申學(xué)鋒

清代國庫制度述略

申學(xué)鋒

內(nèi)容提要：清代有著嚴(yán)密的國庫制度，然而由于體制設(shè)計和職官安排上的失誤，產(chǎn)生了一定的弊病，最終積重難返，導(dǎo)致戶部銀庫漏卮嚴(yán)重影響財政的正常運行。本文以戶部銀庫為重點，梳理清代國庫制度的沿革與職官設(shè)置，分析國庫體系的運行程序，探究國庫虧空的弊端，考察清末國庫制度的革新舉措，以期對清代財政制度研究有所裨益。

清代國庫制度戶部銀庫

清代國庫體系主要包括三大庫藏，即銀庫、緞匹庫和顏料庫，合稱“戶部三庫”。其中，銀庫為天下財賦總匯，各省田賦、鹽課、關(guān)稅、雜賦所入，除存留地方支用外，其余均解運至京，存儲戶部銀庫。中央政府的各項支用，如八旗兵餉、王宮百官俸銀、京師各衙署辦公經(jīng)費、匠役工食等，亦均經(jīng)銀庫發(fā)放。因此，戶部銀庫在清代財政的地位猶如當(dāng)今之國庫，銀庫的運行機制好壞對國家財政會產(chǎn)生重大影響。

一、戶部三庫的沿革與職官設(shè)置

清代最早的國庫設(shè)于京師，可追溯到順治初年。當(dāng)時清政府設(shè)庫于戶部署后，故又稱“后庫”。至順治十三年（1656年），又分設(shè)三庫，將后庫改稱銀庫，并在紫禁城東華門外設(shè)緞匹庫，西安門外設(shè)顏料庫，自此有“三庫”之稱。三庫的庫藏，銀庫主要收儲金、銀、制錢等各種貨幣；緞匹庫收儲綢、緞、絹、布、皮、絲、棉、線、麻等物品；顏料庫則收儲銅、鐵、鉛、錫、朱砂、黃丹、沉香、降香、黃茶、白蠟、黃蠟、紙張、桐油及花梨木、紫檀木等物品。

就傳統(tǒng)體制而言，戶部三庫應(yīng)當(dāng)是直屬于戶部管理的機構(gòu)，但在實際運作過程中，其管理體制經(jīng)歷了一些變化。三庫的管理早期隸屬戶部，雍正元年（1723年），特命王宮大臣總理三庫事務(wù)，鑄給印信。雍正八年（1730年），更鑄“管理戶部三庫衙門”印信，三庫遂成為相對獨立的機構(gòu)，由皇帝另派“管理戶部三庫大臣”（簡稱“三庫大臣”或“管庫大臣”）“總稽庫藏，節(jié)制出納”①乾隆《大清會典》卷八，《戶部》。。三庫大臣無定員，由皇帝在滿漢大臣中欽命簡派。其任期起初為一年，后改為三年。光緒二十八年（1902年），裁撤管庫大臣，三庫復(fù)由戶部直轄，派員管理。從各種史料的綜合印證來看，三庫衙門雖是一個相對獨立的機構(gòu)，但三庫特別是銀庫亦并非完全脫離戶部的管理；從純粹管理制度的角度看，銀庫的收支仍需接受戶部的監(jiān)督監(jiān)察，三庫衙門也是一種半獨立于戶部的機構(gòu)。這種特殊關(guān)系一直延續(xù)到清末“新政”時期。

戶部銀庫除了接受管庫大臣直接管理和戶部的監(jiān)督監(jiān)察外，還要接受都察院江南道和六科給事中之戶科的監(jiān)督。此外，在道光中期之前，朝廷還會特派稽查三庫御史對三庫進行稽查，而銀庫則是稽查重點。

三庫衙門的辦事機構(gòu)為“總檔房”，額設(shè)主事1人，筆帖式2人，經(jīng)承2人?？倷n房主管本署檔案，并總管各庫吏役人等?？倷n房之外，三庫各設(shè)專官掌管出納。據(jù)《清會典》、《清會典事例》所載，康熙二十五年（1686年），每庫設(shè)掌印郎中1人，員外郎1人，司庫2人。雍正二年（1724年），增員外郎為每庫2人，裁減司庫1人；又每庫增置大使1人，于庫內(nèi)設(shè)大使廳，掌核各省文批。乾隆三年（1728年），增銀庫大使為2人。各庫均設(shè)筆帖式、庫使、經(jīng)承、貼寫、庫兵等吏役人員。三庫職官，除管庫大臣例有漢員外，其余均為滿缺。

