何　暉　　蘆艷子

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭，411105)

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“十三五”時期中國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展研究*

——“十三五”時期中國社會保障理論與實踐研討會綜述

何暉蘆艷子

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭，411105)

“十三五”時期中國社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到制度長遠(yuǎn)發(fā)展的利益，關(guān)系到更好地實現(xiàn)我國全面建成小康社會的目標(biāo)、最終促進(jìn)人民生活水平實質(zhì)性的提高。圍繞“‘十三五’時期中國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展”的主題，人力資源和社會保障部、武漢大學(xué)、中國社科院、中國人民大學(xué)等多所知名科研機(jī)構(gòu)社會保障領(lǐng)域的專家，對社會保障發(fā)展的道路、新時期下社會保障外部生態(tài)的新變化對制度的影響、相對應(yīng)的制度調(diào)整進(jìn)行了有力的分析和思考、積極探討了我國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展面臨的困境、對社會保障專業(yè)學(xué)科的未來發(fā)展也進(jìn)行了理性的討論。

十三五；社會保障制度；可持續(xù)發(fā)展

“十三五”是我國進(jìn)入全面建成小康社會的決勝階段，黨的十八屆五中全會確定了“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”目標(biāo)，為未來5年乃至更長時期社會保障制度的建設(shè)確立了方向。在過去的“十二五”期間，我國社會保障工作雖然取得了諸如制度實現(xiàn)全覆蓋、參保人群覆蓋面和基金收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大、待遇水平持續(xù)提高等豐碩的成果，但是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、我國老齡化不斷加深、區(qū)域發(fā)展不平衡的大背景下，產(chǎn)生了社會保障資金支出壓力大、區(qū)域統(tǒng)籌難度大的問題，再加上我國社會保障學(xué)科理論建設(shè)相對滯后于實踐發(fā)展，因此及時對中國社會保障領(lǐng)域的新情況、新問題、新形勢做出理性的判斷，明確我國社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實前提具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

2016年1月9日至10日，“‘十三五’時期中國社會保障理論與實踐”研討會在武漢大學(xué)召開，本次會議云集了全國研究社會保障領(lǐng)域的知名專家，來自人力資源和社會保障部、民政部、中華全國總工會、中國社科院、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、中山大學(xué)、暨南大學(xué)、南京大學(xué)、南京財經(jīng)大學(xué)、武漢大學(xué)、浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海財經(jīng)大學(xué)、四川大學(xué)、西北大學(xué)、華中科技大學(xué)、深圳大學(xué)、湘潭大學(xué)等部門領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)科帶頭人、院長及專家教授60余人參加了會議，就“十三五”期間中國社會保障制度如何更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展主題進(jìn)行了深入的探討。

一、走有中國特色的社會保障道路

中國特色社會主義其科學(xué)涵義是要求把馬克思主義的普遍真理同本國的具體實際結(jié)合起來，走適合中國特點的道路。從中國的實際出發(fā)，不照抄、照搬別國經(jīng)驗、模式，走具有中國特色的路。在經(jīng)濟(jì)方面，我國建立了中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)；在政治方面，我國實行了民主集中制；在社會方面，我國倡導(dǎo)社會主義和諧社會，踐行社會主義核心價值觀。在社會保障方面，中國也正在向符合本國國情的、有中國特色的社會保障道路方向趨近。在建立中國特色的大保障理論和社會保險核心價值觀的內(nèi)容上，人力資源與社會保障部盧海元副司長認(rèn)為，國外社會保險基本的概念和基本的原則、基本的方法、運行的體制、機(jī)制可能已經(jīng)難以解決中國社會保障領(lǐng)域的問題，在理論上我國應(yīng)該重構(gòu)一個具有中國特色的、符合中國實際的、現(xiàn)實可行的理論，在社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)上我國應(yīng)探索一條有中國特色的養(yǎng)老保險制度，即建成全國統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度?！笆濉鄙鐣Ｕ系睦碚搫?chuàng)新，核心是確立基本養(yǎng)老保險的核心價值觀，我國社會主義的核心價值觀與社會保險制度要結(jié)合。目前如何真正實現(xiàn)“?；?、全覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)”是我國社會保障制度的關(guān)鍵所在。比如在養(yǎng)老金待遇的?；旧希擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中對養(yǎng)老金的“十一連調(diào)”實際上是改變了制度運行的模式和運行的體制機(jī)制，在養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整上，如何把這一實踐上升到理論的層面并不斷優(yōu)化具有非常迫切的要求。

