孫祁祥 鎖凌燕 鄭 偉

（北京大學 經(jīng)濟學院，北京 海淀 100871）

一、引言

健全的社會保障體系是維護社會穩(wěn)定和社會公平正義的重要保證，也是經(jīng)濟體制改革全面深化的題中應有之義。中國社會保障制度改革已經(jīng)取得了顯著成就，社保覆蓋面不斷拓寬，保障體系不斷完善。在社會保障制度“發(fā)展起來以后”的節(jié)點上，要進一步突破改革困境，彌補發(fā)展短板，全力尋求并形成可持續(xù)發(fā)展的后勁，我們就必須更加注重社會保障制度與經(jīng)濟社會發(fā)展的整體性和協(xié)同性。

從目前來看，已有一些文獻對中國社會保障制度發(fā)展的協(xié)調(diào)性進行過探討。如穆懷中（1997）建立了社會保障水平測定模型，依據(jù)不同國度和不同年代的數(shù)據(jù)，測算了特定時點社會保障水平的適度區(qū)域，指出中國社會保障水平體系改革應吸取西方國家的經(jīng)驗教訓，防止保障水平不適度給經(jīng)濟長遠發(fā)展帶來消極影響。穆懷中（2003）進一步提出了社會保障水平發(fā)展曲線假說，指出國際社會保障水平的發(fā)展軌跡，是一個適度性發(fā)展的倒置曲線，在社會保障制度建立之后，社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重會隨著人均GDP的增長較快上升，達到一定高度或超過適度水平上限后開始放慢增長速度，并會逐漸回落并接近其適度水平。楊翠迎、何文炯（2004）結(jié)合國際經(jīng)驗闡述了社會保障水平同經(jīng)濟發(fā)展之間的適應性關(guān)系。他們的研究發(fā)現(xiàn)，伴隨經(jīng)濟的高度發(fā)展，由于經(jīng)濟發(fā)展的正向促進、政府福利政策的推行、社會保障水平剛性及人口老齡化壓力等，社會保障水平增長普遍會高于經(jīng)濟增長，從而使社會保障水平增長處于過度狀態(tài)。楊亮等（2014）運用耦合協(xié)調(diào)度模型，從時空角度對中國社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展程度進行了研究，認為2003年以來中國社會保障與經(jīng)濟發(fā)展保持著良性互動，而不同于經(jīng)濟發(fā)展水平從東部向中西部逐漸遞減的“階梯”分布格局，社會保障水平整體呈現(xiàn)兩頭高、中間低的“U”型格局。其他一些學者也從不同的角度對上述問題進行了一些探討和研究。

整體來看，已有研究主要呈現(xiàn)以下特點：第一，在研究社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展時，主要關(guān)注社會保障水平，并大多用社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來衡量社保水平，這一指標雖然直觀易得，但難以反映社會保障的“質(zhì)”；第二，研究者們一般認為，社會保障水平應該與經(jīng)濟發(fā)展相適應，但對于什么才是二者的協(xié)調(diào)發(fā)展、如何實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是基于國際經(jīng)驗尋求一般規(guī)律，尚缺乏統(tǒng)一的認識。有鑒于此，本文希望系統(tǒng)梳理社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，討論中國社會保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，并對未來改革提供相應建議。

二、社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

協(xié)調(diào)發(fā)展一直是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要主題。從字面上看，“協(xié)調(diào)”是指和諧一致、配合得當之意，它所強調(diào)的是相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)或系統(tǒng)要素尋求相互協(xié)作、配合得當、互為促進的良性循環(huán)態(tài)勢以及實現(xiàn)這種狀態(tài)的過程。具體到社會保障制度來說，我們可從以下三個層面來理解協(xié)調(diào)發(fā)展的含義。

首先，目標與手段的統(tǒng)一。協(xié)調(diào)發(fā)展可以理解為一項目標或一種結(jié)果。它是指在各種力量的作用下、系統(tǒng)內(nèi)部高度和諧的一種理想狀態(tài)。同時，也可以將其理解為一個過程或一種手段，即為了實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部高度和諧的這樣一種理想狀態(tài)，各種力量之間合理分工、互為促進的一個合作過程。

