高世強+王愛萍

中圖分類號：F275 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）12-0079-03

摘要：隨著全球經(jīng)濟一體化進程的不斷加快，各企業(yè)集團間以避稅方式獲取更大的經(jīng)濟利益。2013年反避稅對稅收增收貢獻達到469億元，同比增長123億元，增幅36%，是五年前的37倍。反避稅工作已成為防止稅收流失、維護國家權(quán)益的重要手段。隨著相關(guān)經(jīng)濟、稅收法規(guī)的日趨復(fù)雜，國際經(jīng)濟活動中的避稅行為也更加隱蔽和復(fù)雜多變，反避稅工作面臨的形勢更為嚴(yán)峻。本文通過剖析我國反避稅工作現(xiàn)狀、存在的問題及成因，提出當(dāng)前深化反避稅工作的對策和建議。

關(guān)鍵詞：反避稅 出路 探析

著全球經(jīng)濟一體化進程的不斷加快，國際經(jīng)濟交往日益密切，各企業(yè)集團間也出現(xiàn)前所未有的緊密合作，為了獲取更大的經(jīng)濟利益，避稅成為經(jīng)濟往來中的一種客觀存在的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年以避稅形式侵蝕的稅款有500個億之多，由此可見防止稅收流失，加強反避稅工作刻不容緩。隨著稅收法規(guī)的日趨復(fù)雜，避稅行為更加隱蔽多變，反避稅工作正面臨著巨大挑戰(zhàn)，在當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟社會形勢下，為進一步維護國家稅收權(quán)益，營造企業(yè)公平競爭的環(huán)境，在我國探索出一條反避稅工作的有效出路顯得迫在眉睫又意義深遠。

一、我國反避稅工作存在的問題及原因分析

經(jīng)過近三十年的努力，我國反避稅工作取得了一定的成績，但與世界發(fā)達國家相比還有不小差距，與新經(jīng)濟形勢下避稅情況層出不窮的態(tài)勢相比，仍存在一些亟待解決的問題。

（一）存在的問題

1.反避稅工作的覆蓋面太窄。首先，我國稅務(wù)機關(guān)反避稅工作絕大部分針對非居民企業(yè)和跨國公司，對內(nèi)資企業(yè)之間避稅問題沒有引起足夠的重視。其理由是內(nèi)資企業(yè)避稅的收入主要流向企業(yè)和個人，是“藏富于民”，而非居民企業(yè)和跨國公司避稅直接導(dǎo)致了國家稅收流失和國內(nèi)財富向國外轉(zhuǎn)移。其次，反避稅稅種單一現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，反避稅關(guān)注企業(yè)所得稅多，關(guān)注其他稅種少。在我國現(xiàn)行稅法中，主要在《中華人民共和國征收管理法》及其實施細則以及《企業(yè)所得稅法》及其實施細則中設(shè)置了反避稅條款。由于企業(yè)所得稅的稅負(fù)難于轉(zhuǎn)嫁，增加了納稅人的避稅動機，再加上繳納企業(yè)所得稅時要計算各種稅前的扣除，使避稅有了更大的空間，所以納稅人往往把企業(yè)所得稅作為首選的避稅稅種。

2.稅收情報信息來源渠道少。國際國內(nèi)市場稅收情報信息掌握難，國際稅源的特點是流動性強，管理難度大，再加上國際間的協(xié)作不夠緊密，國內(nèi)與國際的情報交流沒有相應(yīng)的制度保證，稅務(wù)部門和相關(guān)部門的配合缺少默契，部門間信息傳遞不夠通暢。國內(nèi)稅務(wù)管理機關(guān)因國地稅機構(gòu)的分設(shè)，共同管理同一企業(yè)的不同稅種，造成稅種間信息的采集以及共享不通暢。而企業(yè)的關(guān)聯(lián)申報信息、境外收入等信息的獲取是開展反避稅工作的重要前提。信息獲取問題成為目前制約反避稅工作開展的一項不利因素。

3.反避稅工作面臨各方面的阻力大。有些地方政府為了加大招商引資力度，不惜破壞稅制的統(tǒng)一性，為納稅人避稅大開方便之門，致使稅務(wù)機關(guān)進行反避稅時，有的地方政府直接干預(yù)稅收執(zhí)法，造成反避稅人員工作的被動甚至無法正常開展工作。

