國地方政府非稅收入在空間上相互關(guān)聯(lián)和相互影響。

圖1　中國地方政府非稅收入空間分位圖(2014年)

圖2　中國地方政府非稅收入地區(qū)分布圖(2014年)

研究財政分權(quán)、區(qū)域競爭對地方政府非稅收入的影響效應(yīng)，需要從時間維度和空間維度的相關(guān)性和異質(zhì)性進(jìn)行綜合考察，筆者選用空間動態(tài)面板滯后模型(DSAR)進(jìn)行實證分析。此外，為進(jìn)一步證明我國地方政府非稅收入既有直接競爭也有間接競爭因素，選用空間動態(tài)杜賓模型(DSDM)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗分析。從空間動態(tài)面板滯后模型(DSAR)估計結(jié)果的調(diào)整R-squared可知，擬合程度在0.905到0.928之間，說明模型整體擬合效果較好。運用空間動態(tài)杜賓模型(DSDM)進(jìn)行模型穩(wěn)健性檢驗，研究發(fā)現(xiàn)變量系數(shù)和方向基本上與空間動態(tài)面板滯后模型(DSAR)估計結(jié)果相同，說明研究檢驗結(jié)果具有可信度?？臻g動態(tài)面板滯后模型(DSAR)和空間動態(tài)杜賓模型(DSDM)參數(shù)估計結(jié)果表明，固定效應(yīng)模型的估計的SC和AIC值相較于隨機效應(yīng)模型要小，因此筆者選擇空間動態(tài)計量模型固定效應(yīng)的實證結(jié)果進(jìn)行分析。

筆者將被解釋變量滯后項作為內(nèi)生變量，將解釋變量的一階和二階滯后項作為工具變量。AR(1)檢驗、AR(2)檢驗和Sargan檢驗結(jié)果表明運用工具變量具有效性，并不存在過度識別問題。此外，地方政府非稅收入(pgdpit-1)影響系數(shù)均通過1%的顯著性檢驗，表明筆者設(shè)定的空間動態(tài)面板模型是合理的。地方政府非稅收入(pgdpit-1)影響系數(shù)在0.205到0.648之間，這意味著地方政府非稅收入存在較強的“路徑依賴”效應(yīng)。空間自回歸系數(shù)(ρ)顯著為正，說明我國地方政府非稅收入?yún)^(qū)域間存在顯著差異，鄰近地區(qū)地方政府非稅收入對本地區(qū)地方政府非稅收入具有一定影響，地方政府非稅收入存在空間競爭態(tài)勢。地方政府的“鄰居效應(yīng)”作用使得地區(qū)會向“標(biāo)尺”靠攏，擴大非稅收入規(guī)模從而保持相對于周邊地區(qū)的競爭中勝出，這就意味著我國地方政府在進(jìn)行財政競爭時對非稅收入采用的是“競爭探底(Race to the Bottom)”的博弈策略。

財政收入分權(quán)程度(fd)對地方政府非稅收入在1%的顯著性水平下通過檢驗，且估計系數(shù)為負(fù)，收入分權(quán)程度越高意味著地方政府擁有收入自主權(quán)越多，財政收入增加從而相對緩解地方政府日益增長的財政支出壓力和減少對非稅收入的依賴。W×fd的系數(shù)顯著為正，即相鄰地區(qū)財政收入分權(quán)程度增加會帶動本地區(qū)非稅收入規(guī)模增長。經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入分權(quán)程度具有顯著關(guān)系，財政收入分權(quán)機制的存在引發(fā)地方政府間競爭，為了提高對經(jīng)濟利益的攫取，地方政府會減少尋租行為而提高財政資金效率。