其次，靜態(tài)與動態(tài)的統(tǒng)一。每一項社會保障制度在其建立和發(fā)展中都會有一個相對平穩(wěn)的狀態(tài)和時期。而隨著外部客觀條件的變化，它又需要隨之持續(xù)調(diào)整、改善甚至變革。在動態(tài)調(diào)整中，較為理想的狀態(tài)是實現(xiàn)帕累托改進，但有時因各種約束條件的限制，也可以遵循“卡爾多改進”原則，也就是說，任何一項社會保障制度的推行和改革都應當有行之有效的補償方案，讓受益者的所得足以補償受損者的所失。

最后，剛性與柔性的統(tǒng)一。理想的社會保障制度應該具備感知并適應外部環(huán)境變化、并由此做出相應改變的能力。在市場經(jīng)濟條件下，社會保障是構(gòu)筑社會保護帶的重要內(nèi)容，主要目的是維護社會公平和社會穩(wěn)定，因此，在特定的發(fā)展時期，面對著特殊的發(fā)展情勢、特有的發(fā)展任務和特定的資源約束，社保制度要保持恰當?shù)摹叭嵝浴?，使之能夠在“剛性”與“柔性”之間保持平衡：即在經(jīng)濟上行期，不至于形成民眾過高的福利預期；在變革期能夠為改革提供“潤滑劑”；在經(jīng)濟下行時期，制度也能恰當?shù)乇Ｗo低收入弱勢群體，兜住民生保障的底線。

在體育館操場練習“蹲”，剛開始感覺挺別扭，還不好意思，但在好心阿姨、叔叔的指導下，我慢慢進入了狀態(tài)。經(jīng)過幾天練習，我感覺輕松多了。有時練習，來一小段音樂，整個人便進入了放松狀態(tài)，呼吸也慢慢合上了音樂的節(jié)拍，“蹲”起來更加輕松自如，當然，也促進了血液循環(huán)，緩和了緊張的神經(jīng)和肌肉，安神定志。

協(xié)調(diào)發(fā)展之所以是一種理想狀態(tài)，就是因為相關(guān)聯(lián)的各個體系協(xié)調(diào)發(fā)展的效應，大于各自孤立發(fā)展的效應之和。具體來看，社會保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展的對象應當包含與社會保障制度相互關(guān)聯(lián)的各個體系。社會保障制度與關(guān)聯(lián)體系協(xié)調(diào)發(fā)展，至少包括以下四個方面的含義。

第一，社會保障制度要與經(jīng)濟發(fā)展階段相協(xié)調(diào)。歷史地看，現(xiàn)代社會保障制度的建立與完善，在很大程度上是由經(jīng)濟之外的政治、社會等因素促成的，但社會保障制度一旦建立，它就不僅會發(fā)揮社會安全網(wǎng)的功能，還會影響民眾預期、國民儲蓄、國家稅收等關(guān)鍵經(jīng)濟變量，從而成為兼具社會制度和經(jīng)濟制度特征的交叉性體系。社會保障制度的廣度和深度，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，也會反作用于經(jīng)濟發(fā)展。所以，社會保障的范圍和水平，不能超越經(jīng)濟發(fā)展的總體階段，要注意社會的經(jīng)濟承受能力；而經(jīng)濟發(fā)展步伐和結(jié)構(gòu)也要關(guān)注社會保障制度的配套程度，二者的步伐要協(xié)調(diào)起來。

第二，社會保障制度要與人口年齡結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。從當前來看，全世界范圍的社會保障制度改革發(fā)展都面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口老齡化以及與之伴隨的家庭小型化、人口高齡化等趨勢，必將帶來一系列的社會和經(jīng)濟問題。如果人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，現(xiàn)收現(xiàn)付制可能較適合；如果人口老齡化、高齡化，人口年齡結(jié)構(gòu)甚至呈現(xiàn)倒金字塔形態(tài)，若還是實施單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制而不做調(diào)整，或者現(xiàn)有社會保障體系具有制度不健全、覆蓋范圍窄、保障水平低等缺陷，就會釀成重大的社會問題；但如果社會保障水平過于慷慨，則又會遭遇嚴重的可持續(xù)性問題。同時還需要注意，如果社會保障水平高企，可能會進一步弱化家庭的風險保障職能，從而對婚姻、總和生育率等帶來下降壓力，進一步加快老齡化的趨勢。

