盧　真　肖　鵬

澳大利亞州政府債務管理經(jīng)驗及啟示

盧真肖鵬

內(nèi)容提要：澳大利亞的州政府舉債權經(jīng)歷了“絕對自由——代為行使——有管理的自由”的發(fā)展變化過程，即“州政府自由發(fā)債——聯(lián)邦政府代為發(fā)債——聯(lián)邦政府管理下的州政府自行發(fā)債”的演進路徑。本文總結歸納了上述州政府發(fā)債權演進路徑中聯(lián)邦政府和州政府加強政府債務管理的典型做法，發(fā)現(xiàn)其具有明確的債務管理目標，獨特的債務管理機構——借款委員會和國庫公司，完善的債務風險管理機制——預算管理和債務報告制度，信用評級制度以及債務化解制度等。中國1994年分稅制改革之后地方政府性債務經(jīng)歷了“地方政府融資平臺舉債——2009年中央政府代為地方政府發(fā)債——2014年《預算法》地方政府發(fā)債權突破”的歷程，中國地方政府債務的演進路徑與澳大利亞州政府舉債權的發(fā)展變化有一定相似之處。結合中國現(xiàn)實國情，本文從債務管理目標、監(jiān)管責任劃分、債務預算管理、市場監(jiān)管、政府會計和統(tǒng)計改革、風險控制機制方面，提出加強中國地方政府債務管理的六大措施。

債務管理借款委員會國庫公司信用評級債務化解

一、引　言

1994年中國分稅制財政體制改革后，由于地方政府事權與財力之間的矛盾，各級地方政府入不敷出的問題日漸突出。地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟政績考核、提供地方公共產(chǎn)品服務的需要，產(chǎn)生了巨大的融資需求。但1994年《預算法》中，明確禁止地方政府舉借債務，而事實上，中國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上通過融資平臺舉借債務。2009年初試點中央政府代為地方政府發(fā)債，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府自行發(fā)債試點啟動。2014年《預算法》修訂中，中國放開了地方政府舉債權。地方各級預算仍然按照量入為出、收支平衡的原則編制，對于地方政府能否發(fā)債、發(fā)債主體、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債用途、發(fā)債方式、風險控制、監(jiān)管機構等問題進行了明確。中國1994年分稅制改革之后地方政府融資平臺舉債，到2014年《預算法》地方政府舉債權的突破，中國地方政府發(fā)債權的演進路徑與澳大利亞州政府舉債權的發(fā)展變化有一定相似之處。近二十多年來，澳大利亞各州政府一直保持著較低的債務水平和較高的信用等級，財政狀況運行良好。在州政府債務管理方面，澳大利亞已形成了較為完善的州政府債務管理體系。本文總結歸納澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府加強州政府債務管理的典型做法，結合中國現(xiàn)實國情與法律框架，探討其對中國地方政府債務管理的借鑒價值。

二、澳大利亞州政府債務管理的具體舉措

（一）澳大利亞州政府舉債權演進歷程

澳大利亞州政府舉債權經(jīng)歷了“絕對自由——代為行使——有管理的自由”的發(fā)展變化過程，即“州政府自由發(fā)債——聯(lián)邦政府代為發(fā)債——聯(lián)邦政府管理下的州政府自行發(fā)債”的演進路徑。澳大利亞聯(lián)邦成立于1901年，由聯(lián)邦政府、6個原殖民州政府、兩個實行自治的地區(qū)以及大約700個地方政府實體組成。聯(lián)邦成立初期，各州政府依據(jù)聯(lián)邦《憲法》規(guī)定以自己的名義獨立舉債。但隨后各州政府以及聯(lián)邦政府為債務融資陷入惡性競爭，給澳大利亞政治和經(jīng)濟造成負面影響。1927年，澳大利亞通過《1928年財政協(xié)議法》并成立借款委員會（Australia Loan Council），聯(lián)邦政府負責為各州統(tǒng)一借債，以加強對國家債務特別是地方政府債務的監(jiān)管。按照協(xié)議，州政府不能以自己的名義獨立舉債，而是由聯(lián)邦政府代為發(fā)債，且聯(lián)邦和州政府債務的數(shù)量、期限、條件和時間等方面都由借款委員會全權決定。

