劉啟川

內(nèi)容摘要：當(dāng)下交通警察權(quán)的權(quán)能要素并未被作為獨立的研究對象引起公法學(xué)人的重視。這不但會遲延部門行政法精細化發(fā)展，而且極易導(dǎo)致交通警察關(guān)涉領(lǐng)域的新問題缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。有鑒于此，基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，對交通警察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造從來源要素、主體要素、運行要素、對象要素和保障要素五個層面展開研究。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，交通警察權(quán)存有權(quán)力設(shè)定、內(nèi)部分配、授權(quán)、委托等來源形式；交通警察權(quán)的實施者和執(zhí)行者存在不同樣態(tài)，并且實踐中截然相反的做法與現(xiàn)有理論并不矛盾；交通警察權(quán)運行要素意義重大，現(xiàn)有規(guī)范已較為成熟；車輛、行政相對人、交通事事故、交通違法行為等應(yīng)成為對象要素；交通警察權(quán)保障要素包括物質(zhì)性資源與非物質(zhì)性資源，并且非物質(zhì)資源愈發(fā)顯得重要。

關(guān)鍵詞：交通警察 交通警察權(quán) 內(nèi)部構(gòu)造

坦誠地講，公法學(xué)人對警察法學(xué)已有深入關(guān)注并取得顯著成果。遺憾的是，其成果多為簡單地援用行政法基本原理與制度規(guī)范，尚缺乏對交通警察權(quán)的深入研究。易言之，之前有關(guān)警察權(quán)的研究多局限于警察行政權(quán)與警察刑事司法權(quán)，而對更為細化的交通警察權(quán)能卻鮮有人研究。其結(jié)果是，一方面，不利于本源性全面理解和系統(tǒng)把握交通警察權(quán)能要素，更遑論對其展開卓有成效的規(guī)制研究；另一方面，容易模糊各種警種之間的概念，混淆交通警察權(quán)與其他警察權(quán)能之間的疆域。

值得注意的是，近年來實踐中出現(xiàn)的“中國式過馬路”、“交通違章隨手拍”、“闖黃燈被罰案”、“南京交警二橋限行外地車輛”、“曝光醉酒駕駛司機信息”、“禁摩限電”等與交通警察相關(guān)的案件，拷問著交通警察權(quán)精細化研究的必要性。上述問題的化解都離不開這一權(quán)能的基礎(chǔ)性問題：交通警察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造。

為此，筆者將在共時態(tài)下，以結(jié)構(gòu)功能主義的視角，對交通警察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造加以研究。這是因為，結(jié)構(gòu)主義方法論之共時態(tài)青睞于靜止狀態(tài)下事物的共性，擅長于考察穩(wěn)定情形下客體的一般屬性。世間大多數(shù)事物盡管歷經(jīng)時代推移，之所以其稱謂并未隨之變更，是因為保持其特質(zhì)的屬性恒久存乎其上。而維持其特質(zhì)是組建其內(nèi)部構(gòu)造的基本要素。這些要素在構(gòu)筑交通警察權(quán)之時，各自發(fā)揮著相應(yīng)的制度功效。一般而言，構(gòu)筑交通警察權(quán)的基本要素包括來源要素、主體要素、運行要素、對象要素和保障要素?！? 〕

一、交通警察權(quán)的來源要素

來源要素是交通警察權(quán)存在正當(dāng)性的直接依據(jù)，決定了交通警察權(quán)的權(quán)限、范圍、性質(zhì)，也直接關(guān)系進一步研究規(guī)制交通警察權(quán)的深入程度。具體而言，交通警察權(quán)來源要素主要通過權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)來源方式、內(nèi)部分配交通警察權(quán)的來源方式、授權(quán)性的交通警察權(quán)來源方式、委托型交通警察權(quán)配置方式四種方式加以展現(xiàn)?！? 〕

（一）權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)來源方式

權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)來源方式，即國家權(quán)力機關(guān)為警察主體設(shè)定交通警察權(quán)，這是交通警察權(quán)的初次分配。在我國，當(dāng)前權(quán)力機關(guān)對交通警察權(quán)進行初次分配的法律有《人民警察法》和《道路交通安全法》?！度嗣窬旆ā穼煌ň斓臋?quán)限進行了大致廓定并對交通管制有明確的規(guī)定。第6條規(guī)定了公安機關(guān)的職權(quán)之一是維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；同時，第15條規(guī)定，縣級以上人民政府公安機關(guān)，為預(yù)防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時間限制人員、車輛的通行或者停留，必要時可以實行交通管制。公安機關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定可以采取相應(yīng)的交通管制措施。在此，需要指出的是，我國負責(zé)交通安全與交通秩序是由交通警察這一專門警種完成的，交通管制是公安機關(guān)交通警察的當(dāng)然任務(wù)。相較于《人民警察法》，《道路交通安全法》對交通警察權(quán)的配置有更為詳盡的規(guī)定。以交通管制為例，《道路交通安全法》第39條、第40條對交通警察特定條件下享有的交通管制權(quán)有明確的規(guī)定，交通警察在行使交通管制權(quán)之時，享有較大幅度的自由裁量權(quán)。