緣于銀庫在清代國庫系統(tǒng)中的特殊地位，我們以銀庫職官情況為例，分析其職官設(shè)置。銀庫的管理職責(zé)主要在兼差的三庫大臣或戶部左侍郎，而日常的具體事務(wù)則由中下層官員承擔(dān)。據(jù)清代官方《會典》及《會典事例》記載，至光緒后期，銀庫官員的正式編制人員包括：1名郎中，2名員外郎，1名司庫，2名庫大使，6名筆帖式，6名庫使。其中，郎中、員外郎和司庫皆“掌銀錢之出納”，他們以四班對倒方式輪流值宿銀庫，品秩高低也有所不同。

“有官則有吏”。這是中國封建王朝的傳統(tǒng)行政制度，戶部銀庫亦如此。根據(jù)《清會典事例》、《戶部則例》及相關(guān)材料，戶部銀庫吏役的設(shè)置為：經(jīng)承2人，貼寫10人，驗匠2人，庫兵12人，共計26人。此外，還有庫役27人，看守官兵15人。

清代官俸實行低薪制度，中下層官員的薪金收入即便加上養(yǎng)廉仍屬微薄，京官更是如此。不過，對于銀庫官吏這些直接與銀錢打交道的人員，清政府還是有所優(yōu)待的。從諸多史料記載可以得知，銀庫高層官員的收入主要來自各種陋規(guī)，其中平余銀和解費最具代表性，二者逐漸成為銀庫人員的小金庫，銀庫自上而下形成了侵蝕國庫的惡劣作風(fēng)。當(dāng)時，主管銀庫的郎中被稱為京城第一肥缺，在京師被稱為“財神”，三年任期屆滿時，撈走數(shù)十萬兩銀子是常有之事，員外郎以下也按職位次序而各獲其利。負(fù)責(zé)看守銀庫、搬運銀兩的庫兵也是一個肥缺，偷盜庫銀是其最直接的謀利手段。光緒年間曾經(jīng)親自四次監(jiān)督檢查戶部銀庫的何剛德在《春明夢錄》中記載，銀庫匯集了全國歷年來的稅收銀兩，守備格外森嚴(yán)。庫兵輪流搬動庫銀，每月總會進進出出四五次。庫兵進入銀庫都要脫去全部衣服，換上專業(yè)的銀庫服裝。工作完畢后仍要裸體而出，再次接受檢查。在如此嚴(yán)苛的監(jiān)督下，庫兵為偷竊庫銀而練就了一些常人難以想象的離奇辦法，包括時人及后人在筆記、日記中所述的“庫丁肛門夾銀”。

當(dāng)然，也有廉潔奉公者。道光皇帝曾欽點給事中陳鴻前往戶部銀庫稽查。陳妻得知消息后，對陳鴻說：“銀庫是個美差，一旦沾染上銀庫中的惡習(xí)，必有許多人逢迎而至，災(zāi)禍也就不日降臨?！标慀櫬勓?，對天發(fā)誓，表示絕不受賄。這時，陳鴻不甚碰落打碎家中的一盆花，一些銀錢從花盆中露出。陳鴻見狀，知道事有蹊蹺，更下定決心清查銀庫。他到任后，采取了一系列措施：淘汰量銀出入的舊秤，另選精鐵重新制秤，多方校驗后方準(zhǔn)使用；禁止挪用餉銀，禁止空白出納；請戶部逐月移送收銀總薄，另立放銀簿，并加蓋印信，以便考核。管庫人員想把陳鴻拉下水，用各種方式加以利誘，陳鴻不為所動。遺憾的是，像陳鴻這樣的廉吏當(dāng)時可謂鳳毛麟角。

二、外省撥解與奏銷制度

自入關(guān)統(tǒng)治后，清政府逐漸建立了一套嚴(yán)密的中央集權(quán)型財政體制。國家賦稅均歸中央所有，通過起運存留制度規(guī)定了國家財政收入在中央與地方間的分配原則與比例，各省須按規(guī)定撥解錢糧至中央國庫，并通過春秋撥制度、解款協(xié)款制度將之付諸實踐。依照定制，各省督撫在每年冬季要將本省次年的田賦預(yù)計征收額及應(yīng)需官兵俸餉“預(yù)為會計，造冊咨部”，是為“冬估”。戶部在各省冬估冊的基礎(chǔ)上，將各省額征銀兩分春、秋兩次按款照數(shù)進行撥解，是為春撥、秋撥。換言之，清政府通過冬估制度獲知各省未來的財政收支大體情況及余存數(shù)額，然后根據(jù)各地實際需要在全國范圍內(nèi)予以撥付和轉(zhuǎn)移支付。按照經(jīng)費安排的次序，地方政府的財政收入，先就本省上年所報預(yù)算予以存留，多余或不足的部分由中央戶部進行省際調(diào)控協(xié)撥，是為“協(xié)款”，相當(dāng)于地方政府間的財政轉(zhuǎn)移支付。地方存留和協(xié)款之后所余財政收入全部解交戶部銀庫，是為“解款”。解款制度是確保中央財政經(jīng)費和財權(quán)的重要一環(huán)，朝廷規(guī)定了嚴(yán)格的解款期限與數(shù)額，并制定了明確的懲罰措施。