4.稅務(wù)人員素質(zhì)與反避稅工作的要求有差距。我國反避稅工作相對起步較晚，反避稅人員的業(yè)務(wù)水平和外語能力還比較低，對國內(nèi)的一些稅收政策法規(guī)了解多，對國外國際稅收慣例及稅收管理體制等知之甚少，面對強大的對手，一些稅務(wù)人員反避稅的信心不足，產(chǎn)生了畏難思想，影響了反避稅工作的正常開展。

5.反避稅機構(gòu)與政府其他部門協(xié)作不夠。在實踐當(dāng)中，稅務(wù)機關(guān)尤其是其反避稅部門與其他政府部門的合作還處于人治階段，反避稅的調(diào)查需依賴于其他部門的配合，稅務(wù)機關(guān)獲得其他部門的協(xié)作往往憑借各部門領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)工作人員的個人協(xié)調(diào)能力或私交，使得配合的力度以及各類信息獲取和使用不規(guī)范。目前《山東省地方稅收保障條例》的出臺，一定程度上有助于各部門的協(xié)作配合，要實現(xiàn)政府部門信息共享的法治化，依靠政府的制度化安排獲取和利用第三方信息，實現(xiàn)部門間的相互配合，在我國依然任重道遠。

（二）反避稅工作存在問題的原因分析

1.對反避稅工作缺乏足夠的認(rèn)識。大部分納稅人往往把避稅與節(jié)稅混為一談，甚至把避稅行為當(dāng)成是一種合法的企業(yè)稅收籌劃；有些基層稅務(wù)部門把反避稅與稅務(wù)稽查概念等同起來，開展反避稅積極性不高。

2.缺乏健全完善的法律法規(guī)。在依法治國的前提下，法律體系的不完備是反避稅工作無法順暢開展的又一阻力。我國稅收立法現(xiàn)狀影響了稅法的權(quán)威性，首先是稅收立法級次較低。到目前為止，我國只出臺了 4 部稅收法律，《稅收征管法》《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國車船稅法》，現(xiàn)行的主體稅種中如增值稅、營業(yè)稅、消費稅均以國務(wù)院的“暫行條例”形式發(fā)布。我國對個人所得稅、營業(yè)稅等均沒有設(shè)置反避稅條款，而實際上這些稅種均存在不同程度的避稅情況。使反避稅稅種單一，面比較窄。

3.稅收管理體制存在弊端。機構(gòu)設(shè)置不利于反避稅工作的開展，反避稅工作由國家稅務(wù)總局國際司主管，從全國來看各省市雖設(shè)置了國際稅務(wù)處（科），但實際上，除廣東、山東等幾個一直以來工作開展較好的省市外，大多數(shù)省市國際稅收還處于與大企業(yè)管理合并辦公狀態(tài)，雖然有了國際稅收以及反避稅職能，但大企業(yè)日常管理就占去工作人員大部分精力，在這樣的狀況下再主動尋找線索開展反避稅工作會有一定難度，給反避稅工作的開展帶來很大的局限性。

4.稅收征管制度不完善。我國的稅收征管制度在稅收實踐中不斷修訂和完善，在這個過程中不盡完備的制度使得目前“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象在某些地方仍然存在。同樣的稅收政策也存在不同時期、不同區(qū)域、執(zhí)行不一樣的情況，仍有納稅申報率失實，征管基礎(chǔ)工作不夠牢固的狀況。

二、我國反避稅工作出路的思考

從改革開放伊始，我國稅務(wù)機關(guān)便對反避稅工作進行了積極探索。借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，在提高認(rèn)識、健全法律、改進體制、完善制度四個方面找出一條適合我國反避稅發(fā)展的出路。

（一）提高全民納稅意識

在西方國家納稅同死亡同等重要，人們把納稅看作是神圣而義不容辭的責(zé)任，而在我國自覺納稅的意識尚未完全形成，以致避稅念頭的滋生缺失了第一道思想防線，因此，提高全民納稅意識是開展反避稅工作的當(dāng)務(wù)之急。

（二）建立、完善國內(nèi)反避稅法律法規(guī)