二、社會保障制度外部生態(tài)變化及制度調(diào)整

“十三五”時期，國際國內(nèi)形勢發(fā)生了許多變化，全球經(jīng)濟(jì)處于緩慢調(diào)整期，增長乏力，而國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速從快車道轉(zhuǎn)到了中速的軌道上，產(chǎn)業(yè)急需結(jié)構(gòu)性調(diào)整。同時隨著我國加速步入老齡化社會，“人口紅利”逐漸減少，需要領(lǐng)取養(yǎng)老金的老齡人口相對增多，使得社會保障財政收支矛盾日漸突出。此外，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，以及戶籍制度的改革也給社會保障制度運行和管理帶來挑戰(zhàn)。所以認(rèn)清新時期下社會保障制度發(fā)展的環(huán)境形勢，有利于做出合乎時代的社會保障決策和政策，能夠保證社會保障制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(一)提倡生態(tài)失衡下的預(yù)防性醫(yī)療

和其他發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷程相似，我國經(jīng)濟(jì)也是從勞動密集型、資源消耗型的粗放式經(jīng)濟(jì)起步，現(xiàn)在也不可避免地要面臨著環(huán)境被破壞、資源被污染的情形，這不僅使得經(jīng)濟(jì)增長不具備可持續(xù)性，也對人們的身體健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅，同時也給我國社會保障制度中的醫(yī)療體系帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對于環(huán)境變化對醫(yī)療改革的影響，盧海元副司長指出，現(xiàn)在在環(huán)境被污染、水被污染、空氣被污染、食品被污染比較大的環(huán)境條件下，我國過去強(qiáng)調(diào)的精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)所起到的作用十分有限，導(dǎo)致現(xiàn)在的醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥研究的方向可能與現(xiàn)實發(fā)生了偏差。比如基因在這種環(huán)境下病變的可能性增大，甚至?xí)┳?。所以醫(yī)療保障需要從疾病源頭開始做起，從預(yù)防疾病做起，應(yīng)該要大力提倡預(yù)防性醫(yī)療。需要重視增強(qiáng)國人身體素質(zhì)，推廣全民健身，鼓勵科學(xué)合理膳食，提高國人的身體免疫力。將補(bǔ)氧、補(bǔ)水相關(guān)項目添加到日常護(hù)理項目中、并嘗試建立長期護(hù)理保險制度。同時醫(yī)學(xué)研究方向也要和相對應(yīng)類似產(chǎn)品的開發(fā)緊密結(jié)合起來。

(二)重視老齡少子化下養(yǎng)老的提前布局

老齡化是我國未來幾十年最重大的社會結(jié)構(gòu)變化。國際助老會(Help Age International)就在2015年9月發(fā)布的《2015全球老齡事業(yè)觀察指數(shù)》報告中指出目前中國是世界上老齡人口最多的國家。[1]在國家統(tǒng)計局發(fā)布的2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(第1號)中公布了不同年齡段占總?cè)丝诘谋壤?見圖1)，其中65歲及以上人口占總?cè)丝诘?.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，0-14歲人口的比重下降6.29個百分點，15-59歲人口的比重上升3.36個百分點，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。[2]所以我國會一直同時面臨少子和老齡化雙重形勢的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要從國家戰(zhàn)略層面應(yīng)對這種情況，需要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個層面構(gòu)建適應(yīng)老齡化社會的政策體系。

中國歷來就有贍養(yǎng)老人的孝道傳統(tǒng)，使得家庭養(yǎng)老成為我國養(yǎng)老體系中的一個重要根基。家庭式養(yǎng)老能充分利用家庭資源和周邊資源讓老人安享晚年，還能發(fā)揮老年人的智慧來培育下一代。對于人口基數(shù)大的中國，家庭式養(yǎng)老是最適合中國國情的。但是隨著計劃生育效果的慢慢顯現(xiàn)，人口快速增長得到了有效控制的同時，也面臨著少子化的危機(jī)。而少子化對我國社會保障制度更具有挑戰(zhàn)性，這不僅意味著不得不讓年輕一代承受日益沉重的負(fù)擔(dān)，意味著總需求減少、經(jīng)濟(jì)增長及生活水平提高的速度可能緩慢，而且意味著年青人可能為避免繳費過重而持續(xù)逃避繳費或稅，進(jìn)而意味著對制度的不認(rèn)同。[3]雖然現(xiàn)在大部分老年人都有多個子女，在家養(yǎng)老還能發(fā)揮作用，但是未來獨生子女對其父母的照顧將會力不從心的情況需要提前考慮。武漢大學(xué)社會保障研究中心學(xué)術(shù)委員會主任趙曼教授由此判斷現(xiàn)在不是養(yǎng)老的最佳收獲期而是最佳布局期。重視養(yǎng)老保險制度的建設(shè)，要注重多層次養(yǎng)老服務(wù)的完善和發(fā)展，探索建立長期護(hù)理保險制度，重視化解個人和家庭難以承受的長期性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，政府積極組織引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場、家庭以及社區(qū)的作用和功能。對于未來可預(yù)見的變化，通過提前規(guī)劃布局，來應(yīng)對未來養(yǎng)老困境。