在解款環(huán)節(jié)，戶部銀庫作為“掌銀錢出納”的機構(gòu)，其職掌主要是文批的發(fā)給和轉(zhuǎn)呈。關(guān)于各省將賦稅繳納戶部銀庫的程序，《清會典事例》和《戶部則例》有詳細(xì)規(guī)定：地方解餉委員到達京師后，須在三日內(nèi)攜帶文批前往戶部司務(wù)廳投遞，司務(wù)廳在文批上標(biāo)明投遞時間，在通知銀庫大使廳的同時，向負(fù)責(zé)該事務(wù)的清吏司①在戶部內(nèi)部，有冠以各省名的14個清吏司，它們在管理各省地丁錢糧的同時，也負(fù)責(zé)特別的稅項。例如貴州清吏司除負(fù)責(zé)貴州的錢糧外，還管理全國的關(guān)稅；山東清吏司除負(fù)責(zé)山東以及東三省的錢糧外，還管理全國的鹽課。轉(zhuǎn)送批文。負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)的清吏司接到文批后，制作兩份加蓋印章的賬單，與原來的文批一起發(fā)送銀庫。銀庫則參照文批和賬單接收銀兩，全部寫上“照數(shù)收畢”的字樣，一張賬單由銀庫保管，一張送往主管的清吏司，文批由三庫檔房返還給搬運吏員作為收據(jù)。從投送文批到銀庫驗收，所花時間約為一個月，其間在京一切費用開銷均需地方解餉委員自掏腰包，久而久之，賄賂銀庫官員盡快驗收成為他們的無奈選擇。

為保證國庫收支的規(guī)范化和集權(quán)化，清政府還制定了奏銷制度，即出納報告制度。在中央層面，管庫大臣對銀庫每月的出納之?dāng)?shù)需進行報告，每年還要奏銷全年出納數(shù)額。每年制作的奏銷冊被保管在內(nèi)閣大庫中，即現(xiàn)存中國第一歷史檔案館的《大進黃冊》、《大出黃冊》、《四柱黃冊》等。在地方層面，各級政府也須將當(dāng)年財政收支清冊自基層州縣向上逐級報送，戶部于年底將各省財政收支情況匯總奏報皇帝，這是奏銷的完整程序。咸豐時太平天國起義爆發(fā)，各省軍需浩繁，收支款項紛繁復(fù)雜，加上戰(zhàn)亂致使許多冊籍散失，以前按年奏銷的制度難以為繼，積年不銷遂成常事。即使偶有奏銷，也是在戶部催迫之下敷衍了事。再者，囿于戶部的各種僵化例案，為了順利完成收支奏銷，地方政府或捏造數(shù)字，或暗送賄賂，所奏之案皆成假賬，原有的奏銷形同虛設(shè)。

造成奏銷制度瓦解的原因是多方面的，其中最重要的有兩個：

第一，奏銷制度以春秋撥、起運存留制度的正常運作為前提，后者又以財政收支的穩(wěn)定為基礎(chǔ)，晚清國家財政收支的失范是奏銷制度解體的根本原因。依照傳統(tǒng)的奏銷制度，出入款項皆為固定的常例科目，非常出入皆須另案報銷，不入奏銷冊籍。咸豐之后，厘金、海關(guān)洋稅漸成稅收主體，支出款項轉(zhuǎn)以勇餉、洋款為大宗。這些科目均屬預(yù)算外收支，依例不入各省奏銷清冊，因而戶部例案難以約束，加之戶部官員對之了解甚少，只能聽任地方督撫任意報銷或拖延造報。同預(yù)算外收支奏銷的隨意延宕相比，常例收支奏銷則表現(xiàn)為刻意敷衍。為符合戶部例案而順利報銷，無論實際收支多寡，各省均按例定數(shù)目填寫奏銷冊，從而使之成為一本假賬。道光二十六年（1846），東河的一項定例不得超過五萬兩的工程，河道總督竟奏銷49990余兩?？吹狡渥噤N折子后，道光皇帝在朱批中不無憤慨地說：“觀此數(shù)目，可笑之至，當(dāng)今之世，核實二字再不講矣?！雹僦袊嗣胥y行總行參事室金融史料組編：《中國近代貨幣史資料》第一輯，中華書局1964年版，第169頁?？梢娡砬遄噤N制度之所以遭到破壞，預(yù)算外財政支出的膨脹、地方財權(quán)的擴張以及戶部僵化例案的束縛是其根本原因。