（二）內(nèi)部分配交通警察權(quán)的來源方式

內(nèi)部分配交通警察權(quán)的來源方式可以使由權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)更為細化，更具有現(xiàn)實操作性。一般表現(xiàn)為機關(guān)所設(shè)定行政機關(guān)的內(nèi)部進行權(quán)力的再分配。換言之，按照行政級別在公安機關(guān)交通管理部門進行設(shè)置，并對不同級別主體的權(quán)限范圍進行相應(yīng)的分配。以交通警察之于交通事故處理為例。《道路交通安全法》第五章冠以“交通事故處理”之名，從交通事故現(xiàn)場處理（第70條）、交通事故逃逸（第71條）、事故處理措施（第72條）、交通事故認定書（第73條）、事故賠償爭議（第74條）等多個方面規(guī)定了交通警察的權(quán)力和職責(zé)。然而，《道路交通安全法》所涉上述規(guī)定都較為籠統(tǒng)，過于粗線條。為了有效地行使這些權(quán)力，最終必須由特定的人或者機構(gòu)來實施，這就需要進一步的權(quán)力分配。那么，再次分配的形式是什么呢？實踐中，政府機關(guān)往往通過行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式將其細化。較于國務(wù)院《道路交通安全法實施條例》與公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》，公安部規(guī)范性文件《道路交通事故處理工作規(guī)范》第3條、第4條、第5條對交通警察權(quán)二次分配表現(xiàn)的更為明顯。

（三）行政授權(quán)性的交通警察權(quán)來源方式

在權(quán)力機關(guān)配置交通警察權(quán)之外，其他交通警察權(quán)更多需要行政機關(guān)通過授權(quán)的方式，轉(zhuǎn)讓給行政機關(guān)的下屬機關(guān)。當(dāng)然，也可以是非行政機關(guān)。易言之，行政授權(quán)性的交通警察權(quán)來源方式主要解決的是，在前文述及的交通警察權(quán)初次分配和二次分配之外交通警察權(quán)的來源問題。以交通警察管轄權(quán)為例，我國現(xiàn)有權(quán)力機關(guān)制定的法律規(guī)范中，并未直接規(guī)定交通警察管轄權(quán)。據(jù)當(dāng)前可查的法律規(guī)范，關(guān)涉交通警察管轄權(quán)的規(guī)章有《道路交通事故處理程序規(guī)定》與《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》。公安部在這兩則規(guī)章中較為詳細地規(guī)定了不同情形下交通警察管轄的類型，從而實現(xiàn)了公安部這一行政主體，對其下屬公安機關(guān)交通警察管轄權(quán)具體配置的授權(quán)。不過，兩規(guī)章對交通警察管轄權(quán)配置的內(nèi)容有所不同。具體而言，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》主要通過第4、5、6三個條款規(guī)定了交通警察在交通安全違法行為處理程序中的管轄權(quán)。而《道路交通事故處理程序規(guī)定》有4條、第5條、第6條、第7條更進一步細致地對公安部所屬交通警察加以授權(quán)。

（四）委托型交通警察權(quán)配置方式

與上述三種權(quán)力來源方式不同，委托型交通警察權(quán)配置方式出現(xiàn)了權(quán)能主體的移位。換言之，委托型交通警察權(quán)配置方式只是實現(xiàn)了將原隸屬于交通警察的行政任務(wù)交由其他主體承擔(dān)，交通警察仍然對其委托的事項承擔(dān)責(zé)任，受委托的主體一般不具有獨立的行政主體資格。此外，與交通警察的固有權(quán)能相比，受委托主體一般只是承擔(dān)交通警察的部分任務(wù)。尤其是在交通秩序維護任務(wù)日益繁重與交通警察數(shù)量有限的張力下，交通警察任務(wù)外包與民營化已是大勢所趨。

按照行政任務(wù)民營化的理論，對于行政任務(wù)民營化是存有一定限制的。一般認為，“國家自我組織以及以物理強制力為后盾的行政事務(wù)除外后的一切國家事務(wù)，都有民營化的潛在可能性”?！? 〕換言之，“行政部門依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)或者以合法的方式執(zhí)行的所有事務(wù)” 〔4 〕都可以予以民營化。當(dāng)然，諸如司法、強制執(zhí)行、警察與軍事等本質(zhì)上運用物理上強制力的國家任務(wù)，不容許民營化?！? 〕

實踐中，交通協(xié)管員由委托型配置方式取得部分交通警察權(quán)是極為有限的。2008年公安部《關(guān)于加強交通協(xié)管員隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》對交通協(xié)管員的職責(zé)進行了明確的界定。同年，公安部修訂并公布的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第5條更為詳細地規(guī)定了權(quán)限事項。值得一提的是，2012年頒布實施的我國首部地方政府規(guī)章《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》對輔警的地位、性質(zhì)、職責(zé)、紀律、權(quán)利、招錄、培訓(xùn)、考核、保障、責(zé)任、處分等方面作了詳細規(guī)定。《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》第10條第2項明確了交通協(xié)管員的權(quán)限：疏導(dǎo)交通，勸阻、查糾交通安全違法行為，維護交通事故現(xiàn)場秩序，開展交通安全宣傳教育等警務(wù)活動。而交通協(xié)管員上述權(quán)限的具體內(nèi)容，由合同予以明確與細化。