資料來源：2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(第1號)。

(三)實施流動居住模式下的靈活保障

為了全面實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)，“十三五”期間將大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化及戶籍制度改革實施居住證制度的工作，讓城鎮(zhèn)化下轉(zhuǎn)換的新市民和流動性居民擁有和原居民同等的權(quán)利和義務(wù)，享受更加健全的公共資源。一方面，要看到新型城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革對民眾的影響；另一方面也要注意到這種情況對我國社會保障制度的影響，比如在社會保險中，因考慮勞動者和企業(yè)的支付能力，保險費的積累一般是通過分期繳費來實現(xiàn)，而且需要長時期連續(xù)繳費，對農(nóng)民工來說，因為工作的頻繁變動或者不確定，決定了其在一個城市不可能進(jìn)行長期穩(wěn)定的連續(xù)繳費。[4]而在實施居住證之后，農(nóng)民工流動性大大增加，為了使農(nóng)民工的社會保障利益不受到損害，社會保障制度必須做出相應(yīng)改革。南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長林閩鋼教授就認(rèn)為“十三五”時期關(guān)于居住證的實施，使得以戶籍制度為基礎(chǔ)的其他制度都要發(fā)生相應(yīng)的改變。隨著居住證制度的實行，會增加越來越多的城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)間人員的流動性也大大增加。而我國過去的社會保障制度對不同人群的保障也是建立在戶籍制度的基礎(chǔ)之上，社會保障制度當(dāng)然也要緊跟靈活居住形勢的變化，在居住證制度的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的改革，實施更加有彈性有活力的社會保障，將當(dāng)?shù)氐谋Ｕ细＠娓采w到當(dāng)?shù)鼐幼≌吆途蜆I(yè)人員身上，這樣才能更有利于社會保障制度的持續(xù)發(fā)展。

(四)完善急難常態(tài)形勢下的臨時救助

我國對于長期的、穩(wěn)定的救助，已經(jīng)有一套成熟的體系，但是在面對突發(fā)的、臨時的、家常的救助上處理得還不夠及時，因為社會救助過去是制度化的、長期的救助，機(jī)動性不高、審批繁瑣無疑增加了事件的風(fēng)險性，給被救助者帶來更多的損失。南京大學(xué)林閩鋼教授就指出“十三五”時期，更多需要救助的是交通事故、火災(zāi)各種各樣的突發(fā)的、臨時的、家常急難事件。所以要積極開展全國“救急難”綜合試點，將成功經(jīng)驗推廣全國，有效應(yīng)對緊急事件帶來的后果。

(五)推進(jìn)貧困概念變化下的精準(zhǔn)救助

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)、小康社會建設(shè)的不斷努力，我國關(guān)于貧困的概念和人群已經(jīng)發(fā)生了變化。一方面，“吃穿困難”的絕對貧困人員在不斷減少，而相對貧困的范圍隨著收入差距的拉大也在不斷擴(kuò)大，所以“十三五”時期的貧困更多的不是傳統(tǒng)概念里的絕對型貧困，而是收入型貧困；另一方面，收入型貧困人員在減少但是其隊伍依舊龐大，同時中低收入者也會因突發(fā)災(zāi)難、高額醫(yī)療支出、教育負(fù)擔(dān)大、住房成本高等等因素陷入支出型貧困，由此看來“十三五”時期的收入型貧困依舊有待解決，而支出型貧困也需要開始重視。所以我國在實施針對收入型貧困和絕對貧困人群的精準(zhǔn)扶貧政策的同時，也要推進(jìn)兼顧收入型貧困、支出型貧困、絕對貧困、相對貧困這四類人群的精準(zhǔn)救助制度，將社會救助和扶貧開發(fā)之間有效銜接起來，讓政策和制度結(jié)合起來共同促進(jìn)脫貧和全面建設(shè)小康社會的工作。林閩鋼教授建議道，“十三五”期間重點做精細(xì)化救助的工作。研究有利于保證精準(zhǔn)扶貧的高效管理的多維度、可視化的貧困操作體系：既做客觀的評價又做主觀的評價，既做現(xiàn)金的救助又做服務(wù)的救助，數(shù)據(jù)庫全國聯(lián)網(wǎng)，能使信息查詢更加方便快捷。