第二，戶部本身的積弊，尤其是“部費”的存在加速了奏銷制度的破壞。各省奏銷惟以戶部所定例案為準(zhǔn)，不符即遭駁詰。但行之既久，例案漸多，批準(zhǔn)或駁回全由戶部官員主觀臆斷。各省為完成奏銷，便行賄戶部書吏，部費由此而生。部費之弊有二：其一，就戶部官吏而言，外省奏銷即使不合規(guī)定，只要多給部費，亦可使之合例；反之，即使正當(dāng)開支，若不私送部費，亦必吹毛求疵而駁之。咸豐之前的支出科目基本固定，部吏上下其手的機會不大。其后開銷多屬例案所無，準(zhǔn)駁之間部吏之權(quán)甚大，在他們?nèi)我獠僮飨?，奏銷脫離事實愈來愈遠。其二，就各省而言，為防銷案遭部駁詰，勢必想方設(shè)法使收支數(shù)字合乎部例要求，從而造出許多假賬。

三、戶部銀庫的驗收、存儲與支放

外省撥解錢糧到京后，戶部銀庫按規(guī)定的文批程序驗收，驗收與存儲、發(fā)放成為銀庫官吏日常負(fù)責(zé)的三項緊密相關(guān)的職責(zé)。

（一）驗收

各省解京的田賦、鹽課、關(guān)稅、雜賦等稅項是戶部銀庫的主要來源，此外，銀庫在京的收入有寶泉局、寶源局鑄造的制錢。清代的貨幣制度是銀錢并用的平行本位制，銀庫所收中亦有錢有銀，但以銀為主。由于市面上流通的銀兩成色繁多，各省和海關(guān)上繳中央的銀兩大都是就地將碎銀傾镕為元寶或銀錠。在實際傾镕過程中存在著差異，因此盡管有部頒砝碼，按庫平稱重，以校成色，但在現(xiàn)實的解繳過程中仍難以統(tǒng)一交納足色庫平銀，為此例有“加平”之說。據(jù)《清會典》載，各省解部之關(guān)稅、鹽課散碎銀，于起解時，每千兩加平15兩，漕項（漕糧、漕羨）每千兩加平5兩，而雜項銀則需加平銀36兩。于是，銀庫對各地解繳銀兩的驗收就成為一件極其復(fù)雜的事務(wù)，驗匠在查驗成色的過程中關(guān)系緊要。銀庫中還設(shè)有“傾镕爐房”，將各地解交的散銀傾镕成錠。

在驗收外省解京銀兩的過程中，除了成色驗收，還有一項重要的程序是對銀鞘進行“劈兌”。劈兌之前，由戶部知照工部，約定某一時間由工部派匠役劈開木鞘，以檢驗銀兩。這些匠役必須手法高明，既要迅速又要不過分損毀木鞘，因為木鞘還要“運回工部，擇其可以修整備用者挑存另儲，遇有外發(fā)銀兩即以此項鞘木改用”②《戶部銀庫奏案輯要》，京師官書局，第21頁。。

對于各省撥解戶部銀庫的銀兩，戶部明文規(guī)定必須專人以餉鞘方式將現(xiàn)銀親自解運進京。這一方面可以認(rèn)為是清政府墨守成規(guī)，而另一方面又有其合理性：防止錢莊、票號的舞弊，保證京師有足夠的現(xiàn)銀用以市面流通。但根據(jù)學(xué)界的基本看法，至遲在1862年底已經(jīng)開始有省份不再以現(xiàn)銀解運進京①參閱周育民：《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社2000年版，第278頁。，而是尋找商人匯兌進京，再派專員攜帶文批進京，從票號等金融機構(gòu)中取款，或在票號的陪同下，或獨自將款項上繳戶部銀庫。由于錢莊、票號等機構(gòu)大量參與了匯兌，而他們與戶部衙門之間有很深的關(guān)系，這就使得驗收過程進一步復(fù)雜化。錢莊、票號等金融機構(gòu)在介入外省匯兌京餉時，往往以賄賂等方式結(jié)納銀庫官員，使得由他們匯兌的京餉成色不足、分量短少，銀庫所入往往只能實收六七成的實銀。

（二）存儲

清朝建制后，始終堅持“量入為出”原則，對于財政收支的要求是收略大于支，以備不時之需。在國家財政收入基本以農(nóng)產(chǎn)品為征課基礎(chǔ)的條件下，這是必然的、最為可行的原則。所以，除了戰(zhàn)爭、河工等特殊情況，戶部銀庫每年總會有一筆不菲的庫存銀。清朝前期，戶部庫存除個別年份畸高畸低外，并無顯著變化。到了乾隆中后期，隨著人口、土地的增長，財政收入出現(xiàn)較快增加，戶部銀庫存銀也達到頂峰，總額高達七千萬兩左右。咸豐軍興后，戶部銀庫大進大出波動頗大，出現(xiàn)了往常少有的虧空（見表1）。