二、交通警察權(quán)的主體要素

交通警察權(quán)的實施者和執(zhí)行者是推動交通秩序維護與交通安全治理的根本力量，因此，主體是交通警察權(quán)內(nèi)部型構(gòu)的基本要素之一。對于一般意義上的權(quán)力而言，主體要素的表現(xiàn)形式有三種：一是群體化的權(quán)力主體，它是指眾多個體平等地組織國家機關(guān)來承擔(dān)國家權(quán)力；二是個體化的權(quán)力主體，它是由個人組成的國家機關(guān)承擔(dān)國家權(quán)力；三是兩者結(jié)合式的權(quán)力主體，它是指一方面實行首長負責(zé)制，另一方面又有一定的合議制的會議形式作為基礎(chǔ)?！? 〕而在道路交通法治實踐中，更多地表現(xiàn)為個體化的權(quán)力主體和群體化與個體化相結(jié)合的權(quán)力主體。譬如，研究擬訂道路交通制度規(guī)范與政策往往是由群體化與個體化相結(jié)合的權(quán)力主體加以完成的。具體來說，是由交通警察主管部門的公安部組織實施的；對于道路交通違法行為以及交通事故的查處，是由個體化權(quán)力主體的交通警察完成的。

同時，按照我國現(xiàn)有“訴訟主體模式” 〔7 〕的行政主體理論，交通警察權(quán)的主體要么是行政機關(guān)，要么是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。按照《道路交通安全法》第5條的規(guī)定，我國目前道路交通中，交通警察權(quán)的主體為公安部交通局以及地方公安部門交通局（廳）。

需要特別指出的是，自2015年新《行政訴訟法》在具有被告資格的主體中增加了規(guī)章授權(quán)的組織后，在“訴訟主體模式”的影響下，我國行政主體理論隨之豐碩。在此背景下，交通警察的范圍也隨之得到擴充。主要表現(xiàn)為交通輔警人員一定程度擔(dān)當(dāng)了交通警察的角色，以及巡警具有與交通警察相當(dāng)?shù)闹黧w資格。交通警察權(quán)限范圍的這一變化得益于規(guī)章的授權(quán)。當(dāng)然，最為主要原因在于，“警察組織在執(zhí)行維護社會工作之時，也必須針對工作的輕重緩急進行資源分配……不是每一個與治安有關(guān)的工作警察都必須事必躬親。警力有限而民力無窮，只有借助民力形成全民犯罪防止網(wǎng)，才能有效的維護社會治安”?！? 〕這也從根本決定了出現(xiàn)政府規(guī)章授權(quán)交通協(xié)管員擔(dān)負交通警察部分職責(zé)的現(xiàn)象。盡管交通協(xié)管員并不具有行政執(zhí)法權(quán)，但是，不可否認的是，此舉很大程度上顛覆了行政權(quán)執(zhí)行專屬于行政機關(guān)的傳統(tǒng)觀念，也是行政主體緊跟時代步伐，把握現(xiàn)實世界能力的體現(xiàn)。交通協(xié)管員的出現(xiàn)，豐富了交通警察權(quán)主體要素的內(nèi)涵，同時也對當(dāng)代政府處理交通警察與交通協(xié)管員之間的關(guān)系提出了挑戰(zhàn)。

而對于巡警行使交通警察權(quán)，在現(xiàn)實世界中出現(xiàn)了兩種不同的吊詭現(xiàn)象。易言之，權(quán)能同樣來源于授權(quán)，與交通警察擔(dān)當(dāng)相同交通職責(zé)的巡警，卻出現(xiàn)了截然相反的命運。具體而言，2004年貴州市政府頒布實施的規(guī)章《貴陽市公安交巡警聯(lián)合執(zhí)行警務(wù)暫行規(guī)定》第5條明確交巡警聯(lián)合執(zhí)法的范圍，由此確立巡警與交警共同維護秩序與安全的主體格局。相反的是，2005年上海市人民代表大會通過《上海市人民政府關(guān)于提請審議廢止〈關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定〉的議案》，在審議意見報告中明確了“隨著相關(guān)法律的進一步完善和本市的道路交通情況、社會治安形勢的新變化，本市試行的交巡警統(tǒng)一執(zhí)法體制已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要”，由此，在“終止試行統(tǒng)一執(zhí)法后，交通警察和巡察警察應(yīng)當(dāng)嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，分別履行各自的職責(zé)”。而對于終止統(tǒng)一執(zhí)法的緣由，當(dāng)時的提請者作了很好的說明：《道路交通安全法》對道路交通管理的執(zhí)法主體提出了嚴格要求；本市道路交通狀況的發(fā)展變化客觀上要求公安機關(guān)實現(xiàn)道路交通管理專業(yè)化；上海市社會治安形勢的發(fā)展變化客觀上要求公安機關(guān)進一步提升街面治安防控能力。〔9 〕