借款委員會于1984～1985年引進了總量控制的管理方法?？偭靠刂品椒▽嵤┮院?，澳大利亞公共部門借款融資數(shù)量占GDP的比重顯著下降，從1983～1984年的8.3%減少到1988～1989年的0，這種狀況極不適應各州以及整個澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展的需要。出于自身利益的考慮，加之總量控制方法本身的局限性，昆士蘭州1988年發(fā)生了抵制和反對總量控制的事件。1990年，聯(lián)邦政府與州政府達成新協(xié)議，決定由各州政府重新以自己的名義舉借債務，并獨立履行相應的監(jiān)管和償還義務，而聯(lián)邦政府僅就過去代發(fā)的債務承擔責任。這樣，隨著以前聯(lián)邦政府代州政府發(fā)行的債券逐步到期，各州政府也開始直接發(fā)行債券融資。

表1　澳大利亞州政府舉債演進歷程

（二）州政府舉債的法律依據(jù)

澳大利亞聯(lián)邦《憲法》明確賦予了州政府舉債權，其第4章第105條規(guī)定：州政府在與聯(lián)邦政府達成協(xié)議的基礎上，有權以自身名義獨立舉債，并對債務履行管理和還本付息的義務?！?930年地方政府法案》規(guī)定：地方政府經(jīng)財政部長批準，可以以貸款、透支等方式舉借債務，但要求地方議會就債務提供相應的擔保以保障債務的按期還本付息，且所籌債務資金一般僅限于資本性項目的使用，如基礎設施的建設等。此外，《新財政管理法》、《預算誠信章程》、《強化職能履行報告法》、《完整政府預算法》等法案對州政府債務管理及舉措也進行了詳細的規(guī)定。

（三）州政府債務管理目標

澳大利亞州政府債務管理遵循穩(wěn)健的原則，其主要管理目標有兩個：一是在可接受的風險條件下舉債成本的最小化。為此州政府需追求較好的財政狀況并控制其總體債務水平，以維持良好的信用等級；二是保持州政府債券期限和利息風險相對均衡地分布，以減少利率較大上漲可能對年度預算造成的沖擊。因此，各州政府在發(fā)行債務時，需充分考慮政府債務到期日，合理調(diào)整債務期限結構，以降低州政府的債務利息成本。

（四）州政府債務管理機構

澳大利亞州政府債務管理的機構主要有兩個：一個是州政府債務統(tǒng)籌管理機構——借款委員會（Australia Loan Council），立足聯(lián)邦層級協(xié)調(diào)和監(jiān)控各州（領地）政府的債務總規(guī)模；另一個是州政府債務集中管理機構——國庫公司（Treasury Corporation），為州（領地）政府各個部門統(tǒng)一從金融市場借款融資。

借款委員會于1927年依據(jù)聯(lián)邦《憲法》成立，隸屬于財政部，由聯(lián)邦、各州（領地）財政部長組成。其成立的初衷是管理聯(lián)邦與州政府的舉債行為，解決兩者就債務融資陷入惡性競爭的尷尬局面。1990年，盡管各州政府重新取得了獨立的舉債權，但借款委員會仍然負責協(xié)調(diào)和監(jiān)控各州（領地）政府的總體債務水平。具體來說，目前借款委員會的職責主要包括：（1）制定各州和聯(lián)邦政府的總體借款融資計劃；（2）審查、協(xié)調(diào)和確定各州和聯(lián)邦政府的具體借款融資計劃；（3）鼓勵和支持資本市場監(jiān)督借款融資行為及其使用情況；（4）審查各級政府遞交的有關借款融資的季度報告和年度報告等。近年來，隨著澳大利亞財政狀況的改善，借款委員會不再一味要求州政府遵守嚴格的貸款限額，而更多地關注和強調(diào)加強公共部門融資透明性和責任性。