在我國反避稅工作實踐中，只是制定了一些法律和防范措施并對實際操作程序進行了規(guī)范，還沒有形成一套完整的法律體系。各部門應(yīng)充分認(rèn)識到健全反避稅法規(guī)體系對確保國家財政收入、預(yù)防稅源被侵蝕的重要意義，應(yīng)繼續(xù)以完善法規(guī)為重點，建立涵蓋多稅種的反避稅立法體系。

1.要提高稅收立法級次。在我國經(jīng)全國人大立法的稅收法律較少，除了作為程序法的《稅收征管法》外，目前稅收實踐中僅有三部稅收實體法，即《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國車船稅法》，其他實體以暫行條例形式試行的較多，如《中華人民共和國增值稅暫行條例》《中華人民共和國消費稅暫行條例》《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》《中華人民共和國城市維護建設(shè)稅暫行條例》《中華人民共和國資源稅暫行條例》，等等，當(dāng)務(wù)之急是要強化稅收法律的制定，弱化使用行政法規(guī)及部門規(guī)章，按照《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定，將現(xiàn)行的增值稅、營業(yè)稅、消費稅等重要稅種經(jīng)過實踐應(yīng)用修改完善的，上升為法律，提高我國稅收法律的效力和級次，清理執(zhí)行多年的稅收法規(guī)、規(guī)章、批復(fù)及通知等，以法律代替規(guī)章。

2.在立法上確立反避稅工作在我國稅收領(lǐng)域的地位。目前我國以《企業(yè)所得稅法》為基本依據(jù)，先后出臺了一些反避稅的法律法規(guī)，但仍應(yīng)積極進行《稅收征管法》《個人所得稅法》等法律法規(guī)的修訂工作，增補反避稅條款，使反避稅工作的稅種涵蓋面更為廣泛。全面修訂《特別納稅調(diào)整實施辦法（試行）》，制定《一般反避稅管理規(guī)程》，規(guī)范和細化反避稅操作和管理程序，繼續(xù)加強預(yù)約定價的法律制定。

（三）改進稅收管理體制

1.管理服務(wù)調(diào)查并重，創(chuàng)建反避稅防控體系。過去稅務(wù)機關(guān)對反避稅工作的開展偏重于事后調(diào)查，介入案件時間上的滯后性，給避免國際雙重征稅以及國家稅款的及時補繳入庫帶來重重困難。為此國家稅務(wù)總局確定“十二五”時期反避稅工作目標(biāo)是，“堅持防查并舉，建立管理、服務(wù)、調(diào)查三位一體、統(tǒng)一規(guī)范的反避稅防控體系”。從工作理念上把事后調(diào)查改為通過各種管理手段事先防范避稅行為，做到有預(yù)防有調(diào)查，防查并舉，形成“事前管理、事中服務(wù)、事后調(diào)查”三位一體的防控體系。

2.促進反避稅工作向縱深發(fā)展。首先，國地稅兩個主管稅務(wù)機關(guān)之間要實現(xiàn)充分協(xié)作。其次，主管稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部要進一步健全和完善反避稅管理機構(gòu)。反避稅工作的管理機構(gòu)是國際稅收部門，從全國來看，國際稅務(wù)部門設(shè)置不夠完善，人員不夠充實。早在2012年國家稅務(wù)總局發(fā)布了《加強國際稅收管理體系建設(shè)的意見》，明確了在實施更加積極主動、互利共贏的開放戰(zhàn)略背景下，我國將在反避稅、非居民稅收、“走出去”企業(yè)涉稅問題、國際稅收征管協(xié)作機制等領(lǐng)域加強服務(wù)和管理。加強和完善反避稅機構(gòu)的管理，在基層設(shè)置專職的反避稅人員。在人員構(gòu)成上，除稅務(wù)人員外還應(yīng)配備經(jīng)濟專業(yè)、外語專業(yè)等人員，共同負(fù)責(zé)日益繁重的反避稅工作，從而大力保障反避稅工作的有序開展。第三，進一步拓展反避稅觸及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。反避稅工作不能只局限在某一個部門，某一個地區(qū)，某一個行業(yè)，在全國范圍內(nèi)各個企業(yè)都要開展反避稅工作。由外資企業(yè)向內(nèi)資企業(yè)尤其是走出去企業(yè)延伸；由加工制造業(yè)向貿(mào)易、金融等第三產(chǎn)業(yè)延伸；由關(guān)聯(lián)購銷交易向無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)股權(quán)和融資等交易方面延伸；以防范避稅、強化管理為重點，由東南沿海地區(qū)向中南部地區(qū)延伸；在繼續(xù)做好轉(zhuǎn)讓定價和預(yù)約定價管理的基礎(chǔ)上，嘗試和探索受控外國企業(yè)、成本分?jǐn)?、資本弱化和一般反避稅等新措施，著重研究企業(yè)利用融資結(jié)構(gòu)、分?jǐn)偩惩獬杀?、多層控股模式及避稅港無經(jīng)濟實質(zhì)企業(yè)進行稅收籌劃等問題。著力在企業(yè)、交易、行業(yè)、措施和區(qū)域五個方面實現(xiàn)拓展。

