戴鐵城 吳明飛 王聯(lián)東云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南昆明 650000

治理視角下我國公共政策制定過程調(diào)試研究

戴鐵城 吳明飛 王聯(lián)東
云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南昆明 650000

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對政府決策和公共政策質(zhì)量提出了更高的要求，在公共政策制定過程中應(yīng)當(dāng)不斷引入社會的參與。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和社會發(fā)育成長，專業(yè)機(jī)構(gòu)和和社會組織在某些方面有能力參與政策制定，本文從政策制定過程的調(diào)試為切入點(diǎn)提出政策制定過程的治理參與方式。

治理；政策制定；調(diào)適

隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，對政府公共政策制定過程提出了更高的要求，公共政策作為政府治理最有力的工具，應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和民主法治現(xiàn)狀對公共政策制定過程進(jìn)行調(diào)適。

一、基本理論

20世紀(jì)90年代興起的治理理論是以促進(jìn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，政府部門和非政府部門等公共行動主體共同分享公共權(quán)力，共同管理社會事務(wù)的過程。推進(jìn)治理體系的進(jìn)程中，需要對政府部門和非政府部門的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。公共政策作為治理的主要工具，其政策參與機(jī)制也需要進(jìn)行調(diào)整。為了避免政策制定過程調(diào)整引發(fā)的歧義，故采取公共政策制定過程調(diào)試為研究對象。調(diào)適一詞源于林德布洛姆對政策決策的漸進(jìn)研究，目前社會環(huán)境的變化正是漸進(jìn)決策的漸進(jìn)拐點(diǎn)。

二、公共政策制定過程調(diào)適的必要性

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，雖然目前我國市場化改革不斷發(fā)展，但在政府政策制定方面仍是處于政府單一主體的政策制定狀況，尤其在某些方面存在“拍腦袋”決策和名義上的“集體決策”的不合理性。公共政策制定的單一主體可能導(dǎo)致政策指定結(jié)果的偏差，政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人也可能侵害公共利益。

（二）法治發(fā)展

我國法制進(jìn)程不斷加快，法治社會的關(guān)鍵和重心就是法治政府。政府政策制定則需要保留對政策對象的知情權(quán)和參與權(quán)，也需保障政策制定過程的程序化和合法化，政策制定結(jié)果的合法性和合理性。

（三）社會力量

在計(jì)劃向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，我國社會組織不斷發(fā)育，經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)已經(jīng)形成，社會知識精英團(tuán)體也自發(fā)生成，尤其是隨著我國智庫政策的不斷加強(qiáng)，我國社會力量已經(jīng)初步具有參與公共政策制定的能力和希望參與表達(dá)維護(hù)自己群體利益的迫切性。

三、公共政策制定過程調(diào)適途徑

（一）政策參與引導(dǎo)

我國社會對政策制定參與屏障較多，以及長期的政府主導(dǎo)甚至全能型政府的管理下社會公眾對政策制定過程變得冷漠和不信任。為更好地發(fā)揮治理下政策工具的效果，政府應(yīng)當(dāng)對社會參與公共政策制定進(jìn)行政策引導(dǎo)，擴(kuò)寬參與途徑，法制化參與方式與渠道，形成個(gè)人、團(tuán)體多方式的主體形式。

（二）政策階段外包

公共政策制定過程包括問題的確認(rèn)、進(jìn)入政策議程、政策論證與選擇、政策合法化四個(gè)方面，其中問題的確認(rèn)，政策論證與選擇這兩個(gè)階段可進(jìn)行政策階段外包，問題確認(rèn)外包給社會咨詢機(jī)構(gòu)或民意調(diào)查機(jī)構(gòu)更具有針對性和真實(shí)性，專業(yè)調(diào)研團(tuán)體在準(zhǔn)確性、廣度上都會更為專業(yè)和效率。對于政策論證與選擇，可外包給政策評估機(jī)構(gòu)，通過政策實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ偷臉?gòu)建和政策“試點(diǎn)”進(jìn)行評估，政策制定過程中進(jìn)入政策議程是政府主導(dǎo)或政府和社會共同作用的結(jié)果，社會對此階段是自發(fā)參與的，至于政策合法化階段只能政府來做。

（三）政策制定過程互動

基于治理理論，政策過程互動調(diào)試模型如下：

公共政策制定過程要充分發(fā)揮政策“上下來去”，在社會組織不斷發(fā)育成長的社會轉(zhuǎn)型階段，在不斷拓寬社會參與政策制定的背景環(huán)境下，結(jié)合專業(yè)機(jī)構(gòu)的知識能力素質(zhì)可進(jìn)行逐步的政策專業(yè)階段外包，一方面可以依托社會組織的專業(yè)能力進(jìn)一步深入了解公眾的總體訴求，另一方面可以在一定程度上避免政府自身“經(jīng)濟(jì)人”傾向。但為了防止社會組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的片面性，在政策方案選擇階段可在此向社會公眾進(jìn)行再次調(diào)整，對于合理合法和可行的意見進(jìn)行汲取，保障政策整體的完整循環(huán)和多方治理。

（四）政策階段追蹤

對于不急迫、非機(jī)密的公共政策制定過程不應(yīng)該是政府一人或高層決策，治理理論為我國政策制定過程中如何調(diào)適做了方向指引，整個(gè)政策制定過程就是確定最急需可解決的公共問題以及選擇最優(yōu)的政策方案，這些過程社會組織或智庫團(tuán)體未必不如政府，在政策預(yù)案出臺之前是由專業(yè)團(tuán)體與政策對象互動選擇備選方案，備選方案確定后是由政府和社會互動選擇最優(yōu)方案，最終進(jìn)行合法化。

公共政策調(diào)適是依據(jù)社會公民意識的覺醒和社會組織發(fā)育下，社會對政策參與程度不斷增加。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和全能型政府的逐步瓦解以及“大政府”下的政府、市場轉(zhuǎn)型的整體環(huán)境的轉(zhuǎn)變。公共政策制定過程調(diào)適不是否定現(xiàn)有的政策制定過程，而是在治理體系下對政策的參與、制定方式做出漸進(jìn)過程拐點(diǎn)的調(diào)整。

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社，2005.

[2]查爾斯?林德布洛姆.決策過程[M].上海譯文出版社，1988.

[3]寧騷.公共政策學(xué)[M].高等教育出版社，2003.

戴鐵城(1991-)，男，漢，湖南婁底，碩士研究生，云南大學(xué)公共管理學(xué)院。主要研究:政策理論和政策風(fēng)險(xiǎn)。