國庫公司始建于20世紀80年代初，當時各州政府為了避開《1928年財政協(xié)議法》中關于州政府無舉債權的規(guī)定，陸續(xù)成立依托于州國庫部的公司作為州政府的核心融資平臺。1990年州政府重新取得發(fā)債權后，國庫公司成為州政府債務集中管理機構。各《州國庫公司法》對各州政府國庫公司的目標、權限及州政府對國庫公司所負義務的擔保程度等都作明確的規(guī)定。國庫公司均由該州國庫部控股，但各州國庫公司由于其董事會成員組成的差別，在獨立性方面各不相同。有的州國庫公司其董事會成員大多來自于私營部門，獨立性較高；有的大多來自于政府部門的顧問委員會，獨立性較低。但不管董事會成員來自政府機構還是私營部門，都必須經(jīng)過州國庫部長的批準才能任職。國庫公司成立的初衷是為政府機構籌集資金，其客戶具體包括：州政府主要預算部門和財政部門、地方政府、州所屬國有企業(yè)、市政公司、各類委員會和理事會、其他法定公共機構等。目前澳大利亞8個大型行政區(qū)劃中，除首都領地之外都有自己的國庫公司。

各州國庫公司名稱雖然并不統(tǒng)一，但運營模式都類似。國庫公司以市場化方式運營，其首要職能是通過發(fā)行公司債券的方式從資本市場上融資，向州政府機構和公共服務機構提供貸款。雖然地方政府債務融資理論上有國庫公司“公司債券”融資和州政府直接發(fā)行債券融資兩種渠道，但國庫公司模式更為有效，因此在實踐中承擔了絕大部分的地方債務融資任務。國庫公司發(fā)行的債券在金融市場上以公司債券的形式進行交易，但因有州政府擔保，實質(zhì)上是一種準政府債券。除了履行從市場上融資、向政府機構提供貸款的核心職能，國庫公司也吸收政府機構的多余資金，進行投資管理。此外，國庫公司也提供一些財務咨詢、金融市場風險管理、基建融資方案設計和評估等服務。

（五）州政府債務風險管理制度

澳大利亞在管理州政府債務風險方面，已形成以預算管理和債務報告制度、信用評級制度以及債務化解制度為主要內(nèi)容的風險管理制度框架。

澳大利亞對州政府債務實行嚴格預算管理，并建立了較為完整的州政府債務報告制度。州政府的所有收入和支出，包括債務的舉借和償還全部納入州政府預算進行管理并全面反映在州政府預算報告中。同時，州政府預算報告還需準確反映借款委員會分配和調(diào)整借款的情況。此外，各州政府還要編制反映借款融資及使用情況的季度報告和年度報告等。所有預算報告和債務報告都同時遵守澳大利亞會計標準體系原則和政府財務標準體系原則。

信用等級是澳大利亞州政府舉借債務的重要依據(jù)。州政府需聘請獨立的信用評級機構，如標準普爾、惠普和穆迪投資服務有限公司等，定期或在政府財政狀況或資產(chǎn)負債表發(fā)生重大變化時，進行全面的信用評級。信用評級機構為各州政府債務融資成本提供客觀衡量依據(jù)。這一方面強有力地約束了各州政府的財政行為，同時也監(jiān)督和保護了具有良好信用等級的州政府。此外，這也為投資者提供決策參考，幫助減輕債務投資的風險。以昆士蘭州為例，由于州國庫公司的債務性融資工具多樣，為了方便投資者選擇，州國庫公司公布并定期更新標準普爾和穆迪公司對昆士蘭州政府債券的信用評級情況，如表2所示。

表2　昆士蘭州政府債券信用等級情況（2014年6月30日）

債務化解是澳大利亞州政府債務風險管理的重要屏障。通常州政府要履行還本付息的義務，但當州政府最終難以償還而面臨償債危機時，澳大利亞聯(lián)邦政府將承擔救助的法律責任，這些責任實施的條件和程序在《金融協(xié)議法案》中有明確界定。但在實踐中，州政府通常會積極采取或探索其他措施來化解債務，如墨爾本市的“公有資產(chǎn)私有化方法”、昆士蘭州的“政府債務行動計劃”等，取得了較好的效果。

三、澳大利亞州政府債務管理的主要特色

通過梳理澳大利亞加強州政府債務管理的主要措施，可以發(fā)現(xiàn)其在債務管理目標、組織機構、風險管理機制構建、債務預算管理和報告、風險預警機制建設方面，均有特色。