由此觀之，巡警在地方上承擔(dān)的職責(zé)范圍是不盡相同的，盡管在對其權(quán)力配置的樣態(tài)有所不同，但是都是屬于國家公安部門管理的范疇。換言之，即便是交通警察權(quán)的執(zhí)行不同存在些許差異，然而，這并不會影響到交通警察權(quán)主體因之的變更。

三、交通警察權(quán)的運行要素

交通警察權(quán)的實踐運行乃至其權(quán)力的配置，都應(yīng)在程序的軌道中進行。交通警察權(quán)的運行要素便是交通警察在維護交通秩序、處理交通事故以及應(yīng)對交通違法行為時，所應(yīng)遵循的方式、步驟、時限和順序。

倘若交通警察在面對日常事務(wù)中的交通事故與交通違法行為時，徑直依據(jù)實體法規(guī)范加以處理，而缺乏必要的程序性要素，那么，交通警察的行為可能存在以下兩種風(fēng)險與危害。其一，缺乏程序性要素，交通警察權(quán)是無法有效彰顯的，從而相對人亦無從全面的感知交通警察權(quán)于己的實效。畢竟，交通警察的行為需要借助程序性事項加以外化，即便是在面對無任何意識的醉駕者而言，實施行政強制措施，也應(yīng)當(dāng)履行基本的程序規(guī)定。其二，時下交通警察裁量權(quán)過于膨脹，〔10 〕此背景下完全寄希望于實體法對交通警察權(quán)施以控制，難以抑制權(quán)力的恣意妄為。

與之不同的景象是，配置程序要素的交通警察權(quán)，在以下兩個方面是值得期待的。一方面，程序要素可增進民眾對于交通警察權(quán)作用的接受度，有利于維系社會的穩(wěn)定，而可接受性程度的提升得益于行政程序要素所富含的民主成分。從根本上講，從屬于公共權(quán)力之下的交通警察權(quán)，來源于民眾權(quán)利的授予。如若交通警察權(quán)的實施與運行，不能體現(xiàn)民意以及缺乏民主，那么，很顯然從應(yīng)然角度而言，該交通警察權(quán)的踐行是不正當(dāng)?shù)?。退一步講，完全依賴于交通警察行政行為合法性，只能解決“以力服人”，難以真正的“以理服人”，更何況，現(xiàn)代法律規(guī)范中關(guān)涉交通警察權(quán)自由裁量的條款是相當(dāng)多的，由此看來，單純實體規(guī)制交通警察權(quán)是不合時宜的。而行政程序的民主性，可以很大程度上化解實體規(guī)制的窘境。最為重要的是，在交通警察權(quán)運行過程中，嵌入?yún)⑴c、說理等元素，“通過以一種公眾認為公平的方式作出決定，黨政者可以獲得對這些決定的更大認可，就使得決定涉及的各方更容易服從”?！?1 〕也正是在此過程中，相對人的不同意見，乃至不滿情緒，可以在程序要素預(yù)設(shè)的軌道中得到及時的表達以及有效的釋放。由此，才能實現(xiàn)交通警察參與活動涉及各方主體之間利益的平衡，進而達致在程序規(guī)則之下的一種動態(tài)的社會穩(wěn)定，一種可持續(xù)發(fā)展的社會穩(wěn)定。

另一方面，確保關(guān)乎交通警察實體法的實施，并展示其獨特價值。傳統(tǒng)意義上，程序規(guī)則依附于實體規(guī)則，重實體輕程序的意識深入民眾骨髓。不可否認，程序要素的工具性價值是客觀存在的，并且，程序要素在為實體法預(yù)置活動規(guī)則以及在矯正違法行為上，所進行的努力是不可小視的?！俺绦虻墓叫院头€(wěn)定性是自由的不可或缺的要素。只要程序適當(dāng)公平，不偏不倚，嚴厲的實體法也可以忍受”。對此，英國學(xué)者韋德也表示：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！?〔12 〕不僅于此，更為重要的是，民眾在程序要素的運作之中，可以享受的僅有程序才可帶來的利益。無疑，如果程序要素付之闕如，不難想象，很多實體性規(guī)定將是理想化的空中樓閣。

那么，見諸于交通警察行為之中的運行要素，具體的表現(xiàn)形式有哪些呢？事實上，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》與《道路交通事故處理程序規(guī)定》對此已有較為詳細的規(guī)定。譬如，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》從管轄、調(diào)查取證、交通技術(shù)監(jiān)控、行政強制措施適用、行政處罰的決定與執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等方面，對交通警察處置道路交通安全違法行為的程序適用進行了細化。頒布實施其后的《道路交通事故處理程序規(guī)定》，在管轄、受理、簡易程序、調(diào)查、普通程序、現(xiàn)場處置和現(xiàn)場調(diào)查、交通肇事查緝、檢驗和鑒定、認定和復(fù)核、處罰執(zhí)行、損害賠償調(diào)解、涉外道路交通事故處理以及執(zhí)法監(jiān)督等方面，對交通警察權(quán)的程序運作進行了詳細的規(guī)定。尤為值得一提的是，公安部在2009年實施的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》與《道路交通事故處理工作規(guī)范》這兩個規(guī)范性文件，對上述兩則部門規(guī)章進行了細化，程序性更強，更具有操作性。細究上述兩則程序規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，其大致涵蓋了現(xiàn)代程序的基本要素，如表明身份、說明理由、回避等一般性規(guī)定。盡管具體程序制度的規(guī)定不盡完善，但是，程序要素在規(guī)制交通警察權(quán)中的作用已逐步顯現(xiàn)。