稅收收入(tax)對地方政府非稅收入在10%的顯著性水平下通過檢驗，且估計系數(shù)為負(fù)。在稅收收入相對穩(wěn)定的情況下，地方政府無須通過擴大非稅收入規(guī)模而提高財政收入，財政收入結(jié)構(gòu)中可以減少對非稅收入的依賴。W×tax的系數(shù)顯著為正，地方政府非稅收入規(guī)模受其在區(qū)域內(nèi)“稅收收入錦標(biāo)賽”中相對位置的影響，即相鄰地區(qū)稅收收入越高越能夠提高本地區(qū)非稅收入水平。政治資源的稀缺性和晉升崗位的有限性，由于市場規(guī)模較大和稅基寬廣，稅收收入排名靠前的地方政府受到“同儕效應(yīng)(Peer Effect)”間政治競爭，偏好擴大非稅收入來鞏固自身競爭位次；經(jīng)濟落后地區(qū)意味著地方財政缺口越大，“財政需求引致型”增長導(dǎo)致經(jīng)濟落后地區(qū)盡可能地“藏稅于民”，由此體現(xiàn)在非稅收入占財政收入較高的比例上。

控制變量中，經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府非稅收入的影響系數(shù)為正且通過顯著性檢驗，空間影響系數(shù)W×pgdp顯著為正。對外開放程度對地方政府非稅收入的影響系數(shù)為負(fù)，且基本上通過了10%的顯著性檢驗，空間影響系數(shù)W×open顯著為正。城市化水平對地方政府非稅收入的影響系數(shù)沒有通過顯著性檢驗，空間影響系數(shù)W×urban顯著為負(fù)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對地方政府非稅收入的影響系數(shù)沒有通過顯著性檢驗，空間影響系數(shù)W×industry也不顯著。

注：模型I、V采用的是鄰接權(quán)重矩陣，模型II、VI采用的是地理權(quán)重矩陣，模型III、VII采用的是經(jīng)濟權(quán)重矩陣，模型IV、VIII采用的是混合權(quán)重矩陣；*、**、***分別代表在10%、5%和1%的統(tǒng)計水平上顯著，括號內(nèi)的數(shù)值是統(tǒng)計量的P值。

四、結(jié)論及政策建議

1、結(jié)論

筆者基于2000-2014年我國地方政府非稅收入面板數(shù)據(jù)，進(jìn)行空間相關(guān)性檢驗后發(fā)現(xiàn)我國地方政府非稅收入呈現(xiàn)出空間集聚模式。空間動態(tài)面板計量研究發(fā)現(xiàn)，地方政府非稅收入存在較強的“路徑依賴”效應(yīng)；財政收入分權(quán)和稅收收入的提高能夠抑制地方政府非稅收入增加，相鄰地區(qū)稅收競爭會引起本地區(qū)地方政府非稅收入的增加。

2、政策建議

(1)改變以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的地方官員晉升機制，防止“一刀切”式的減收改革

應(yīng)在政績考核中引入“自下而上”因素，建立綜合的政績考核機制，防止地方政府財政支出擴張沖動，從而減少地方政府為獲取非稅收入推動經(jīng)濟短期增長的內(nèi)在激勵。其次，需要考慮不同地區(qū)的具體情況，在財力的劃分上有所區(qū)別對待。政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域差異，因地制宜地推進(jìn)結(jié)構(gòu)性財力分配體制改革[12]，更多地通過稅收收入劃分比重的調(diào)整來滿足地方彌補財力缺口的需要，把不規(guī)范、不合理的非稅收入從地方政府收入盤子中擠壓出來。

(2)提高財力與支出責(zé)任的匹配程度

中央與地方政府的事權(quán)劃分，更多的是考慮公共服務(wù)的空間范圍以及管理必要性，但不能將事權(quán)劃分與支出責(zé)任劃分等同起來，中央與地方政府的支出責(zé)任必須考慮到財力結(jié)構(gòu)問題[13]，這樣才能在強化地方政府履行提供公共服務(wù)職責(zé)的同時，有效緩解地方政府尋求非稅收入的內(nèi)在沖動。因此，當(dāng)前有必要對地方政府的稅源狀況、財力自給能力以及履行政府職責(zé)所需財力等進(jìn)行一次全面的評估，將其作為稅種歸屬劃分、共享稅比例劃分以及轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)劃分的重要依據(jù)，從而切實建立并完善財力與支出責(zé)任相匹配的財力保障機制。