（一）依托州國庫公司，對州政府債務進行集中管理

澳大利亞成立了隸屬于各州的債務集中管理機構——國庫公司，為州政府各個部門統(tǒng)一從金融市場借款融資。從本質(zhì)上看，各州國庫公司的功能類似于銀行或公司的資金運營部門，它的主要職責是在政府借貸者和資本市場之間搭建一個平臺。國庫公司模式是澳大利亞州政府的一種制度創(chuàng)新，解決了早期聯(lián)邦政府代發(fā)州政府債券因信息不對稱導致的道德風險問題，并通過國庫公司和資本市場的雙重約束防止了現(xiàn)今州政府自主發(fā)債模式容易出現(xiàn)的過度發(fā)債問題。對州政府來說，國庫公司的市場化運作能最大限度地滿足多樣化的融資需求，并省去州政府自主發(fā)債的成本。同時，國庫公司擁有大量的專業(yè)人士，能夠為舉借債務形成金融資產(chǎn)進行有效管理，降低債務風險。

（二）對州政府債務實施嚴格的預算管理，確保州政府負債保持在審慎的水平

各州政府和聯(lián)邦政府每年需就下一財年的凈融資計劃向債務統(tǒng)籌管理機構——借款委員會進行陳述。借款委員會通過分析各級政府基礎設施建設的需求及其對國家經(jīng)濟的影響，結合各級政府的預估財政狀況，對各級政府提出的融資計劃進行審查，最終確定各州政府和聯(lián)邦政府的債務分配情況。如果借款委員會對某級政府的財政計劃有疑問，其將要求該政府就其融資要求的合理性作進一步說明，并有權要求涉及的政府修改其財政計劃。

（三）建立較為完整的州政府債務報告制度，債務透明度較高

州政府要求政府債務、租賃、貸款、透支、抵押款項及其他負債必須全面反映在權責發(fā)生制的債務報告中。同時，債務報告也要遵循政府財務標準體系準則，既反映政府在某一時點所擁有的資產(chǎn)、負債及凈資產(chǎn)情況，也反映這三項在數(shù)量、組成和價值上的變動情況。此外，澳大利亞州政府不僅要報告直接債務，還需披露或有負債。各《州國庫公司法》也規(guī)定，國庫公司要定期報告財務報表和重大事項；在議會授權的情況下，政府有權要求國庫公司報告其他相關信息。在各州國庫公司的官方網(wǎng)站上，公眾可以找到詳細的年度運營報告、債券發(fā)行通告、融資計劃等信息。

（四）依賴資本市場規(guī)則對整個融資活動進行規(guī)范，實現(xiàn)對州政府融資的監(jiān)管

各州政府引入獨立信用評級機構，如標準普爾等，對州政府及其發(fā)行的債務進行公平、公正和客觀的信用評級，從而協(xié)助其確定債務的籌資成本。通常情況下，州政府債務余額低且信用等級高者，籌資成本較低；反之，債務余額高且信用等級低者籌資成本較高，且籌資數(shù)額受限。這種信用評級制度，能夠引導和激勵州政府為降低舉債成本而追求并重視信用等級。如維多利亞州就將保持3A信用等級作為政府的財政戰(zhàn)略之一，自20世紀90年代以來，其一直保持3A信用等級。

（五）建立債務化解制度以加強州政府債務危機管理

一些州政府主動實施或探索適合本州的債務化解措施，取得了一定成效。如墨爾本市采取金融資產(chǎn)私有化措施，將城市電力公司的股權出售給私營部門，變現(xiàn)收入用于償還政府債務，將對借債的管理逐步轉化為對償債的管理，成為澳大利亞首個無債務首府城市。昆士蘭州政府認識到當前高債務水平可能帶來的潛在高風險，于2015～2016年度州政府預算報告提出了在不增加稅收、不縮減服務及不出賣政府所有公司的前提下，旨在降低州政府債務水平的“政府債務行動計劃”。通過該項行動，預計2015～2016財政年度的凈負債將進一步減少21.46億澳元，總計將達到39.1億澳元的凈負債削減計劃①澳大利亞昆士蘭州2015～2016年政府預算報告，2015年7月12日，http://www.budget.qld.gov.au/budget-papers/documents/bp2-1-2015-16.pdf。。