第三，社會保障制度要與區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，受文化歷史、資源稟賦、地理條件等客觀因素的限制，各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異性是客觀存在的。而假定其他條件不變，單憑市場經(jīng)濟力量的作用，往往會加大區(qū)域之間的這種不均衡。從社會保障與經(jīng)濟發(fā)展水平的一般關(guān)系來看，區(qū)域發(fā)展的不均衡，往往也會導致社會保障制度籌資能力和投入水平的不均衡，進而導致社會保障發(fā)展的區(qū)域不均衡；同時，社會保障制度本身也有助于完善收入分配制度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、化解社會風險、推動形成發(fā)展成果惠及最廣大人民的包容性增長機制，從而也具有促進區(qū)域發(fā)展能力提升的功能。因此，如果社會保障制度的頂層設計中沒有關(guān)注到區(qū)域失衡的問題，沒有做出前瞻性的安排，其運行結(jié)果可能反而會加劇區(qū)域非均衡的程度和差距。

第四，社會保障要與城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。在發(fā)展中國家走向工業(yè)化的歷史進程中，在一段時期內(nèi)，總是會出現(xiàn)農(nóng)村相對落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式并存的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。而伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重增加并向城鎮(zhèn)聚集，將出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的現(xiàn)象。在這個過程中，社會保障制度、包括土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村人口的權(quán)益保障機制需要同步發(fā)展，這一方面能夠為勞動力要素流動提供有效的保障機制；另一方面也可以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并緩解兩極分化、促進社會公平。

三、新形勢下中國社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

自中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型過程開始以來，中國的社會保障體系也歷經(jīng)變遷乃至重構(gòu)。從制度架構(gòu)來看，基本保障社會化、補充保障市場化、托底扶助財政化的思路已經(jīng)確立：一方面，我們已經(jīng)建立了世界上覆蓋人群最多，最大的社會保障網(wǎng)，醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險均已經(jīng)實現(xiàn)了制度上的全覆蓋；另一方面，在社會保障水平穩(wěn)步提高的前提下，社?；鸬慕Y(jié)余規(guī)模也在逐步擴大。

中國的社會保障制度建設雖然取得了顯著的成就，但不容否認的是，當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一些問題和趨勢，也為社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

第一，社會保障水平與經(jīng)濟發(fā)展階段基本適應，但成本高企，威脅到經(jīng)濟增長潛力。中國社會保險制度是典型的“投保資助型”的制度安排，這種模式強調(diào)，即便有國家財政的持續(xù)投入，社會保險費及其投資收益仍然構(gòu)成養(yǎng)老保險基金的主要來源。從目前中國的情況來看，社會保險費率水平居于高位。以養(yǎng)老保險為例，2014年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比（即基本養(yǎng)老保險參保在職人員與離退休人員數(shù)之比）為2.97:1，較上年（3.01）又下降了0.04。為了維持基金平衡，中國28%的養(yǎng)老保險費率已經(jīng)大大高于很多OECD國家的費率水平，也高于OECD國家和歐盟27國的平均水平；從養(yǎng)老金繳費的相對水平來看，2014年中國基本養(yǎng)老保險繳費額占全國財政收入的18%，同樣超出OECD國家14.2%的平均水平；而基本養(yǎng)老保險待遇的平均替代率約為45%，低于OECD國家56.3%的平均水平。較高的繳費水平勢必會危害到企業(yè)的競爭力，它不僅會進一步造成征繳困難、危害籌資能力，而且影響到社會保險制度的可持續(xù)性。

第二，社會保障難以應對人口結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。伴隨人口老齡化的加速，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，人口流動性增加，社會保障系統(tǒng)籌資壓力巨大。如圖1所示，我國老年人口規(guī)模呈現(xiàn)增量提速的發(fā)展態(tài)勢，人口撫養(yǎng)負擔正逐步增加；家庭戶均規(guī)模已經(jīng)從1980年代初的4.41人/戶下降到2010年代初的3.1人/戶。同時，中國流動人口的規(guī)模持續(xù)增長，從1982年的657萬人增長到2015年的2.47億人，約占全國總?cè)丝诘?8%左右和全國人戶分離人口總數(shù)的84%。使問題更為嚴重的是，由于家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、人口流動性增加，并且大部分流動人口是從農(nóng)村流動到城市的年輕勞動力，空巢老人的問題日益突出。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，城市中有54%的老年家庭是空巢家庭，近幾年農(nóng)村空巢老人比例也已接近半數(shù)。家庭撫養(yǎng)功能的弱化，無疑對社會保障制度提出了更高的要求，但制度建設沒有完全跟上。