表1　咸豐朝戶部銀庫收支規(guī)模及盈虧狀況表

光緒、宣統(tǒng)時期，多數(shù)年份收支相抵后仍有盈余，少則數(shù)十萬兩，多達數(shù)百萬兩，收支失衡僅是1900年八國聯(lián)軍侵華前后的事（見圖1）。

可以看出，清朝的大部分年份是收支相抵后有所盈余的，這些盈余銀兩的存儲保管也成為銀庫的一項重要工作。依照規(guī)定，銀庫官員除了對存儲銀兩的賬面進行記錄核對外，每月、每年還須對實銀數(shù)目進行盤查。然而，從技術(shù)角度看，對所有庫存銀兩進行稱量是比較繁瑣和困難的，所以劈鞘之后的銀兩并不能按垛堆放，需要將某一特定重量的銀兩盛之以袋，并以數(shù)袋共放于一木桶之中，貼以封條堆放，以備查驗。據(jù)翁同龢的記載，對銀庫進行的兩年一度的盤查程序大抵如下：經(jīng)皇帝批準(zhǔn)，確定日期后，由欽派王大臣在管庫大臣的陪同下由南庫而北庫逐一盤查，盤畢貼以封條，最后還需上報積累的平余銀。全部盤查完畢后，由所有官員共同在報告皇帝的奏折上畫押。①陳義杰整理：《翁同龢日記》第四冊，中華書局1998年版，第1826-1830頁。不過，這種盤查并未取得多少實效。由于銀庫面積巨大，而銀兩重量難以一一稱量，如非巨額出入，奉旨查驗的官員以及銀庫官員對每年每月的盤查成為虛應(yīng)故事，多數(shù)情況是僅按賬面記錄進行會計。還有一個原因，銀庫的驗收、存儲過程都存在諸多違規(guī)之舉，認(rèn)真盤查無疑會得罪很多人，而且如若真發(fā)現(xiàn)銀庫丟失銀兩又會造成一次重大的政治風(fēng)波，這是那些王大臣和管庫大臣都不愿意面對的。

圖1　清代財政盈余規(guī)模發(fā)展趨勢比較圖

（三）支放

戶部銀庫銀兩的發(fā)放除軍情緊急等特殊情況外，對外循例發(fā)放的主要是八旗俸餉、京官俸祿、河工銀兩以及工程銀兩。

發(fā)放銀兩時，由各衙門在領(lǐng)銀之日手持公文派專人赴銀庫收領(lǐng)。發(fā)放之時，兼管銀庫的戶部侍郎和管理三庫大臣須到場，眼同庫書、庫丁和承領(lǐng)衙門人員共同發(fā)放。在發(fā)放的過程中，由于銀庫中存在不同成色的銀兩，向銀庫有關(guān)人員行賄幾乎成為領(lǐng)取庫銀者得到足色庫平銀的“潛規(guī)則”。

支放庫銀，或給元寶、銀錠，或給散碎銀，定有條例。銀兩之外，以支放制錢為最大宗。在遇有戰(zhàn)事等財政緊張局勢時，也有扣平及搭放成色銀等例規(guī)，甚至以通貨膨脹方式發(fā)放官票。這一點在咸豐年間最為突出。咸豐軍興后，為節(jié)省軍費開支，清政府除采取減扣官兵俸餉這種直接手段外，還通過改變俸餉支放形式變相縮減開支。這一時期，清政府所支俸餉的形式?jīng)]有定數(shù)，但有一個不變的宗旨，即以價值相對較低的形式發(fā)放俸餉。清政府于軍費支出折放制錢、票鈔、大錢等，目的是通過銀錢比價和通貨膨脹減少應(yīng)支餉需。隨著官票寶鈔和銅鐵大錢的壅滯難行，清政府被迫停止發(fā)行，而代之以發(fā)放實物。如果所發(fā)實物之價值能夠與貨幣形態(tài)大致相當(dāng)，則官兵亦可接受；但政府發(fā)放實物本意并非滿足官兵所需，而是節(jié)省開支，因此折支米谷的價值遠遠低于應(yīng)支貨幣的價值，官兵受虧極大。