3.探索行業(yè)避稅規(guī)律，培養(yǎng)行業(yè)專家。反避稅工作不僅涉及面要寬更要深和精，探索行業(yè)規(guī)律，培養(yǎng)行業(yè)專家成為推動工作開展又一有效途徑。未來我們要繼續(xù)加強集團跨區(qū)域聯(lián)查和行業(yè)聯(lián)查，實現(xiàn)案件調(diào)查的全國聯(lián)動，這就要求打破地域界線培養(yǎng)行業(yè)專家。稅務(wù)總局已經(jīng)嘗試部署開展重點行業(yè)研究，分地區(qū)形成行業(yè)專家組，在全國成立幾個重點行業(yè)的分析團隊，建立全國反避稅行業(yè)專家人才庫，加大對現(xiàn)有反避稅人才的后續(xù)培養(yǎng)力度，真正培養(yǎng)出一批行業(yè)反避稅的專家和領(lǐng)軍人物。在稅收實踐中各地要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟狀況，確定有代表性的1至2個行業(yè)，在行業(yè)專家的指導(dǎo)下跟蹤分析該行業(yè)的發(fā)展趨勢、經(jīng)營特點、成本控制及盈利狀況等，重點研究分析行業(yè)的避稅模式，編寫行業(yè)反避稅《操作指南》，用以指導(dǎo)全國的行業(yè)案件審核。要進一步研究經(jīng)濟分析的方法，加強在對外磋商和調(diào)查中的應(yīng)用。組建經(jīng)濟分析師團隊，重點研究無形資產(chǎn)和市場溢價、股權(quán)計價、成本節(jié)約、價值鏈分析、超額利潤分割等反避稅難點問題，提高案件審核質(zhì)量和對外談判的說服力，為反避稅案件的量化分析提供技術(shù)支持，真正以行業(yè)反避稅精英帶動反避稅工作的開展。

4.規(guī)范反避稅經(jīng)費管理，提高經(jīng)費使用效益。反避稅工作的大力開展人員是基礎(chǔ)，經(jīng)費是保障，目前國家稅務(wù)總局每年都撥付一定數(shù)額的專項經(jīng)費用于反避稅工作，做好專項經(jīng)費的使用及管理是助力反避稅工作的開展的又一出路。各地稅務(wù)機關(guān)要按照財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《反避稅專項經(jīng)費管理暫行辦法》通知（財行[2011]173號）文件的要求，專項經(jīng)費的使用要堅持統(tǒng)一管理、厲行節(jié)約、?？顚Ｓ?、注重實效的原則。不得把專項經(jīng)費用作日常經(jīng)費支出，不得有其他用途的挪用和擠占，真正把專項經(jīng)費用于解決反避稅人員外出調(diào)查取證、反避稅案件的集中研究以及參加反避稅磋商等在境內(nèi)外發(fā)生的相關(guān)費用，真正用到召開反避稅案件會議，以及為取得國際、國內(nèi)市場相關(guān)行業(yè)的價格、費用、利潤指標(biāo)等相關(guān)信息資料，向獨立第三方購買有關(guān)數(shù)據(jù)及分析資料所發(fā)生的費用。在工作中要切實為辦案人員查辦反避稅案件購置必需的計算機、攝像器材、復(fù)印機、傳真機等辦案設(shè)備，全面保障反避稅人員順利開展工作。