三、社會保障制度可持續(xù)發(fā)展面臨的困境

社會保障是用確定的制度安排來應(yīng)對人生不確定的生活風(fēng)險，只有能夠真正實現(xiàn)公平、可持續(xù)，發(fā)展的社會保障制度才能為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。為了達(dá)到這個目標(biāo)，首先要做的就是理清和分析好社會保障制度可持續(xù)發(fā)展面臨的困境。

(一)制度運行機(jī)制不完善

社會保障的任務(wù)和目標(biāo)需要通過社會保障的組織運行來實現(xiàn)，社會保障組織運行是指政府及社會管理和監(jiān)督實施有關(guān)社會保障法律法規(guī)以及政策的過程。[5]一套完善系統(tǒng)的制度運行機(jī)制能夠明確各自工作責(zé)任，讓各個環(huán)節(jié)事務(wù)依次有序進(jìn)行。中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所所長王延中教授就認(rèn)為:如果在社會保障制度的運行機(jī)制方面不能夠搞一套決策、管理、運行、監(jiān)督、法治等方面的有效體系的話，一般哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都將會給制度本身的可持續(xù)性帶來一些影響。十八屆三中全會中明確強(qiáng)調(diào)重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度安排要走向成熟、定型，四中全會也確立了全面推進(jìn)依法治國的方略，這些都表明中國處于“摸著石頭過河”的時代已經(jīng)過去。過去以行政主導(dǎo)、立法機(jī)關(guān)沒到位、司法機(jī)關(guān)缺位的社會保障決策、管理、運行、監(jiān)督機(jī)制急需改變成多個機(jī)構(gòu)相互分工合作、各負(fù)其責(zé)的制度安排。具體來說，由立法機(jī)關(guān)制定和完善社會保障法律、由行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會保障法律的執(zhí)行，由具有經(jīng)辦資格的獨立機(jī)關(guān)運行社會保障工作，由司法機(jī)關(guān)對社會保障領(lǐng)域的犯罪行為進(jìn)行審判。

(二)社會保障方式單一化

社會保障責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)該由個人、個人所在組織、個人所在家庭、公益性組織、政府等多個部分組成，相對應(yīng)的社會保障方式也應(yīng)該有自行儲蓄投資的個人保障、作為工作福利的企業(yè)保障、家屬間互助共濟(jì)的家庭保障、追求無私奉獻(xiàn)的公益性保障、?；径档椎膰冶Ｕ系?。多個主體承擔(dān)責(zé)任的社會保障能夠分擔(dān)社會風(fēng)險、更加合理地配置社會保障資源、在社會保障事務(wù)上分工協(xié)作、豐富社會保障的功能和內(nèi)容。但是我國社會保障主體主要是政府，其主要的社會保障方式則是一系列基本社會保障制度。四川大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障與保險系主任蒲曉紅教授就指出以國家為主導(dǎo)的基本社會保障方式負(fù)擔(dān)很重，我國需要盡快建立起多支柱社會保障方式。例如養(yǎng)老方面，國際上世界銀行早在2005年就提出了“五支柱”*注釋：提供最低水平保障的非繳費型社會養(yǎng)老金制度為“零支柱”；形成與個人收入水平掛鉤的繳費型社會養(yǎng)老金制度為“第一支柱”；實行不同形式的個人儲蓄賬戶性質(zhì)的強(qiáng)制型社會養(yǎng)老金制度為“第二支柱”；將雇主發(fā)起靈活多樣的自愿型養(yǎng)老金制度列為“第三支柱”；建立家庭成員之間或代與代之間非正規(guī)保障形式的養(yǎng)老方式為“第四支柱”。的概念，一些歐美國家也已經(jīng)形成了“五支柱”的格局。而我國“三支柱”都還沒建立起來，目前主要依靠的是第一支柱即以政府為主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險，以企業(yè)年金為代表的第二支柱還非常弱，個人商業(yè)養(yǎng)老保險類型的第三支柱還沒有建立起來。蒲曉紅教授在做相關(guān)調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，被調(diào)研的城市中建立了企業(yè)年金的企業(yè)只占城市企業(yè)總數(shù)的0.039%，這說明第二支柱的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。

(三)財務(wù)收支預(yù)期壓力大

社會保障資金收支的短期平衡是維持社會保障制度正常運轉(zhuǎn)的必要條件，但是其資金收支的長期平衡則是維持社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要因素。雖然近些年來隨著社會保障制度的不斷完善和覆蓋面的不斷擴(kuò)大，社會保險基金收支規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大(見圖2)，[6]但是收支未來預(yù)期的壓力沒有減少反而會不斷擴(kuò)大，在財務(wù)方面表現(xiàn)出不可持續(xù)性。