四、澳大利亞州政府地方政府債務管理的啟示

1994年分稅制改革后，中國地方政府性債務經(jīng)歷了“地方政府融資平臺舉債——2009年中央政府代為地方政府發(fā)債——2011年個別地方政府自行發(fā)債試點——2014年《預算法》地方政府發(fā)債權突破”的歷程，中國地方政府發(fā)債權的演進路徑與1901年以來澳大利亞州政府舉債權的發(fā)展變化有一定相似之處。結合現(xiàn)實國情，中國可從債務管理目標、監(jiān)管責任劃分、債務預算管理、市場監(jiān)管、政府會計和統(tǒng)計改革、風險控制機制建設六個方面，進一步加強中國地方政府債務管理。

（一）明確地方政府債務管理目標，提高債務管理的整體水平

從澳大利亞州政府管理實踐看，其明確的債務管理目標有力地約束了州政府的舉債行為，使得州政府注意對流動性風險、利率風險、信用風險等各種債務風險的防控，提高了債務管理的水平。目前我國各地方政府在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）精神的指導下，也結合本地方政府的具體情況，提出了地方的實施意見。但統(tǒng)觀各地的實施意見，均未明確指出地方政府債務管理的目標。因此，可借鑒澳大利亞州政府債務管理的目標，明確我國地方政府債務管理目標，以實現(xiàn)對地方政府債務的可持續(xù)管理。

（二）明確監(jiān)管責任，加強地方政府債務監(jiān)管的統(tǒng)一性和集中度

我國目前對地方政府債務的監(jiān)管，在地方政府一級由其財政國庫部門負責，在中央政府一級名義上由國務院主管，但實際由財政部預算司下設的地方債務處負責。地方政府債務統(tǒng)籌監(jiān)管的級別太低，且與對中央政府債務的監(jiān)管相分離。借鑒澳大利亞借款委員會的成功經(jīng)驗，我國應考慮在中央這一級別設立專門的政府性債務監(jiān)管機構，直接由國務院或財政部管理，具體負責對中央和地方政府債務的統(tǒng)一監(jiān)督和管理。同時，參照澳大利亞各州國庫公司統(tǒng)管本州政府債務的運作實踐和經(jīng)驗，切實規(guī)范我國地方各級政府融資平臺公司的管理和運營，加強政府債務的集中管理，降低債務成本和風險。

（三）加強債務預算管理，促進債務決策從“軟約束”走向“硬約束”

政府債務是政府收入的重要來源之一，應當納入預算統(tǒng)一管理?！兑庖姟诽岢鲆训胤秸畟鶆辗珠T別類納入全口徑預算管理，其中一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理。但需注意的是地方政府債務預算管理并不是簡單的在預算中列明債務信息，而應重點分析和明確政府債務的風險情況及其對本級政府資產(chǎn)負債狀況和財政狀況的潛在影響，并據(jù)此統(tǒng)籌考慮政府應如何合理配置公共或財政資源。澳大利亞維多利亞州要求國庫公司在提交的半年度和年度預算草案中，應有專門的債務風險報告，該報告需全面闡述債務對州政府財政狀況的各方面影響。因此，我國可參考澳大利亞的經(jīng)驗，在債務預算管理中加強對債務風險的報告。

（四）引入市場監(jiān)管手段，引導地方政府規(guī)范舉債

澳大利亞州政府債務監(jiān)管的一個顯著特點是，除通過行政渠道進行談判協(xié)商、告誡勸止外，還借助市場規(guī)則引導和規(guī)范地方政府借款融資活動，對地方政府進行信用評級，并實施嚴格的信用等級管理。因此，對我國地方政府債務進行監(jiān)管，除了給予必要的行政干預外，還應積極運用市場手段對地方政府舉債行為進行監(jiān)控，依靠信用評級機構、金融中介及社會組織的力量，對地方政府信用進行評級，以降低債務風險和成本，并約束地方政府的舉債行為。