(3)適度降低財政收入分權(quán)程度

從控制我國地方政府非稅收入擴張的角度來看，適當(dāng)?shù)呢斦杖敕謾?quán)程度，有利于提升地方政府在吸引流動性要素時對非稅收入競爭的依賴，弱化使用非稅收入作為財政競爭工具的可能，強化約束力度和抑制地方政府非稅收入規(guī)模擴張。此外，為避免財政收入分權(quán)程度下降對地方政府所帶來的不利影響，一方面，應(yīng)切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育壯大地方政府財源；另一方面，應(yīng)更加強化政府間轉(zhuǎn)移支付的積極作用，加快透明化、公式化的轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計與實施。

(4)切實解決財政部門在收費管理方面職能被肢解的局面

無論是收費項目設(shè)立權(quán)、收費標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，還是收費收入管理權(quán)，都應(yīng)歸屬于財政部門，構(gòu)建“三權(quán)統(tǒng)一”的管理模式，確保收費管理權(quán)能的統(tǒng)一性與完整性，這不僅是規(guī)范收費管理的前提，也是強化非稅收入管理的題中應(yīng)有之義。與此同時，在清理收費項目的基礎(chǔ)上，加強收費項目的審批，根據(jù)收費性質(zhì)的不同，在中央與地方政府間合理配置審批權(quán)限，做到審批權(quán)限的適當(dāng)上收，從權(quán)力的約束，構(gòu)筑一個規(guī)范管理的制度籠子[14]。

(5)加強非稅收入的預(yù)算管理

根據(jù)全口徑預(yù)算的要求，建立一整套非稅收入預(yù)算管理的制度與流程。進(jìn)一步加快政府非稅收入立法進(jìn)程，提高非稅收入管理的法律層次；建立非稅收入預(yù)測體系；嚴(yán)格按照預(yù)算法要求規(guī)范非稅收入的預(yù)算執(zhí)行；加快實現(xiàn)公共財政預(yù)算與政府性基金預(yù)算的合并管理；實現(xiàn)非稅收入預(yù)算的公開和透明；構(gòu)建全方位的非稅收入預(yù)算監(jiān)督體系，尤其是鼓勵社會監(jiān)督的介入，從而抑制地方政府?dāng)U張非稅收入規(guī)模的動機。

【注釋】

① 根據(jù)1997年我國非稅收入預(yù)算管理形成公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算與預(yù)算外收入三類管理方式并存的局面，直至2011年開始所有預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理。

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[14]鄭建新. 關(guān)于推進(jìn)財稅體制改革的思考[J]. 湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2014，(5)：5-14.

(編輯：周亮；校對：余華)

Fiscal Decentralization, Regional Competition and Non-tax Revenue of Local Government

WU Jin-guang1MAO Jun2

(1.SchoolofFinance，HunanUniversityofFinanceandEconomics，ChangshaHunan410205； 2.SchoolofEconomicsandTrade，HunanUniversity，ChangshaHunan410079)

Based on the provincial panel data from 2000 to 2014, the spatial correlation test shows that the local government non-tax revenue has significant regional differences. This paper uses spatial dynamic panel model with instrumental variables and finds that there is a strong “path dependence” effect in local government non-tax revenue, the improvement of fiscal revenue decentralization and tax revenue can suppress the increase of non-tax revenue, and the stronger tax competition between adjacent local government will lead to local government non-tax revenue expansion.

local government non-tax revenue; fiscal revenue decentralization; regional competition; spatial dynamic panel model

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.04.001

2016-04-22

教育部人文社科研究項目“非稅收入宏觀稅負(fù)水平與我國非稅收入管理研究”(項目編號：11YJC790207)、湖南省社科基金項目“政府非稅收入與經(jīng)濟增長的關(guān)系研究”(項目編號：12JD10)

吳金光(1971-)，男，湖南岳陽人，湖南財政經(jīng)濟學(xué)院教授，研究方向：財稅理論與政策

F812.4

A

2095-1361(2016)04-0005-07