從收支兩方面整體來看：社會保障制度中的基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌程度和區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異影響著社會保障財務(wù)的可持續(xù)。目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次為省級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次為縣級統(tǒng)籌，這種背景下，由于區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致地區(qū)間的養(yǎng)老保險制度的負(fù)擔(dān)比差異巨大，從而不同地域的基金收支情況也有所不同。王延中教授就指出區(qū)域發(fā)展不平衡對于推進(jìn)統(tǒng)籌影響大，部分地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金不能維持年度平衡，因為沒有全國的條件去治理，所以只能投入國家財政或劃撥國有資產(chǎn)來處理地方上的收不抵支。只有全面實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，才能解決全國社會保險年度收支區(qū)域間的不平衡問題?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進(jìn)實際上是解決基本層面上公平、正義、均等的問題。但由于地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平差距比較大，所以推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌工作的難度不小。此外，蒲曉紅教授還提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的程度沒有確切標(biāo)準(zhǔn)的問題，是達(dá)到真正意義上的全國統(tǒng)籌還是達(dá)到只是交省際調(diào)劑金的全國統(tǒng)籌。如果是交調(diào)劑金來統(tǒng)籌的話，實際上達(dá)不到補(bǔ)缺互濟(jì)的目標(biāo)。

資料來源：《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

從資金收入方面來看：一方面，我國社會保障體系依賴國家財政注資導(dǎo)致的社會保障財務(wù)的不可持續(xù)性。王延中教授繼續(xù)分析道，過去的財政增幅總是大于預(yù)算，所以財政撥款比較容易。但由于預(yù)算法的出現(xiàn)再加上經(jīng)濟(jì)新常態(tài)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增速明顯下降，財政增收的渠道日益減少，另外財政主體還要平衡各種財政支出的關(guān)系問題，未來預(yù)算撥款會更加嚴(yán)格?！笆濉逼陂g財政部門也將優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，修正不可持續(xù)的支出政策，所以社會保障資金大規(guī)模依靠財政撥款不利于我國社會保障資金收支的長遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面，低費基導(dǎo)致的社會保障財務(wù)壓力。繳費率和繳費基數(shù)是影響社會保險繳費數(shù)額的兩個因素。繳費率方面，今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國兩會提出降低社會保險繳費率。北京、上海、廣東、浙江、天津等地開始宣布下調(diào)社保費率，來緩解個人和企業(yè)的繳費壓力。但值得注意的是繳費基數(shù)已經(jīng)多年低于實際工資水平，并造成了社會保險名義繳費率的“虛高”。人力資源和社會保障部在2015年發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展報告2014》數(shù)據(jù)中顯示，2014年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險月人均繳費基數(shù)為3037元，全年繳費基數(shù)為36444元；2014年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為56360元。*社保平均實繳基數(shù)不足工資七成，專家建議應(yīng)增強(qiáng)制度吸引力夯實繳費基數(shù)，2016，http://www.022net.com/2016/3-29/422749392450662.html。也就是說，實際社保繳費基數(shù)大致為單位就業(yè)人員平均工資的65%，這也就意味著，實際費率可能只有名義費率的65%。所以為了維持社會保障資金的收入，應(yīng)該在降低繳費率的同時夯實繳費基數(shù)。蒲曉紅教授就指出現(xiàn)在很多費用看起來高，但是其費基是很低的，如果繳費率不去夯實費基的話，社會保險基金的負(fù)擔(dān)和職工的負(fù)擔(dān)實際上并不會降低。

從資金支取方面看，社會保障資金支取不僅受到老齡化的影響還受到社會保障制度擴(kuò)面后續(xù)情況的影響，一方面，參保人群中的老年人不斷增多導(dǎo)致養(yǎng)老支出的快速增加，另一方面，持續(xù)吸引社會弱勢群體加入社保造成的資金預(yù)期支出壓力大。目前我國社會保障體系已經(jīng)實現(xiàn)制度全覆蓋，社會保障參保人群人員覆蓋面也在不斷擴(kuò)大?！笆濉逼陂g人員擴(kuò)面的重點是農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員，雖然這兩部分人群加入后短期內(nèi)會使社會保障基金規(guī)模增加，但是他們今后從這個制度中所得的待遇也會增加，因為社會保障制度涉及互濟(jì)，那么互濟(jì)的人群無疑能從制度中受益，最后短期內(nèi)可以增加基金的收入，長期來看基金的支出還會更大。此外，隨著農(nóng)村養(yǎng)老金體系人群越來越龐大，特別是已經(jīng)沒有能力再參保的那些老年人群，財政對這方面的撥款壓力也會越來越大。