（四）完善稅收征管制度

1.加強征管基礎(chǔ)，建立風(fēng)險管理機制。加強稅收征管基礎(chǔ)工作是對全國稅務(wù)系統(tǒng)各級機關(guān)的共同要求。各級稅務(wù)機關(guān)要從以下幾方面加強管理：一是堅決貫徹執(zhí)行征管法及其實施細則，認(rèn)真落實總局下發(fā)的各項配套制度和辦法；二是要全面加強各項新的管理制度建設(shè)；三是簡化審批程序，規(guī)范執(zhí)法行為；四是引入風(fēng)險管理機制，提高防范風(fēng)險的水平。

2.建立外部執(zhí)法協(xié)作機制。在納稅人數(shù)呈幾何級數(shù)增長而稅務(wù)干部人數(shù)保持穩(wěn)定的情形下，僅靠稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部人員的加強征管是遠遠不夠的，只有引進戰(zhàn)略聯(lián)盟的管理思想，聯(lián)合一切可以聯(lián)合的力量，創(chuàng)新管理方式，才能提高稅務(wù)機關(guān)的整體管理效率。在國際大環(huán)境中，要加強國家間的稅收協(xié)作。在國際反避稅活動中，僅依靠本國力量難以應(yīng)對有著廣闊國際背景的對手，只有通過組成國際反避稅同盟，開展政府間更廣泛的雙邊和多邊合作，才有可能使反避稅工作取得實效。我國要在 WTO 原則的指導(dǎo)下，積極與更多國家簽訂國際稅收協(xié)定，保證轉(zhuǎn)讓定價調(diào)整在國際稅收協(xié)定的背景下得以順利實施，避免因轉(zhuǎn)讓定價造成的國際雙重征稅。同時，為了使外資企業(yè)及涉外業(yè)務(wù)在我國的順利開展，在簽訂國際稅收協(xié)定時，要明確相互協(xié)商、情報交換和各類調(diào)整的具體程序和措施，建立國際稅收協(xié)作的長效工作機制。另外還要通過加強與世界各國包括非稅收協(xié)定國之間在征稅方面的相互協(xié)助，維護國家主權(quán)、提高稅收國際競爭力，更有效地防范跨國納稅人的避稅行為。

3.推進信息管稅，加速稅收征管現(xiàn)代化進程。信息管稅是一種現(xiàn)代化的征管手段，是以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，完善稅收信息管理機制，健全稅源管理體系，加強業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，進而提高稅收征管水平。

4.建立稅收信息庫，提高反避稅能力。建立稅收信息庫是稅務(wù)人員了解掌握全國稅務(wù)系統(tǒng)以及納稅人、社會各界信息的窗口和紐帶，是上下級稅務(wù)機關(guān)互相了解情況、加強稅收執(zhí)法監(jiān)督的有效途徑和方法，也是社會各界與稅務(wù)機關(guān)互通情報信息的便捷方式。當(dāng)前國家稅務(wù)總局開發(fā)建立的“特別納稅調(diào)整案件管理系統(tǒng)”是在建立稅收信息庫方面做的一個有益嘗試，通過這個管理系統(tǒng)收錄了全國特別納稅調(diào)整案件中由立案到結(jié)案的全部信息，2014年7月份，該案件管理系統(tǒng)又進行了升級，由原來的總局、省局兩級層級變?yōu)榭偩帧⑹【?、市局、縣區(qū)局四個層級，國家稅務(wù)總局的審批結(jié)果將同步推送至省、市、區(qū)縣三級機關(guān)，無需層層下發(fā)傳遞，既節(jié)省了時間，又能在最大范圍內(nèi)共享各方信息和資源。

反避稅工作在我國已經(jīng)有了良好開端，為了更好地維護國家的稅收利益，在納稅人之間貫徹稅負(fù)公平的原則，營造公正透明的競爭環(huán)境，在日益復(fù)雜多變的國際國內(nèi)形勢下，我們應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)反避稅工作出路，繼續(xù)加大反避稅力度，把反避稅工作不斷推向深入。