文/曹曉娟

淺析影響行政事業(yè)單位內部控制建設的因素及對策

文/曹曉娟

2014年1月1日起，我國行政事業(yè)單位開始全面實施內部控制規(guī)范，但目前實際執(zhí)行效果并不理想，筆者從內部控制環(huán)境、風險管理、信息與溝通、監(jiān)督等方面分析了影響行政事業(yè)單位內部控制建設成效的原因，并提出了一些解決問題的對策和建議。

內部控制；建設；信息

內部控制是為達到“防患于未然”的目的，通過制定具體的政策和程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控的過程。［1］自2014年起，我國行政事業(yè)單位開始全面實施內部控制規(guī)范，由于行政事業(yè)單位的非營利性，其建設內部控制制度的內在動力不足，多數(shù)單位存在等待觀望心理，尚未真正建立起內部控制制度，真正實施內部控制建設的單位大多形成了一種新的制度規(guī)范，這些制度表面看起來比較完善，但實際執(zhí)行的效果并不理想。本文結合實際，就影響行政事業(yè)單位內部控制建設效果的幾個主要因素進行了初步分析，并提出了一些相應的對策和建議。

一、影響行政事業(yè)單位內部控制建設成效的主要因素

（一）內部控制環(huán)境欠佳

內部控制環(huán)境決定了內部控制建設的基調，包括：單位決策層對內部控制重要性的認識、主要負責人的管理理念、內部組織機構設置的合理性等因素。目前，我國行政事業(yè)單位的內部控制環(huán)境欠佳，主要表現(xiàn)在：一是單位主要負責人普遍缺少內控理念。相對企業(yè)而言，行政事業(yè)單位的領導大都缺少經(jīng)營管理經(jīng)歷，對內部控制框架理論缺乏基本的了解。如，有的將部門內部控制等于內部控制，認為有了部門的規(guī)章制度就有了內部控制體系；有的認為內部控制體系增加了監(jiān)督環(huán)節(jié)降低了工作效率，建設內部控制制度沒有實際意義；有的對內控機制理解有偏差，認為實施內控制度是自己束縛自己，往往在形式上一建了事，實際在制度和執(zhí)行形成“兩張皮”，使得內控制度成為形同虛設。二是財務體系建設不到位。財務監(jiān)督控制本身就是內部控制體系的一個重要組成部分。由于經(jīng)濟活動不是行政事業(yè)單位的中心工作，多數(shù)行政事業(yè)單位存在重業(yè)務、輕管理現(xiàn)象，財務部門往往被領導定位為后勤保障部門，很少參與單位業(yè)務管理活動。在機構設置上，不少行政事業(yè)單位的財務部門地位不高，財務人手普遍不足，在日常的財務核算工作之外，很難再承擔起內部控制建設和日常管理的任務。三是內部審計監(jiān)督體系建設不到位。行政事業(yè)單位的內部審計機構設置問題比較突出，很多單位沒有獨立的審計部門，大多和紀檢、監(jiān)察或是財務部門合署辦公，專職審計人員配備不到位，內部審計人員素質不能適應內部控制審計工作需求。

（二）風險控制薄弱

由于行政事業(yè)單位的非營利性，市場經(jīng)營風險小，多數(shù)單位未建立風險識別、風險評估、風險應對機制，忽略了其在履行職能過程面臨的社會和政治風險，最終給單位和個人造成了巨大的損失。表現(xiàn)在：一是忽視權力失控、貪污腐敗的風險，如，由于缺少有效的權利制衡機制，少數(shù)領導的權力失去控制，最終使得一些高管因經(jīng)濟問題紛紛落馬。如，河南省交通廳就出現(xiàn)過連續(xù)4任的交通廳長因貪污腐敗而落馬，被稱為“交通局長”現(xiàn)象。二是忽視了公共資源配置不合理的風險。如，一些工程建設項目、專項資金的分配過程不公開、不透明，權力集中在少數(shù)部門和人員手中。一些單位為了搶奪資源，不惜弄虛作假，采取非法手段，影響了公共資源配置的合理性和公平性。三是忽視財政資金使用效率低下的風險。由于財政支出的特殊性、多樣性，財政資金支出效率難以用經(jīng)濟指標量化考核。目前，行政事業(yè)單位預算資金績效管理工作缺乏統(tǒng)一的評價標準，預算資金績效考核工作流于形式，資金使用效率的好壞和相關責任人的利益脫鉤，有關人員處在一種無責任的狀態(tài)，致使財政資金使用效率低下情況普遍。

（三）信息與溝通渠道不暢

我國行政事業(yè)單位的內部控制系統(tǒng)中，普遍存在信息不公開、不透明，溝通渠道不暢情況。［2］表現(xiàn)在：一是信息不公開、不透明。一些單位以保密為借口，不公開或者只是有選擇的公開部分經(jīng)過處理的信息，引發(fā)公眾質疑。二是內部信息溝通渠道不暢。單位內部各部門之間、上下級之間報告渠道不暢，使得一些問題不能在第一時間解決，難以發(fā)揮內部控制的預防、控制作用。如財務部門與業(yè)務部門之間缺少溝通，導致預算執(zhí)行監(jiān)督流于形式。三是信息化技術運用水平不高。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位業(yè)務信息系統(tǒng)之間缺乏必要的整合和共享，未建立內部信息系統(tǒng)綜合業(yè)務平臺，各自的業(yè)務系統(tǒng)僅對局部業(yè)務控制起作用，不能做到全程制約，內控預防作用發(fā)揮有限。