四、交通警察權(quán)的對象要素

交通警察權(quán)的對象要素是指交通警察在行使權(quán)力之時，所指向的車輛、行政相對人、交通事故以及交通違法行為。

（一）車輛及其新發(fā)展

在道路交通實踐尤其是現(xiàn)代城市交通，交通警察不可避免地會面對各類車輛，并與之產(chǎn)生法律關(guān)系。譬如，直接關(guān)系到現(xiàn)代城市交通安全與交通秩序的，通行車輛的登記管理、安全技術(shù)檢測、強制報廢制度等事項，是交通警察業(yè)務(wù)范圍的應(yīng)有之義。那么，當(dāng)前規(guī)范中所涉車輛的類型以及相關(guān)規(guī)定大致如何呢？按照《道路交通安全法》第11條規(guī)定，我國對車輛的類型進行了細分。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因在于，車輛的潛在危險性差異的存在，進而規(guī)范對兩者的制約程度亦是有所不同的。然而，我國臺灣地區(qū)，對車輛并非像大陸如此區(qū)分。我國臺灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”第3條規(guī)定，車輛是指在道路上以原動機行駛之汽車（包括機器腳踏車）或以人力、獸力行駛之車輛。不過，這并不能由此說明臺灣地區(qū)并未注意車輛之間的差異性。事實上，我國臺灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”在具體條款設(shè)計之時，對此進行了與大陸大致相同的區(qū)分：對汽車與慢車進行了不同的規(guī)制。

在此，需要注意的是，現(xiàn)代城市交通發(fā)展的新趨勢——軌道交通，尤其是隨著地鐵時代的到來，新的交通工具——輕軌、地鐵是否會對交通警察提出新的挑戰(zhàn)，并因此擴充交通警察權(quán)的意涵？在理論上，需要首先解答的是，輕軌與地鐵是否屬于“車輛”？如果是，將其納入到交通警察權(quán)對象要素的研究之列是不存在問題的。然而，將地鐵、輕軌這兩種新的交通工具與上述論及的“車輛”概念進行比對，不難發(fā)現(xiàn)，地鐵與輕軌一方面不滿足輪式車輛的要求，另一方面，兩者運行的的地點，能否稱之為《道路交通安全法》謂之的“道路”？〔13 〕很顯然，“道路”亦不能涵蓋地鐵與輕軌運行的地點。因而，從現(xiàn)有的法律規(guī)范進行形式的邏輯推演，地鐵與輕軌并不屬于《道路交通安全法》談及的“車輛”。進一步來說，地鐵與輕軌不應(yīng)成為交通警察權(quán)的對象要素。

有意思的是，實踐的事例也一定程度上確證了上述邏輯推演的結(jié)論。譬如，寧波市為應(yīng)對軌道交通治安狀況出現(xiàn)的新問題，成立專門的軌道交通治安分局，其職責(zé)范圍包括治安管理、警衛(wèi)、反恐、突發(fā)事件處置和安全保衛(wèi)等?！?4 〕從軌道交通警察的職責(zé)內(nèi)容來看，其職權(quán)僅僅涉及軌道交通中一般的治安事項，與通常意義上，我們所理解的交通警察的職權(quán)范圍——車輛登記、交通事故處理、交通違法行為查處是有一定差距的。

此外，需要特別交代的是，之所以出現(xiàn)兩類同時致力于處理交通事務(wù)的警察職權(quán)范圍不同，除了在“車輛”這一對象要素的差異外，更重要的是，軌道交通秩序維護的職責(zé)，已經(jīng)移轉(zhuǎn)給社會主體。以上海市為例，2014年新修訂實施的《上海市軌道交通管理條例》第4條第2款明確了軌道交通企業(yè)負責(zé)秩序的維護，并享有授予的執(zhí)法權(quán)。

（二）行政相對人與交通違法行為

在理論上，與交通警察產(chǎn)生法律關(guān)系的行為主體以及這些行為主體對交通的需求，是現(xiàn)代城市交通得以發(fā)展的根本原因?？梢?，理清交通警察權(quán)對象要素之行政相對人，是研究交通警察權(quán)的基礎(chǔ)和前提。按照《道路交通安全法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的車輛駕駛?cè)恕⑿腥?、乘車人以及與道路交通活動有關(guān)的單位和個人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法?！庇纱丝芍?，交通警察權(quán)需要與下列主體的關(guān)系中得以實現(xiàn)。具體包括：車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及其他相關(guān)單位和個人。