(四)政府承擔(dān)社保事務(wù)較多

現(xiàn)代社會保障制度本身就蘊含著普遍性、公平性原則和福利性的屬性，所以政府在社會保障事務(wù)中承擔(dān)主要責(zé)任成為各國社會保障制度的一個共性。加上我國社會保障的“多支柱”沒有完全建立起來，導(dǎo)致我國社會保障方式的單一化，基本保障制度不完善的同時，補(bǔ)充保障發(fā)展也不充分，所以我國政府在處理一些社會保障事務(wù)中不得不大包大攬。政府主要通過制度建設(shè)、制度運行、制度管理、財政政策的方式來承擔(dān)社會保障責(zé)任。對于其中的財政政策，盧海元副司長就認(rèn)為社會保障制度依賴財政的轉(zhuǎn)移支付，是不可持續(xù)的也是不可行的，國家財政之前承擔(dān)過制度轉(zhuǎn)軌的成本以及平衡區(qū)域間社會保障資金的重任，近年來中國經(jīng)濟(jì)不可避免地要實現(xiàn)軟著陸，以及老齡化趨勢的加重，財政的支出壓力也會越來越不堪重負(fù)。同時，隨著社會保障方式趨于專業(yè)化、分工更加細(xì)致時，為了社會保障體系的可持續(xù)發(fā)展，政府的職能也急需發(fā)生轉(zhuǎn)變，構(gòu)建我國社會保障治理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮多個主體的社會保障作用。首先，政府在管理實施上要進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顺?。科學(xué)劃定政府、社會、市場三者各自的職能邊界，明晰自身職責(zé)，大力提倡社會組織與私人部門參與居家養(yǎng)老服務(wù)活動,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，將可以外放和外包的事務(wù)承包給相關(guān)組織，讓位于市場和社會，從而整體提高我國社會保障服務(wù)水平。其次，政府在社會保障涉及大方向、原則性、綱領(lǐng)性的事務(wù)上繼續(xù)“升級”，專注于對原則法律的制定、相關(guān)政策的出臺、體系運行的監(jiān)管等工作。最后，政府將角色定位為把握大方向的掌舵者和承擔(dān)最后責(zé)任的元治理身份，解決市場和社會無法處理的問題。

(五)社會保障專業(yè)學(xué)科建設(shè)待發(fā)展

社會保障專業(yè)旨在培養(yǎng)具備比較扎實的管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)專業(yè)知識，掌握現(xiàn)代管理技術(shù)與方法，能在公共部門、大中型企業(yè)從事社會保障工作的高級人才。由于我國社會保障制度還有很大的發(fā)展和探索空間，社會保障專業(yè)在我國無疑是一個比較有前景的學(xué)科，具備豐富社會保障知識和實踐的人員無疑將成為未來我國最需要的一類人才。但是我國很多的社會保障實踐經(jīng)驗沒能有效的轉(zhuǎn)換成理論知識，來豐富社會保障專業(yè)的內(nèi)容；同時社會保障學(xué)科理論的具體內(nèi)容不夠豐富，不能全面地指導(dǎo)我國社會保障制度的現(xiàn)實發(fā)展。這也影響到了我國社會保障制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

學(xué)科分類可重新考慮。社會保障專業(yè)屬于二級學(xué)科公共管理下面的一個研究方向，其他研究方向分別是行政管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、土地資源管理和公共經(jīng)濟(jì)管理等。許多高校都設(shè)有社會保障的專業(yè)和碩士博士研究點。但是教育部人文社會科學(xué)重點研究基地“武漢大學(xué)社會保障研究中心”主任鄧大松教授提出公共管理下面幾個專業(yè)學(xué)科關(guān)聯(lián)性不大，社會保障專業(yè)學(xué)科分類可以重新考慮劃分。

學(xué)科理論基礎(chǔ)應(yīng)牢固。學(xué)科研究理論支持方面，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長林閩鋼教授就認(rèn)識到社會保障學(xué)科化不高，很多社會保障研究沒有研究結(jié)論支持，導(dǎo)致社會上對社會保障學(xué)科還有所爭議。許多非專業(yè)人士也寫社會保障研究領(lǐng)域的文章，關(guān)于社會保障問題的噪聲很多。關(guān)于學(xué)科理論指導(dǎo)實踐方面，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院楊翠迎教授也發(fā)表了她的感想，許多來自現(xiàn)實的經(jīng)驗并沒有理論依據(jù)可以支撐，是政府的一種拍腦袋的結(jié)果，比如養(yǎng)老服務(wù)中上海提到9073的格局、武漢提倡9055模式,北京的9064經(jīng)驗。缺乏理論支撐的事物難以被人信服，所以學(xué)者應(yīng)該在學(xué)科理論基礎(chǔ)上多下工夫。學(xué)科研究領(lǐng)域方面，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院韓克慶教授指出，社會保障專業(yè)的學(xué)科發(fā)展應(yīng)該是領(lǐng)域不斷拓展、研究內(nèi)容和對象不斷固化這么一個過程。但是其中還有一些相關(guān)的領(lǐng)域，比如和市場相關(guān)的企業(yè)年金、商業(yè)保險是不是屬于社會保障需要關(guān)注的相關(guān)范疇還有爭議。