（四）內部控制監(jiān)督評價機制不到位

對建立并執(zhí)行的內部控制系統(tǒng)進行持續(xù)性的監(jiān)督檢查，提出有針對性的改進措施，是提高內部控制的有效性重要保證。目前，我國行政事業(yè)內部控制的監(jiān)督評價機制不到位。一是內部控制自我評估工作不到位。由于行政事業(yè)單位內控建設起步較晚，受專業(yè)水平和管理基礎限制，一些單位內控人員對自我評估理論理解不透，使得內控自我評估工作難以開展或是流于形式。二是內部審計監(jiān)督不到位。相對于企業(yè)，行政事業(yè)單位內部審計監(jiān)督方式滯后，仍以事后查錯糾弊為主，多數(shù)未將內部控制審計納入工作范圍，而少數(shù)嘗試開展內控制度審計的，由于其獨立性不夠，往往也流于形式。三是外部監(jiān)督力度不夠。財政、國家審計機關通常一般只對經(jīng)濟事項的合規(guī)性、合法性進行監(jiān)督，很少對內控制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。在外部監(jiān)督乏力情況下，使得單位推行內控的內生動力不足。

二、對策與建議

（一）提高認識，不斷優(yōu)化內部控制環(huán)境

內部控制是否取得實效最終是由單位主要負責人推動并做出判斷的。單位主要負責人對內部控制的認識高度直接決定了單位內部控制執(zhí)行的環(huán)境基調，影響全員的控制意識。一要強化主要負責人對內部控制的重要性認識。只有單位主要負責人認識到內部控制的重要性，親自領導并推動內部控制建設工作，有關職能部門之間才不會相互推諉，內部控制建設才能有效推進。二要優(yōu)化財務體系建設。在當前行政事業(yè)單位機構編制嚴控的背景下，新設一個內部控制的可能性極小。鑒于所有的經(jīng)濟業(yè)務最終都會反映到財務報表，選擇財務部門作為內部控制建設的牽頭部門具有一定可行性，但要加強財務機構隊伍建設，使其能夠實施必要的不相容崗位分離和輪崗，承擔起建設內部控制建設和日常管理工作。三要優(yōu)化內部審計體系建設。單位主要負責人要主管內部審計工作，保證內部審計工作報告關系暢通。要推進內部審計機構建設，增強其工作的獨立性，配齊配強內部審計人員，使其能夠有效履行內部控制審計的監(jiān)督職責。

（二）強化風險管理

要強化風險意識，每個單位都會面臨來自內部和外部的不同風險，行政事業(yè)單位除經(jīng)營風險相對較小外，其承擔的社會公共管理范圍廣，面臨的社會風險和政治風險更加復雜。首先，要加強宣傳，強化全員風險意識。其次，識別和分析單位面臨的、可能影響其控制目標的關鍵風險點，根據(jù)風險的類型和程度，采取相應的應對措施，將風險控制在可承受程度內。第三，強化風險應對。由于內部控制涉及到單位內部管理的方方面面，涉及到每位機關工作人員。單位層面上，要重點圍繞“三重一大”事項完善決策審批程序、決策責任追究機制，預防權力失控、貪污腐敗風險；業(yè)務層面上，每位職工都要對照各自的崗位責任、分析經(jīng)濟活動相關控制中存在的風險點，將找出的風險點加以公示，通過采取不相容職分離、內部授權審批、預算管理控制、信息技術控制等方法將可能萌發(fā)的風險及時化解。

（三）完善信息與溝通機制

完善的信息與溝通機制，可以有效防范由于信息的不真實、不完善所造成的決策失誤的風險，為管理層監(jiān)督各項活動和及時采取糾正措施提供了保證。［3］一是要完善內部控制信息公開機制。內部信息公開是提高工作透明度和工作效率的重要手段，減少徇私舞弊的可能性。二是要建立內部控制報告制度。逐步建立規(guī)范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制，保障單位內部職工的知情權和監(jiān)督權，有利于發(fā)揮信息公開對內部控制建設的促進和監(jiān)督作用。三是要加大內部控制信息化建設力度。信息系統(tǒng)是實現(xiàn)內控的重要手段。將有效的內部控制制度植入各業(yè)務信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的“機器”監(jiān)控，全程制約。通過整合各業(yè)務系統(tǒng)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享，用信息化手段弱化人為因素干擾，逐步提高內部控制工作的有效性。

（四）完善內部控制監(jiān)督評價機制

只有持續(xù)對內部控制進行監(jiān)督評估，才能不斷適應內部控制環(huán)境的變化，保證內部控制制度的適當性和有效性，最終提高內部控制質量。一要建立健全內部控制自我評估制度。內部控制自我評估是一種檢查和評估控制系統(tǒng)有效性的方法。一般由對內部控制負有制定和執(zhí)行責任的管理人員，組成評估小組，對內部控制措施的有效性進行自我評估、自我糾正，達到“以評促建”的目的。二要完善內部審計監(jiān)督方式。內部審計部門積極推進審計工作業(yè)務轉型，由事后監(jiān)督向事前和事中監(jiān)督轉變，將內部控制制度執(zhí)行情況納入審計范圍，及時發(fā)現(xiàn)、反饋內部控制執(zhí)行過程中的問題，促進內控體系建設趨于完善。三要加大外部監(jiān)督力度。財政部門、國家審計機關以及行業(yè)主管部門應將行政事業(yè)單位建立內部控制建設和執(zhí)行情況，納入該單位目標考核、領導干部經(jīng)濟責任審計工作范圍中，并將監(jiān)督考核結果與單位的績效考核和評先評優(yōu)掛鉤，通過外在施壓，督促其將內部控制建設工作落到實處。

［1］［2］方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范實施指南［M］.立信會計出版社，2013：21，70.

［3］中審網(wǎng)校，國際內部審計專業(yè)實務框架-精要解讀［M］.中國財經(jīng)經(jīng)濟出版社，2014：107.

（作者單位：安徽省司法廳）