（五）改革政府會計、統(tǒng)計制度，提高債務透明度

向公眾披露信息，提高財政透明度，不僅滿足公民的知情權，更是對政府進行監(jiān)督的基本要求。高度透明的地方政府債務，能有效防止地方政府出現(xiàn)債務惡性膨脹的現(xiàn)象，并提高政府整體的債務控制能力。因此，可借鑒澳大利亞地方政府債務報告制度，改革完善政府會計制度，引入權責發(fā)生制原則，除了報告直接債務外，還要披露或有負債，以全面準確反映政府資產(chǎn)負債狀況和成本費用情況，為防范財政風險和公眾監(jiān)督提供有用的信息支持。同時，還應積極探索與債務預算制度相適應的地方政府債務統(tǒng)計與報告制度，反映和報告?zhèn)鶆盏陌l(fā)行、變更和償還等事項，使其嚴格遵守預算編制程序和原則。

（六）建立適合我國國情的地方政府債務風險管理機制

合理確定地方政府債務規(guī)模、建立科學的債務風險管理機制是管理地方政府債務的有效手段?！兑庖姟分刑岢鰧ξ覈鞯貐^(qū)債務風險狀況進行評估，并對高風險地區(qū)進行預警。此外，《意見》還特別強調(diào)中央政府對地方政府債務實行不救助原則，當?shù)胤秸霈F(xiàn)償債困難時，可通過控制項目規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、壓縮公用經(jīng)費等多種方式和渠道籌集資金；當?shù)胤秸霈F(xiàn)償債危機時，需及時上報并啟動債務風險應急處置預案。目前我國地方政府債務發(fā)行剛剛起步，對于債務風險的管理特別是有關債務化解的措施需在實踐中不斷地探索及豐富，應學習澳大利亞各州政府制定因地制宜的債務化解方法。總的思路是轉變債務管理模式，注重對地方政府債務的償債管理，使地方政府的舉債規(guī)模與償債能力相匹配，建立地方政府債務的保障機制，降低地方政府債務風險。

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肖鵬，中央財經(jīng)大學財政學院教授，經(jīng)濟學博士

（責任編輯：邢荷生）

Experiences and Implication of State Government Debt Management in Australia

Lu ZhenXiao Peng

Government borrowing of the state government of Australia has experienced the following changes: "absolute freedom--exercised on their behalf--managed freedom"，the evolution path is"the state governments issue bonds freely--the federal government issue bonds on behalf of the state governments--the state governments issue bonds under the administration of the federal government".This article summarizes the typical practice of the above-mentioned federal government and state governments strengthening their debt management in the evolution path of government borrowing.It is found to have clear debt management objectives，unique debt management agencies--loan committee and treasury company，and improved debt risk management mechanisms--budget management and debt reporting system，credit rating system and debt resolution system.In China，the local government started the borrowing through the financing platform after tax reform in 1994.In 2014，the revision of Budget Law made a breakthrough in local government borrowing. The evolution path of China's local government borrowing has certain similarities to Australia state governments’.Combined with the conditions of China，this article proposed six measures to strengthen the debt management of China's local government from six aspects:debt management objectives，division of regulatory responsibilities，debt budget management，market supervision，the reform of government accounting and statistics，and risk control mechanisms.

Debt Management;Loan Committee;Treasury Company;Credit Rating;Debt Resolution

F811.2

A

2096-1391（2016）03-0014-08

盧真，中央財經(jīng)大學財政學院講師，經(jīng)濟學博士

*本文系國家社科基金重點項目《建立現(xiàn)代預算制度研究》（資助號：14AZD022）、國家社科基金一般項目《中國財政透明度提升的驅動因素與“度”的衡量研究》（資助號：13CJY113）、北京市哲學社科規(guī)劃項目《跨年度預算平衡機制構建與財政中期規(guī)劃管理研究——基于北京市現(xiàn)實》（資助號：15JGB108）、中央財經(jīng)大學重大科研課題培育項目《國家治理能力提升下的政府施政行為規(guī)范研究》、中財—鵬元地方財政投融資研究所、中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心資助的階段性研究成果。