學(xué)科基礎(chǔ)要選擇好。社會保障學(xué)科的發(fā)展能以經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)或者其他學(xué)科作為基礎(chǔ)。對于學(xué)科基礎(chǔ)的問題，韓克慶教授提出了一系列的思考，社會保障學(xué)科的發(fā)展應(yīng)該以哪一門學(xué)科作為基礎(chǔ)？如果以社會保險作為一種主體發(fā)展的話，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一個非常重要的學(xué)科基礎(chǔ)；如果以社會福利和社會救助，國家、市場社會三者的關(guān)系作為學(xué)科未來的發(fā)展方向，社會學(xué)又有一個很大的發(fā)展空間；如果是強(qiáng)調(diào)社會保障國家保障的功能，但是政治學(xué)人才對社會保障學(xué)科的支撐又非常不夠，同時政治學(xué)、法學(xué)又該怎么介入到這個學(xué)科？這是值得深入挖掘的問題。

學(xué)科研究內(nèi)容需豐富。王延教授認(rèn)為還可以添加對主觀事物的研究內(nèi)容，因為我國的社會保障是屬于制度層面、物質(zhì)層面、服務(wù)層面的保障。人們從制度中體會到的“公平感”就是十八屆五中全會中提出的“讓人民群眾具有更大的獲得感”。獲得感實際上就是主觀判斷，并不是客觀上給的東西。獲得感源于人們怎么看待預(yù)期和現(xiàn)實之間的距離。所以將來社會保障的研究，除了研究資金、服務(wù)、制度運行等等看得見的客觀東西之外，還需要在人們對社會保障的評判、心理特征和社會預(yù)期等看不見的主觀東西上做些研究。楊翠迎教授則指出社會保障的研究需要幫助政府去理清邊界。例如國家提到?；镜姆秶途唧w內(nèi)容、基本服務(wù)的清單、社會保障覆蓋人群的界定等。

學(xué)科視野要持續(xù)更新。隨著時代的變遷，社會保障本身需要作出相應(yīng)的變革，這也是該研究領(lǐng)域需要重視的地方。鄧大松教授就談到隨著社會的不斷發(fā)展當(dāng)勞動者的勞動權(quán)益不斷實現(xiàn)的時候，傳統(tǒng)意義上的社會保障的原則，比如說組織的方式，保障的模式，也發(fā)生了些變革，一旦變化了這對傳統(tǒng)模式有一定沖擊，所以這需要從理論上進(jìn)行探討。趙曼教授則提出解決社會保障問題時，需要跳出社?？瓷绫?，這樣社會保障的研究才能整個契合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，社會新常態(tài)。

(六)激活救助激勵因素

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國開始注重社會保障的積極功能。社會保障體系越來越多地被視為確保社會不僅僅能繼續(xù)有效保護(hù)弱勢群體，也能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更加公平、可持續(xù)增長的重要角色。[8]前者是社會保障公平再分配作用的體現(xiàn)，后者則是社會保障追求效率的體現(xiàn)。雖然，我國的社會保障制度力求“?；?、全覆蓋”，不斷擴(kuò)大制度覆蓋人群，在公平問題上做出許多努力，但由于救助激勵因素不被重視，在效率問題上卻沒有處理好，使得被救助者依賴制度不肯投身到社會生產(chǎn)中去。所以救助激勵因素的被忽略不僅不利于社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，更不利于整個社會的進(jìn)步。今后可能需要實施更加積極的社會保障，實現(xiàn)政策功能轉(zhuǎn)型。