官俸也存在類似的情況。咸豐時軍費支出猛增，戶部決定縮減官俸開支，對各地文職和武職的養(yǎng)廉銀采取減成發(fā)放措施，即只發(fā)給原有的七成或八成，最多九成。光緒十八年（1892），左庶子恩景曾提到：咸豐年間京官俸銀按三、四、五成發(fā)放。可見京官俸銀的減扣程度不亞于外省各官的養(yǎng)廉。減成的同時，清政府還將官俸折支票鈔或大錢，利用通貨膨脹變相壓縮官俸開支。減成加上折支，官員實得俸祿較應(yīng)領(lǐng)之?dāng)?shù)相差甚遠。四川自戶部奏準(zhǔn)酌增養(yǎng)廉成數(shù)后，各官收入本應(yīng)有所增加，但由于減扣折支，支領(lǐng)實銀仍屬寥寥。例如一個知縣照章應(yīng)領(lǐng)養(yǎng)廉600兩，扣除停給一成60兩，賞番二成108兩，達州軍需二成108兩，官票大錢三成162兩，二兩平、六分平各32.4兩，又照銀三鈔七比例折扣56.7兩，實支僅40.5兩，僅相當(dāng)于原額的6.75%。

四、國庫虧空大案

清代戶部三庫的多數(shù)職官由滿人擔(dān)任，而且其管理直屬于管庫大臣而非戶部，因此極易形成國庫舞弊。為了防止國庫官吏的舞弊，清政府建立了嚴(yán)格的國庫監(jiān)督制度，每兩年一次欽派王大臣到銀庫進行監(jiān)督檢查，后來又派滿漢御史各一名進行稽查。但是，要實際調(diào)查銀庫中儲藏的大量銀兩，甚至確認(rèn)銀的重量及純度等，則決非易事。所以，在一般情況下，小規(guī)模的不正當(dāng)行為總是被默認(rèn)的，只是在朝廷欽定的特殊監(jiān)督檢查時，嚴(yán)格審計下才會“發(fā)現(xiàn)”大量的國庫虧空。

國庫制度既有漏洞，虧空便成為必然之事。在整個清代，戶部銀庫虧空成為特大事件的，主要有兩次，一次是雍正初年，一次是道光二十三年（1843年）。

康熙中期以后，戶部銀庫的各級官員利用國庫制度的漏洞和康熙皇帝的“寬仁”，有恃無恐地貪污挪用，導(dǎo)致財政虧空案件堆積如山。雍正帝即位后不久，任命怡親王允祥總理戶部三庫事務(wù)，讓他調(diào)查銀庫虧空問題，結(jié)果發(fā)現(xiàn)了250余萬兩的虧空。為解決財政虧空問題，雍正帝嚴(yán)令稽查國庫，要求相關(guān)人員彌補虧空銀兩，并采取罷官、抄家等嚴(yán)厲手段，最終使財政虧空的情況基本得到治理，國庫收入也恢復(fù)了穩(wěn)定增長的態(tài)勢。

到了乾隆后期，隨著吏治的日趨窳敗以及監(jiān)督體系的逐漸弛緩，戶部銀庫又開始變成各級管理人員中飽私囊的溫床。對此歐陽昱的《見聞瑣錄》大致記述如下：自乾隆時期和珅掌握實權(quán)，便不進行戶部銀庫的清理工作，庫內(nèi)銀兩被庫吏侵蝕。嘉慶年間，雖經(jīng)常進行監(jiān)督檢查，但都因受庫吏賄賂，往往糊里糊涂地敷衍了事。由此，當(dāng)時形成了每當(dāng)監(jiān)督檢查時，庫吏支付御史規(guī)銀3000兩、支付其仆從“門包”300兩作為賄賂的慣例。道光十年（1830），御史周春祺欲檢舉并彈劾此弊，其姻戚湯金釗勸誡他不要因此而牽連多人，導(dǎo)致大案，結(jié)果中止。

此后，至道光二十三年（1843年），以庫丁間因盜竊銀兩分贓不均而發(fā)生的糾紛事件為契機，戶部銀庫虧空事件被暴露出來。這一事件起因是：庫丁張誠保趁捐納銀交納的忙亂之機，在秤上弄虛作假，盜取銀四千兩，發(fā)覺其不正行為的同事要求平分銀兩遭拒，從而將其告發(fā)。事情越鬧越大，無法掩蓋，終于傳到了道光帝那里，由此爆出雍正朝之后最大的銀庫盜竊案。道光帝命令刑部尚書惟勤等盤查銀庫，經(jīng)過查對戶部送來的會計簿，銀庫應(yīng)有歷年積余的正項銀1200余萬兩，實際只剩下不足290余萬兩，虧空高達925萬余兩。面對上報的奏折，道光帝憤怒至極，在朱批奏折上寫道：“實屬從來未有之事，覽奏曷勝忿恨”。他滿懷激憤地說：歷任管庫及派出查庫御史都是親信大員，竟然對銀庫虧空毫無察覺，實在有負(fù)皇恩，“不知諸王大臣有愧于心否”？