一般意義上講，交通警察權(quán)作用于行政相對人的重要緣由在于，行政相對人的違法行為的存在。相對人交通違法行為是指違反《道路交通安全法》及其他相關(guān)法律規(guī)范，妨礙交通秩序，影響交通安全的行為。依據(jù)上述所列行政相對人的類型，并結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范，可以將相對人交通違法行為分為四類情形予以分析：

1.機動車駕駛?cè)诉`法行為

緣于機動車的危險性，以及在現(xiàn)代城市發(fā)展中，機動車數(shù)量的急劇增加與城市道路有限性的矛盾日益突出，因此，對機動車駕駛?cè)说男袨槿绾渭右砸?guī)制，現(xiàn)有規(guī)范給予了格外的關(guān)注。依據(jù)機動車駕駛?cè)诉`反規(guī)范的類型不同，可將其分為違反道路通行規(guī)則的違法行為；違反機動車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定的違法行為；機動車駕駛?cè)诉`反交通信號的違法行為；違反安全駕駛操作規(guī)范的違法行為，〔15 〕并對違法的具體情形予以明確規(guī)定。

2.非機動車駕駛?cè)诉`法行為

盡管，相較于機動車，非機動車的危險性不可與之相提并論，但是，非機動車駕駛?cè)说牟划?dāng)行為，仍然對交通秩序與交通安全存在較大的危害性。此外，非機動車駕駛?cè)说倪`法行為也是引發(fā)交通事故的重要原因之一，同時是交通警察不可回避的工作事項之一。因而，對非機動車駕駛?cè)诉`法行為的類型進行細化，亦是研究交通警察權(quán)對象要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

非機動車駕駛?cè)诉`法行為的情形，主要包括以下幾個方面：非機動車駕駛?cè)俗砭岂{車、違法裝載、突然猛拐、攀附行使、逆向行駛、不按規(guī)定讓行、違法占道行使、追逐或曲折競速、扶身而行、畜力車馭手違法、違反交通信號等11項。

3.行人與乘車人違法行為

事實上，《道路交通安全法》以及相關(guān)法律規(guī)范，為行人與乘車人設(shè)置了諸多保護性制度，譬如，行人享有優(yōu)先通行權(quán)、車輛的避讓義務(wù)等。但是，不能由此而無視行人與乘車人的違法行為，并造成規(guī)制的真空地帶。正確的方式是，梳理并理清行人與乘車人違法行為的可能情形，為平等規(guī)制交通警察權(quán)的對象要素做好基礎(chǔ)性工作。

至于行人的違法行為，較為普遍的是違法橫穿道路，此現(xiàn)象在一定情形下曾被戲稱為“中國式過馬路”。〔16 〕不可否認，這與國人法律觀念的欠缺不無關(guān)系。事實上，我國《道路交通安全法》第62條進行了詳細規(guī)定。

最后，值得特別注意的是，交通違法行為并不僅限于行政相對人，作為交通行為參與者的交通警察，亦有交通違法行為的存在。很多情形下，交通警察權(quán)的不當(dāng)行使，其危險性更大。盡管，交通警察不屬于交通警察權(quán)對象要素的范圍，但是，因其行為而引發(fā)的單位（公安機關(guān)交通管理部門）違法行為的存在，亦是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。譬如，《道路交通安全法》第30條規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)道路通行條件不良，危及交通安全，未及時采取安全措施。

（三）交通事故

一般認為，“交通事故，是指發(fā)生在交通工具之間、交通工具與人之間的傷害事故”?！?7 〕那么，依據(jù)該概念是否可以認為，但凡是“交通工具之間、交通工具與人之間的傷害事故”，都可以認定為交通事故呢？答案是否定的。以航運過程中船舶碰撞事故、航空器之間的碰撞事故為例。兩者的管制主體與我們通常意義上談及的交通警察是有所不同的。船舶碰撞事故是由交通運輸部航道局（海事局）內(nèi)設(shè)公安機關(guān)處理，航空器之間的碰撞事故也是由交通運輸部民航總局公安機關(guān)負責(zé)查處。在此需要追問的是，同為廣義上的交通事故，為何處置的主體分屬于不同的管理機關(guān)？在理論上，基本上可以歸因于規(guī)制領(lǐng)域的專業(yè)性與特殊性。那么，較之上述兩類事故，筆者論及的交通警察所指向的交通事故的獨特性在哪里？

對此，《道路交通安全法》對交通事故作了釋解，“交通事故”是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產(chǎn)損失的事件。從這一概念中可以析出交通事故的構(gòu)成要素：道路、車輛、過錯或意外、損害后果。申言之，該四種要素的對于構(gòu)成“交通事故”缺一不可，只有這種共同合力的作用，才可稱之為的交通警察權(quán)意義上“交通事故”。

事實上，“道路”的空間范圍并不局限于《道路交通安全法》第119條對“道路”上述三種類型的定界，在道路以外的區(qū)域發(fā)生事故，亦是存在交通警察權(quán)作用的可能?！兜缆方煌ò踩ā返?7條規(guī)定，車輛在道路以外通行時發(fā)生的事故，公安機關(guān)交通管理部門接到報案的參照本法有關(guān)規(guī)定辦理。