圖1 中國老齡化趨勢預測

圖2 2014年中國各地區(qū)基本養(yǎng)老保險運行情況

第三，社會保障難以緩解區(qū)域失衡問題。隨著促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，中國的經(jīng)濟版圖正在發(fā)生深刻變化，但是，由于復雜的歷史原因和自然稟賦等原因，區(qū)域發(fā)展不均衡的問題仍然比較嚴重。各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，人口老齡化發(fā)展形勢也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域不均衡性，部分中西部省市面臨更為嚴峻的未富先老問題。據(jù)統(tǒng)計，至2014年底，全國仍有14個集中連片貧困區(qū)，重點分布在欠發(fā)達的中西部地區(qū)。從圖2可以看出，全國各地區(qū)基本養(yǎng)老保險的制度負擔不均衡，總體來看，欠發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老負擔重，資金籌集能力更差，基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性也相對更差?？梢哉f，對目前的中國而言，社會保障制度在很大程度上還是經(jīng)濟發(fā)展的“結(jié)果”，而它對經(jīng)濟發(fā)展的正反饋作用還未顯現(xiàn)。在這樣的背景下，一旦經(jīng)濟發(fā)展失速，社會保障的發(fā)展就會受到嚴重威脅，從而進一步削弱經(jīng)濟發(fā)展的基礎。一方面，經(jīng)濟失速可能帶來結(jié)構(gòu)性失業(yè)，對于人力資本存量較低的社會而言，至少會在相當長的一段時期內(nèi)，構(gòu)成系統(tǒng)性經(jīng)濟風險的重要因素；同時，如果再就業(yè)機制設計失當或運行低效，低人力資本水平的群體受損更大，這可能會帶來新一輪的剝奪，導致社會風險激增；另一方面，經(jīng)濟增速下滑，也使得對社會系統(tǒng)的投入受到約束，進而導致轉(zhuǎn)型的延滯。

第四，社會保障制度的發(fā)展滯后，在一定程度上阻滯了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，由于就業(yè)和戶籍管理制度僵化，社會權(quán)利覆蓋不均，城市承載能力有限，人口城鎮(zhèn)化顯著滯后于土地城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)民工“進了城”卻未“市民化”，他們在城鎮(zhèn)就業(yè)、教育等方面的權(quán)益沒有得到妥善的保護，“二代”固化的趨勢已經(jīng)開始顯現(xiàn)；另一方面，包括社會保障在內(nèi)的一系列社會權(quán)利，仍然與戶籍有重大關(guān)聯(lián)，但大量農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)的同時仍然保留農(nóng)業(yè)戶籍，以致其無法享受附著在城鎮(zhèn)戶籍上的各項社會權(quán)利，由此進一步擴大了城鄉(xiāng)差異。

總體而言，社會保障作為一項促進持續(xù)、包容和公平經(jīng)濟增長的不斷進行的投資，對于促進經(jīng)濟社會各方面的綜合發(fā)展，具有十分重要的意義。但中國社會保障制度與“協(xié)調(diào)發(fā)展”的理想目標仍有相當?shù)木嚯x。如果社會保障制度不能協(xié)調(diào)發(fā)展，資源配置不夠均衡，將會延滯社會發(fā)展能力、特別是后進貧困地區(qū)發(fā)展能力的提升。2015年11月，中央召開了十八屆五中全會之后的首次政治局會議，審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求到2020年實現(xiàn)全部人口脫貧的目標。根據(jù)《2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)，至2015年末，全國共有1708.0萬人享受城市居民最低生活保障，4903.2萬人享受農(nóng)村居民最低生活保障，農(nóng)村五保供養(yǎng)517.5萬人。按照每人每年2300元（2010年不變價）的農(nóng)村扶貧標準計算，2015年農(nóng)村貧困人口5575萬人，扶貧壓力巨大。同時不容否認的是，伴隨扶貧工作的推進，后脫貧人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大，未來扶貧邊際效益會逐漸遞減；而因為貧困具有動態(tài)性和多維性，推進扶貧工作、使扶貧的效果不反彈的關(guān)鍵還是提升貧困地區(qū)的內(nèi)生性發(fā)展能力。但在廣大的貧困地區(qū)，社會保障資源也相對更為有限。根據(jù)國務院扶貧辦數(shù)據(jù)，截至2013年底，在全國的貧困村當中，21.1%沒有合格的衛(wèi)生室，建檔立卡戶中42%是因病致貧，顯著落后于發(fā)達地區(qū)。可以說，如果社會保障工作不能協(xié)調(diào)推進，扶貧開發(fā)工作最終的決勝也會受到影響。