當(dāng)時正值鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束不久，清政府的財政狀況本就困難，道光帝自然對戶部銀庫的巨額虧空充滿憤怒。他立即組織王宮大臣前往核查，對歷任管庫司員、查庫御史及庫丁書役等從嚴(yán)治罪。道光帝起初打算將所有涉案人員全部革退，但考慮到涉案人數(shù)實在太多，最終只得從寬處理，將革職改為留任，只是把查庫御史全部取消。銀庫盜竊大案就此了結(jié)。

近千萬的國庫虧空，自非一朝一夕所致。如果管庫大臣本身清廉而又認(rèn)真負(fù)責(zé)，銀庫的虧短現(xiàn)象還可以得到一定的控制，若是他們與屬下通同作弊，而王大臣與查庫御史又不認(rèn)真稽查，就容易出大問題。這一點從駱秉璋任查庫御史的經(jīng)歷即可概知。在案發(fā)前兩年，駱秉璋出任江南道監(jiān)察御史，查庫是其職責(zé)之一。他清廉自矢，奉命查庫一年。上任那天，管庫大臣就告訴他：捐資買官，每收銀100兩，外加4兩作為“規(guī)禮”，先前親王查庫，奏請“規(guī)禮”歸公，后來管庫員以辦公費用無著落，便每100兩再加4兩，俗稱“四兩平”，其中一半歸庫丁分享，一半給庫官及查庫御史。其實這就是不合理的收費，駱認(rèn)為收規(guī)禮雖不妥，但未動國庫，遂未深究。過了幾天，庫官又請駱交涉，請求駱允許銀號代為繳納捐官的款項，駱予以謝絕。又過了幾天，有同鄉(xiāng)來訪，告知駱：若愿接收銀號的“規(guī)禮”，可以送給他七千兩，三大節(jié)日再各送七千兩，請他不要挑剔銀號代捐的銀子。駱說：“公事公辦，足色足秤上繳，我當(dāng)然不挑剔，若以少充多，銀色低潮就要挑。”后來，銀號又請駱最要好的朋友來游說，駱依然拒絕。由于駱不講情面，銀號無利可圖，便不交“陋規(guī)”，庫官、庫丁都撈不著好處，乃至都想將駱趕走。銀號甚至拿出七千兩銀子到上層活動，想將駱改調(diào)為京畿道監(jiān)察御史（京畿道的御史沒有查庫的職責(zé)），此事因駱的上司不接受賄賂而終止。

后來，國庫虧空大案被揭露，軍機大臣穆彰阿（也是駱的恩師）得知駱不收“四兩平”時說：查庫御史若抵不住金錢的誘惑，一旦接受“規(guī)禮”，便要受到挾制。你查庫不收“規(guī)禮”，真是空前絕后！當(dāng)然，駱秉璋一清如水，卻也因曾經(jīng)擔(dān)任監(jiān)察御史負(fù)責(zé)查庫，被牽連此案，革職賠款。

轟動一時的國庫虧空大案就這樣糊涂了結(jié)，而銀庫積弊卻沒有多少改變。到了光緒二十八年（1902），刑科給事中吳鴻甲提議廢止戶部三庫衙門，在其題本中，也敘述了戶部銀庫存在的惡弊：盡管道光年間的大案仍記憶猶新，但這數(shù)十年間，雖說銀庫空虛，但是其出納額仍達數(shù)百萬兩。在每年盤查時，當(dāng)局因恐懼釀成大案，只是在形式上調(diào)查一下便草草收場，即使是公正的高官也不敢暴露其惡行。由此可見，國庫管理制度弊端叢叢，已經(jīng)到了必須下決心大力整治的時候了。

五、清末國庫制度的新變化

自清初建立國庫制度，戶部三庫的管理權(quán)長期掌握在“管庫大臣”手中，作為全國財政主管部門的戶部，雖有監(jiān)管之權(quán)，但一直未能直接管轄，戶部三庫實際上半獨立于戶部管理。作為中央國庫，戶部銀庫脫離戶部監(jiān)督，而多由滿人管理，這在一定程度上也導(dǎo)致了國庫管理人員的逐漸腐敗，國庫虧空案的出現(xiàn)也就不足為奇了。

這種狀況到了清朝末年發(fā)生了很大變化。1900年八國聯(lián)軍侵華，日軍進入北京城搶劫戶部銀庫后，一把火燒了戶部衙門和銀庫。隨著中外和談的開始，重建銀庫提上了日程。但這并非朝夕間可以完成，于是各地運至京師的京餉存放到“地安門外兵將局戶部公所”，銀庫也暫由戶部直接掌管，銀庫官員也直接由戶部揀派。此后，暫管變成了永久，戶部銀庫制度遂有巨變。