五、交通警察權(quán)的保障要素

經(jīng)驗表明，任何權(quán)力因其保障要素的存在方可稱之為權(quán)力。交通警察權(quán)亦是如此，也是需要財富后盾的支撐。只不過，支撐交通警察權(quán)實現(xiàn)的保障要素并不僅限于物質(zhì)資源的保障?，F(xiàn)代交通警察權(quán)有效性的達致，非物質(zhì)資源的角色不可或缺，甚至可以說，在服務(wù)行政的背景下，非物質(zhì)資源之于交通警察權(quán)的價值更為重要，一定程度上保證交通警察權(quán)能的真正實現(xiàn)。那么，作為交通警察權(quán)保障要素的物質(zhì)性資源與非物質(zhì)性資源，其具體的意涵、功效以及表現(xiàn)形式是什么呢？

（一）物質(zhì)性資源

物質(zhì)性的資源是指客觀存在的、能夠為人們控制和支配的物質(zhì)實體和智力成果?！?8 〕傳統(tǒng)意義上，基本上以物質(zhì)性資源來確保交通警察權(quán)有效性的達成，很少談及非物質(zhì)性資源適用問題。這是因為，物質(zhì)性保障要素，如巡邏車、勘查車、測速儀、酒精檢測儀等，是直接確保交通警察權(quán)力實現(xiàn)程度的客觀存在。并且，物質(zhì)性保障要素的支配性影響，緣于其來源的主要渠道是國家稅收。按照《公路巡邏民警隊警務(wù)工作規(guī)范》第59條規(guī)定，國家以政府預(yù)算的方式通過國庫劃撥給公安機關(guān)交通管理部門，而藉此配置相應(yīng)資源。

根據(jù)公安部2009年實施的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第26條、第27條、第29條對此有明確的規(guī)定。2011年修訂的《公路巡邏民警隊警務(wù)工作規(guī)范》第61條對此有更為全面的規(guī)定。然而，現(xiàn)實中，交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源的外延，已經(jīng)遠非現(xiàn)有規(guī)范所能涵蓋。除了由國家財政得來的物質(zhì)性資源外，民眾私人的物質(zhì)性設(shè)備，很大程度上為交通警察權(quán)的運用，尤其是在查處交通違法行為和交通事故處理上，發(fā)揮了積極作用。譬如，囿于已有設(shè)備功效的有限性，交通警察往往借助在超市或者銀行的電子攝像設(shè)備，獲取相應(yīng)證據(jù)。又如，新近各地交通警察推崇的“違章隨手拍”，民眾提供違章圖像信息，經(jīng)交通警察認可后，而作為處罰的證據(jù)。由此可見，交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源的范圍，在現(xiàn)代社會中，得到了延伸和拓展。在此，需要明確的是，民眾配合交通警察提供證據(jù)資料，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)認定為行政助手。

此外，還有一類情形，亦非我們通常意義上所理解的交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源。按照行政征用理論，遇有緊急狀況或者突發(fā)事件，為了公共利益的需要，交通警察依循法律的規(guī)定完全可以征用道路通行者的車輛或其他財物，并于事后給予補償。其中，征用得來的車輛與其他財物，在征用期間，其使用價值為交通警察所有，將其視為交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源，是不存在問題的。當(dāng)然，這需要事后交通警察給予必要的補償。可喜的是，公安部《公路巡邏民警隊警務(wù)工作規(guī)范》第9條已有相關(guān)規(guī)定。該條所言的車輛便可視為交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源，而僅限于征用決定至歸還的整個期間。不過，需要指出的是，該規(guī)范提及的“造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償”是不準確的。這是因為，按照基本法理，因合法、正當(dāng)?shù)恼饔迷斐傻膿p失，應(yīng)當(dāng)予以補償而非賠償。

（二）非物質(zhì)性資源

非物質(zhì)性資源即為“軟警力”，也是軟實力 〔19 〕的一種形態(tài)。其要義在于，權(quán)力主體憑借極強的職業(yè)素質(zhì)與修養(yǎng)、嫻熟的法治理念，通過溝通、協(xié)商等尊重權(quán)力對象的人格尊嚴方式，所生成并可固化的執(zhí)法形象、社會地位與潛在權(quán)威。這種非物質(zhì)性資源與現(xiàn)代社會治理的關(guān)注點多聚焦于柔性行政的鋪陳與推進，有異曲同工之妙。退一步講，非物質(zhì)性資源必然排斥傳統(tǒng)的執(zhí)法模式。如同羅隆基所闡釋的晚近中國的執(zhí)法樣態(tài)——“中國一班執(zhí)政者的習(xí)慣，法律條文自為法律條文” 〔20 〕——將逐步被現(xiàn)代執(zhí)法的理念所淘汰。那么，非物質(zhì)性資源存在的場域以及具體的形態(tài)是什么呢？