四、中國社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展的理念與思路

要進一步推進社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展，需要我們對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢保持清醒的認識，并秉持科學的發(fā)展理念。

首先，要建立社會保障的“底線思維”。在各種挑戰(zhàn)之下，不管外部條件如何變化，社會保障的核心目標不能動搖，即社會保障要致力于解決發(fā)展中的底線問題，增進社會包容，預防和減少貧窮，促進公平并防止不平等固化造成未來的不公平。這種思維，實際上是希望保證不同人群享受的待遇水平與收入和承受能力相適應，對于高收入群體，要鼓勵其通過市場化手段安排人身保障，分流公共資源壓力；而在基本社會保障方面，則要強調(diào)“普惠”待遇，實現(xiàn)制度上的更廣覆蓋，更要強調(diào)公共資源部分傾斜，差異化地提高對老人、兒童、殘疾人等弱勢群體的保障水平。一方面在社會保險制度中內(nèi)嵌對低收入弱勢群體的保護機制，包括提升低收入群體的基本養(yǎng)老保險替代率，降低其醫(yī)療保險年度自負費用限額、降低共付比例等；另一方面，要不斷完善家計調(diào)查式的社會救助制度，履行政府不可推卸的責任。換言之，社會保障制度要與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要關(guān)注待遇水平的調(diào)整，更重要的是要厘清定位，致力于保障低收入弱勢群體獲得整個生命周期所必需的物品和服務，幫助兒童及其家庭突破生活中的惡性循環(huán)并切斷貧窮的代際傳遞，提高衛(wèi)生、教育、培訓和就業(yè)促進等健康服務水平和能力投資，這一方面能夠降低社會風險；另一方面也能有效減少和消除社會歧視，以保持社保制度的自適應性。

其次，社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展要做好“分段走”的準備。面對廣泛的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異，要推進社會保障與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，決不能搞“齊步走”和“一刀切”，近些年，中國社會保障制度改革采取了“從無到有，從低到高”的思路，先建章立制、擴大覆蓋面，再逐步完善制度細節(jié)、提升運行效率的思路。雖然這種做法因為與傳統(tǒng)體制藕斷絲連，從而在一定程度上加劇了利益格局進一步固化的風險，但也有利于降低摩擦成本，將改革向前推進。未來發(fā)展，可能仍需考慮各地差異，既要通盤考慮，也要兼顧各地特點，逐步推進改革。中國的社會保障體系當前的首要矛盾，還是社保費率高企與可持續(xù)性差之間的矛盾，所以目前的迫切任務是，在有條件地推進社保降費的條件下，更多通過“開源節(jié)流”，在收支之間尋找新的平衡點，一方面應放緩連年上調(diào)、泛福利性的“普遍提待”，將有限的資源更多向“底線保障”傾斜，另一方面則是要通過社?；鸬挠行н\用，提升資金運行效率，進而釋放經(jīng)濟活力。在此基礎上，才有條件配合國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步提高統(tǒng)籌層次，推進社會保障的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