1901年，新設(shè)的銀庫不再由三庫大臣管理，而是直屬于戶部，但當(dāng)時仍決定“俟圣駕回鑾，事局大定，再行交還三庫衙門管理”。1902年初，戶部上奏稱，三庫衙署正在興修，不便將戶部公所款項交給三庫衙門，而且戶部公所地段有限，也不能劃歸三庫衙門管理，為嚴(yán)密關(guān)防、慎重庫儲，請朝廷暫緩交還，并繼續(xù)由戶部揀派司員暫行經(jīng)理。1903年，御史吳鴻甲奏請裁并三庫，經(jīng)戶部議復(fù)后，朝廷上諭宣布：“三庫積弊已深，庫書、庫丁弊端尤甚，亟應(yīng)實力整頓，著如該部所奏，即將三庫集中等缺裁撤，凡庫書、庫丁悉數(shù)革除，一切收支事宜統(tǒng)歸戶部堂官一手經(jīng)理，以專責(zé)成，毋庸另派三庫大臣管理?！雹賾舨浚骸蹲h復(fù)御史吳鴻甲奏請裁并三庫折》，《戶部銀庫奏案輯要》，京師官書局，第7-8頁。1906年，戶部改稱度支部，銀庫也隨之并入，改稱金銀庫（一般仍循例稱“銀庫”），設(shè)郎中二人，員外郎4人，主事2人。

隨著三庫衙門的裁撤，銀庫開始正式隸屬于戶部管理，銀庫人員的構(gòu)成也隨之發(fā)生變化。一是漢人開始進入銀庫管理系統(tǒng)。清末最早進入銀庫管理的官員是戶部郎中樂平②《續(xù)撥京餉百萬兩仍令原派各員經(jīng)理片》，《戶部銀庫奏案輯要》，京師官書局，第3頁。。從此間的奏折中可以看到“無論滿漢官階，凡經(jīng)理銀庫各員”的字樣，由此可推斷漢人已入銀庫官員之列。另外，從列名參與校勘《戶部銀庫奏案輯要》的戶部官員名單中，也可以看出其中大概有六位是漢人，占全部人員的不到三分之一。二是裁撤三庫各缺，管庫官員均改為兼差。銀庫由戶部所派的經(jīng)理銀庫司員八員、值班八員兼差管理，每屆三年更換一次。除本職的薪俸、養(yǎng)廉之外，他們還可以得到原本銀庫各缺養(yǎng)廉的一半。三是將庫書、庫丁等悉數(shù)革除，重新招用四名書手、八名差役，同時提高其收入待遇，薪水從原來的每名每月三兩、二兩增至六兩（書手）、四兩（庫外差役）或八兩（庫內(nèi)差役）不等，而且不時頒給獎賞。

此外，銀庫的文批、驗收、存儲、支放等制度也發(fā)生了較大的變化。在朝廷同意將銀庫改歸戶部后，戶部即擬定了一個新的銀庫管理章程，戶部后來的一些奏折也提到了相關(guān)制度的變革情況。這些變革主要包括以下幾個方面：其一，各省及海關(guān)解繳京餉時，委員的文批手續(xù)不再以戶部司務(wù)廳為核心，而是直接將文批交給銀庫，由銀庫官員負(fù)責(zé)相關(guān)的一切手續(xù)。而且地方賦銀到庫后必須隨時兌收，減少交接時間，限制銀庫人員索賄的可能性。其二，銀庫驗收時，原來作為陋規(guī)的高額解費經(jīng)各省核減后化私為公，搭解進部。劈兌餉鞘也不再知照工部，而是由戶部自派庫外差役進行，以免產(chǎn)生“需索之弊”。其三，銀庫存儲采用較易查驗的木柜，不再散裝作垛或“盛桶封存”。存儲的銀錢數(shù)目按照銀兩、金兩、銀元、銀幣、銅元、寄存、另存等七個部分分別按月奏報。銀庫的全庫盤查由兩年一次改為每年一次，以加強監(jiān)督核查。其四，發(fā)放餉銀時，通過核準(zhǔn)砝碼并另設(shè)一架洋秤以防弊。

總之，在清末十年間，清政府對銀庫制度進行了變革，裁撤了弊端叢生的三庫衙門，國庫改歸戶部直接管理，且強化了戶部（度支部）的權(quán)力，從而在一定程度上改變了以往的局面，趨向合理化的近代國庫制度已然呼之欲出。盡管這種遲到的改革無以改變清王朝覆滅的命運，但其近代化的變革為民國財政制度的建立奠定了基礎(chǔ)，積極意義是值得肯定的。

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作者單位：中國財政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：邢荷生）