制度缺乏激勵導(dǎo)致個人偏向選擇依賴保障。目前我國最低生活保障制度實施“差多少，補(bǔ)多少”的“補(bǔ)差”制度，這對有勞動能力低保者的再就業(yè)產(chǎn)生了消極的影響。此外一些地方的低保者收入高于救助標(biāo)準(zhǔn)時，就會被實施“救助漸退”的政策，導(dǎo)致收入超標(biāo)的就業(yè)者擔(dān)心其不能繼續(xù)受到救助，從而會考慮重新回到最低生活保障制度中去。結(jié)果社會救助制度中產(chǎn)生大量有勞動能力卻仍舊領(lǐng)取低保的被救助者。楊翠迎教授則把這個現(xiàn)象轉(zhuǎn)化成個人選擇的問題，比如失業(yè)人員在失業(yè)保險金和最低生活保障金中進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)全家享受的低保待遇要高于失業(yè)金的水平，于是他流落到了低保中去，這是屬于社會保障領(lǐng)域的一項選擇。另外，失業(yè)保險的現(xiàn)實功能相比制度設(shè)計的功能也出現(xiàn)了一些誤差，其繳費是按照社會保險機(jī)制來實行的，但是失業(yè)保險待遇發(fā)放、待遇計發(fā)與繳費不予掛鉤，使得社會保險待遇失業(yè)保險待遇實際上變成了一種救濟(jì)，也會讓被救助者產(chǎn)生依賴性。

制度完全“兜底”導(dǎo)致勞動力資源的浪費。王延中教授就認(rèn)為把所有人用制度保障起來，會讓社會失去發(fā)展的動力。有勞動能力的人不愿意勞動的問題很大。但是社會的財富需要靠勞動來生產(chǎn)出來的，沒有人去勞動，社會就會開始變成消費的社會，社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就失去了動力和源泉。所以社會保障制度需要具有激勵勞動的作用?？梢越梃b歐洲的改革經(jīng)驗將社會福利變成一種工作福利。實際上我國人口眾多的同時，社會勞動力需求量也很大，需要利用制度將有勞動能力的人組織起來，不讓社會上大量勞動力資源浪費和閑置。此外還需要傳播正確的社會保障理念，改變簡單認(rèn)為保障水平越高越好的觀念。林閩鋼教授也對解決優(yōu)化救助對象的問題補(bǔ)充了他的建議，認(rèn)為可以把低保對象、救助對象分成兩類并進(jìn)行相應(yīng)的對待，將有勞動能力的人自立自強(qiáng)，無勞動能力只能用低保制度“兜”起來。

“十三五”期間是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，“十三五”期間我國的社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到全面建成小康社會這一目標(biāo)的實現(xiàn)。緊密結(jié)合“十三五規(guī)劃”內(nèi)容，集全國社會保障專家學(xué)者的智慧，在“十三五”期間更加完善我國社會保障制度和更加努力實施社會保障制度，積極發(fā)揮社會保障再分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能，最終推動人民生活水平的實質(zhì)性提高。

[1]國際助老會:《2015全球老齡事業(yè)觀察指數(shù)》，2015。

[2]中國國家統(tǒng)計局：《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》(第1號)，2011。http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html。

[3]盧海元:《和諧社會的基石 中國特色新型養(yǎng)老保險制度研究》,13頁，北京，群眾出版社，2009。

[4]楊翠迎：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度理論與政策研究》，154頁，杭州，浙江大學(xué)出版社，2006。

[5]張京萍：《社會保障法教程修訂第3版》，228頁，北京，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2011。

[6]王延中：《中國社會保障發(fā)展報告——“十三五”時期的社會保障》，5頁，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015。

[7]人力資源和社會保障部：《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015。http://politics.people.com.cn/n/2015/0528/c1001-27071609-2.html。

[8]International Social Security Association Geneva."Dynamic Social Security: A global commitment to excellence，DEVELOPMENTS AND TRENDS GLOBAL REPORT",Source:http://www.issa.int/zh/web/wssf2013/reports,viewed on 21 Feb,2014.

(責(zé)任編輯：H)

Study on the Sustainable Development of China’s Social Security System During the 13th Five-Year Plan Period

HE HuiLU Yanzi

The sustainable development of China’s social security system during the 13th Five-Year Plan period relates the benefits of the long-term development of the system and to better implement the "a well-off society" in an all-round way,ultimately promote the improvement of people's material living standards.Surrounding the topic of the "sustainable development of China’s social security system during the 13th Five-Year Plan period",many of experts in the field of social security from The ministry of human resources and social security,Wuhan university,Chinese Academy of Social Sciences,Renmin University of China and so on,have a powerful analysis and thinking in the road to development of social security,the impact of some new changes about Social security’s external ecology during the new period on the system,the corresponding system adjustment.They also explore the difficult of the China’s social security system realize sustainable development actively,have rational discussion on the future development of the social security discipline.

the 13th five-year plan period，the social security system，sustainable development

*本文系國家社科基金項目(12CGL078)階段性成果。