較之交通警察權(quán)物質(zhì)性資源，非物質(zhì)性資源的特性多存乎于交通警察權(quán)運行的過程之中，并且關(guān)注現(xiàn)代行政理念如何踐行及對權(quán)力對象的影響。非物質(zhì)性資源主要包括交通警察素質(zhì)與執(zhí)法理念、執(zhí)法方式選擇、內(nèi)部自制規(guī)范、交通警察形象、警民關(guān)系質(zhì)量等。接下來的問題是，如何使這些非物質(zhì)性資源的作用力得以發(fā)揮，并實現(xiàn)保障交通警察權(quán)運行的目的？筆者以為，非物質(zhì)性資源主要藉由制度化規(guī)范加以呈現(xiàn)。這不能排除因為法律的局限性導(dǎo)致交通警察理念一時不能制度化的存在，畢竟，非物質(zhì)性資源主要是借助于抽象文化的影響力。然而，對于當(dāng)前研究者從過于抽象的視角解讀非物質(zhì)性資源，〔21 〕筆者是不贊同的。這是因為，這種研究極易把非物質(zhì)性資源虛置化，并且形而上的研究難以為社會實踐提供有效指導(dǎo)。基于此，筆者選取在現(xiàn)有制度規(guī)范中，主要從交通警察素質(zhì)與內(nèi)部自制、執(zhí)法方式選擇與警民關(guān)系質(zhì)量兩個方面，探尋交通警察權(quán)的非物質(zhì)性資源，并結(jié)合現(xiàn)代行政的基本理論，對時下非物質(zhì)性資源不足之處予以補正。

首先，交通警察素質(zhì)是需要通過執(zhí)法過程予以外化，在與權(quán)力對象的關(guān)系中體現(xiàn)，這直接決定了執(zhí)法者的形象并很大程度上影響交通警察權(quán)的運行效果。例如，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第6條至第17條“執(zhí)勤執(zhí)法用語”的規(guī)定，細化了交通警察在執(zhí)法過程時，如何文明、禮貌、規(guī)范的具體程式；第18條至24條“執(zhí)勤執(zhí)法行為舉止”的規(guī)定，明確了交通警察執(zhí)法的嚴格標準動作，并不失靈活地在服務(wù)相對人的理念下，規(guī)定“交還被核查當(dāng)事人的相關(guān)證件后時應(yīng)當(dāng)方便當(dāng)事人接取”（第22條）；此外第25條至30條對交通警察“著裝和裝備配備”進行了更為細致的規(guī)定。當(dāng)然，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》列明的對交警的素質(zhì)要求，是執(zhí)法活動中最為基本的、必不可少的非物質(zhì)要素。不限于此，交通警察的素質(zhì)，除了體現(xiàn)在遵循《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》格式化的規(guī)定外，更多地表現(xiàn)為，在處置交通違法行為與交通事故之時，所表現(xiàn)出來的協(xié)商、溝通等人文精神。倘若將此嚴格執(zhí)行，那么交通警察形象必然會煥然一新。

除了交通警察素質(zhì)的積極規(guī)定外，對違反執(zhí)法基本素質(zhì)的責(zé)任機制應(yīng)該更為明確。應(yīng)當(dāng)加強交通警察內(nèi)部自制，使得其自身素質(zhì)得以進一步強化。對此，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》明確了值日警官和法制員制度（第56條）、執(zhí)法質(zhì)量考評與執(zhí)法責(zé)任制（第57條）、執(zhí)勤執(zhí)法考核評價標準（第58條）等制度。

其次，執(zhí)法方式如何選擇是考驗現(xiàn)代交警執(zhí)法技藝的試金石。不可否認，較之傳統(tǒng)的行政活動，現(xiàn)代交通警察享有較大的裁量權(quán)尤其是在福利行政與給付行政的場景下，交通警察在執(zhí)法之時享有更多裁量空間。交通警察權(quán)行使之時應(yīng)更多地注入合作、協(xié)商、溝通等柔性元素，通過正當(dāng)程序的實施，增強權(quán)力的可接受性。誠如有學(xué)者所言：“經(jīng)過正當(dāng)化過程的決定顯然更容易獲得權(quán)威性?！?〔22 〕此過程中交通警察權(quán)之權(quán)威也在潛移默化中增強。

反觀現(xiàn)有關(guān)涉交通警察之規(guī)范，除了程序性設(shè)計外，有關(guān)行政處罰、行政強制、行政許可中柔性元素的嵌入度還是有待提高的，尤其是在富有裁量空間的上述制度中，凸顯非物質(zhì)資源更為必要。由此，“一方面可提升員警裁量行為的品質(zhì)，另一方面可提升民眾對警察裁量行為的監(jiān)督能力”?！?3 〕

最后，需要強調(diào)的是，非物質(zhì)性資源價值依歸在于警民關(guān)系的質(zhì)量，因而創(chuàng)造日常溝通機制以及事后的溝通與評估，是不可或缺的。對此，《公路巡邏民警隊警務(wù)工作規(guī)范》作了相關(guān)規(guī)定。譬如，建立執(zhí)法回訪制度（第39條）、警務(wù)公開制度（第41條）、定期警營開放制度（第41條）等。藉此，營造開放的交通警察文化，不但可以查漏補缺，推進民眾意見及時反饋，而且可以增進雙方信賴，并最終營造和諧的執(zhí)法環(huán)境。