再次，實現(xiàn)政府與市場“兩只手”協(xié)調(diào)發(fā)展。從協(xié)調(diào)發(fā)展的手段來看，包括市場的“看不見的手”和政府“看得見的手”，以及二者在不同程度相互配合形成的不同形式。在社會保障與相關(guān)體系的發(fā)展過程中，政府與市場的關(guān)系問題是一個永恒的焦點問題。而政府與市場，既可以有強烈的競爭，進而互為“擠出”，也可以共生互依，彼此“協(xié)同”配合，互為促進。因為協(xié)調(diào)發(fā)展涉及多個相互關(guān)聯(lián)的體系，彼此之間構(gòu)成了開放的、灰色的、復雜系統(tǒng)，如果系統(tǒng)在發(fā)展過程中可以按照相互默契的某種規(guī)則、各盡其責而又協(xié)調(diào)、自動地形成有序結(jié)構(gòu)，即所謂的“自組織”系統(tǒng)，其保持和產(chǎn)生新功能的能力也就愈強。所以，社會保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，不能只是人為地去調(diào)和、平均，不能只追求共性和均一化。政府與市場的關(guān)系處理得是否得當，要看二者是否可以形成正反饋循環(huán)。比如，在適應人口年齡結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢方面，因為人口發(fā)展規(guī)律是可預期的，這個時候“看得見的手”就可以發(fā)揮積極作用，做出前瞻性的調(diào)整和安排，循序漸進推進改革；而在滿足人的多元化、多層次的需求方面，“看不見的手”可能就更有優(yōu)勢。在這個過程中，要把握好“看得見的手”人為干預的程度，而與此同時，又不能妨礙“看不見的手”正常機能的發(fā)揮。當然，政府和市場都有其局限和缺陷。它們的發(fā)展起點不統(tǒng)一，發(fā)展速度也是不均衡的，僅從各展所長的角度來看，二者之間的關(guān)系必定有一個動態(tài)調(diào)整的過程，不可能維持不變。通常，我們不是在“完美的市場”與“不完美的政府”之間選擇，也不是在“完美的政府”與“不完美的市場”之間選擇，而是在“不完美的市場”與“不完美的政府”之間進行選擇。

最后，推進社會保障的協(xié)調(diào)發(fā)展需要“中國特色理論”支撐?？偨Y(jié)發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗，我們可以看到，發(fā)達國家在建設現(xiàn)代社會保障制度之前便已基本確立了市場經(jīng)濟制度，經(jīng)濟系統(tǒng)的發(fā)展逐步帶動社會系統(tǒng)的成熟與完善；而中國真正意義的社會保障制度卻是在建立市場經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型過程中開始建立的①計劃經(jīng)濟時期建立的社會保障，本質(zhì)上還是基于國有經(jīng)濟體制的“單位保障”，覆蓋面相對有限，社會化程度低。伴隨改革的推進，我們從傳統(tǒng)的家庭保障和計劃經(jīng)濟時期的單位保障，發(fā)展到了今天的社會保障。，其建立過程意味著要向下調(diào)整保障水平以便為改革提供便利。這兩種截然不同的背景決定了一般的國際經(jīng)驗不能直接用于中國。這也就是說，在中國這樣一個“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)仍然較為明顯的、一個仍然正在經(jīng)歷計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的、一個仍然屬于發(fā)展中國家的、一個快速進入老齡社會的人口大國，如何協(xié)同推進經(jīng)濟建設與社會建設，完全沒有現(xiàn)成的國際經(jīng)驗可循。因此，這就要求理論界和實務部門共同努力，摸索出一套中國理論來服務中國的改革與發(fā)展。

五、結(jié)語

2016年是“十三五”的開局之年?！笆濉币?guī)劃綱要對改革完善社會保障制度的總體要求是，“堅持全民覆蓋、保障適度、權(quán)責清晰、運行高效，穩(wěn)步提高社會保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度”。

具體而言，其一，“全民覆蓋”是指要實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋，重點是協(xié)調(diào)正規(guī)就業(yè)部門與非正規(guī)就業(yè)部門之間的關(guān)系，將更多的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員納入職工保險制度范圍。其二，“保障適度”是指社保待遇水平要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和負擔能力合理確定，重點是協(xié)調(diào)社保待遇水平與經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)系，既保證一定的社保待遇水平，又避免陷入“福利陷阱”。其三，“權(quán)責清晰”是指要合理劃分各方的社保責任，完善多層次社保體系，重點是協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、個人等社保利益相關(guān)方的關(guān)系，讓不同主體在社保體系的不同層次扮演不同的角色，共同構(gòu)筑多層次的社保安全網(wǎng)。其四，“運行高效”是指要解決制度運行中的各種機制性障礙，健全社保公共服務體系，重點是協(xié)調(diào)社會保障的管理與服務的關(guān)系，利用信息化手段和技術(shù)，提高社保管理和服務水平。

由上可見，在“十三五”時期乃至今后更長一段時期，“協(xié)調(diào)發(fā)展”仍將是社會保障制度改革完善的重要主題。只有堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，才能建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度，才能實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。