郭行之

2016年以來，我國(guó)遭受了以洪澇、風(fēng)雹和地質(zhì)災(zāi)害為主的自然災(zāi)害侵襲，臺(tái)風(fēng)、地震、低溫冷凍、旱災(zāi)、雪災(zāi)和森林火災(zāi)等也均有不同程度發(fā)生。其中，6月以來災(zāi)情發(fā)展尤為迅速。截至7月26日9時(shí)，各類災(zāi)害已造成全國(guó)1.37億人次受災(zāi)，1074人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失2983億元。

巨災(zāi)保險(xiǎn)是對(duì)因發(fā)生地震、颶風(fēng)、海嘯、洪水等自然災(zāi)害，可能造成巨大財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)，通過巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，分散風(fēng)險(xiǎn)。自2013年深圳開始試點(diǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)以來，經(jīng)過三年多探索，最終在今年7月1日，中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)在全國(guó)開始銷售，標(biāo)志著我國(guó)首款巨災(zāi)險(xiǎn)正式推出。

從試點(diǎn)開始探索

2013年，中國(guó)保監(jiān)會(huì)批復(fù)深圳為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)首批試點(diǎn)地區(qū)。2013年12月30日，《深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案》經(jīng)深圳市政府常務(wù)會(huì)議審議并原則通過，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度在深圳率先建立。

據(jù)了解，深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)制度主要由政府出資、區(qū)域巨災(zāi)基金和個(gè)人商業(yè)巨災(zāi)險(xiǎn)三部分組成。第一部分是政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)，由深圳市政府出資向商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買，用于巨災(zāi)發(fā)生時(shí)對(duì)所有在深圳人員的人身傷亡救助和核應(yīng)急救助；第二部分是巨災(zāi)基金，即由深圳市政府撥付一定資金建立，主要用于承擔(dān)在政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)賠付限額之上的賠付，且巨災(zāi)基金具有開放性，可廣泛吸收企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)捐助；第三部分是商業(yè)性個(gè)人巨災(zāi)保險(xiǎn)，即由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供相關(guān)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，居民自愿購(gòu)買，主要滿足居民更高層次、個(gè)性化的巨災(zāi)保險(xiǎn)需求，目前已有家財(cái)險(xiǎn)、地震險(xiǎn)等產(chǎn)品成型。

2014年1月6日，在云南楚雄州試點(diǎn)的住宅（農(nóng)房）地震保險(xiǎn)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政以補(bǔ)貼形式參與保費(fèi)支出已得到確定。云南與深圳的模式不同的是，深圳立足所有在深人員的人身傷亡救助和核應(yīng)急救助。而云南則主要針對(duì)居民和農(nóng)房的地震險(xiǎn)種，地方財(cái)政支出程度也不一。

隨后，上海、寧波、四川等省市地區(qū)政府也提出根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際條件，建立區(qū)域性巨災(zāi)保障制度。

目前，浙江寧波已經(jīng)開始試點(diǎn)一年多，通過這一保險(xiǎn)安排，老百姓的權(quán)益得到了更好的保障。不過，由于缺乏有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系以及對(duì)全國(guó)各地區(qū)巨災(zāi)的統(tǒng)籌安排，單一地區(qū)的巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作仍然存在一些困難。寧波首年巨災(zāi)保險(xiǎn)賠款支出近8000萬(wàn)元，加上再保費(fèi)用、稅費(fèi)和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用等支出，實(shí)際經(jīng)營(yíng)虧損為6000多萬(wàn)元。今年，寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)由3800萬(wàn)元增加到5700萬(wàn)元，為全市居民購(gòu)買總保額7億元的巨災(zāi)保險(xiǎn)。

近日廣東保監(jiān)局召開新聞發(fā)布會(huì)表示，7月15日湛江市政府率先簽署了廣東省第一單巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)合同，這標(biāo)志著廣東首創(chuàng)的巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)正式落地實(shí)施。明確2016年在汕頭、韶關(guān)、湛江、梅州、清遠(yuǎn)、河源、汕尾、陽(yáng)江、茂名、云浮等10個(gè)地市開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，2017年力爭(zhēng)在全省全面鋪開。

2017年完成立法

2016年5月11日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合頒布了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），無(wú)疑將成為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的里程碑，標(biāo)志著制度建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。

有專家認(rèn)為，《實(shí)施方案》意義在于：結(jié)束了各地的試點(diǎn)探索，以頂層設(shè)計(jì)為依托，在全國(guó)層面系統(tǒng)性地推動(dòng)制度實(shí)施，同時(shí)，明確以“地震”和“住宅”為突破口，以中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體（簡(jiǎn)稱“住宅地震共同體”）為平臺(tái)，啟動(dòng)并推進(jìn)相關(guān)工作。

“首款巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的誕生對(duì)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展具有‘破冰的意義，相比于前期的局部試點(diǎn)，這次在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，其對(duì)后期巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展有很好的引導(dǎo)作用，也將有利于改變我國(guó)依靠政府救助應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的現(xiàn)狀，逐步在我國(guó)真正實(shí)現(xiàn)多主體、多渠道的救災(zāi)模式?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授王國(guó)軍曾向媒體說。

中國(guó)保監(jiān)會(huì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管部副主任何浩在接受采訪時(shí)指出，優(yōu)先開展地震巨災(zāi)保險(xiǎn)是考慮到地震分布廣、災(zāi)害損失大，根據(jù)前期調(diào)研，80%多的調(diào)查者都選擇了地震作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的優(yōu)先考慮。

同時(shí)，何浩還稱，我國(guó)爭(zhēng)取在2017年底前完成巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法工作，在2017年～2020年進(jìn)入全面實(shí)施階段，并將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度納入到國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)體系中。

實(shí)施中仍存困境

2014年，保監(jiān)會(huì)就制定了“中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、地方破題開局、行業(yè)急用先建”的“三條線、齊步走”的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度戰(zhàn)略。中央層面，將巨災(zāi)保險(xiǎn)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，與我國(guó)綜合減災(zāi)體系對(duì)接，積極推動(dòng)立法，研究制定《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》；地方層面，推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)在深圳、云南等試點(diǎn)地方盡快破題，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)，行業(yè)層面，研究開發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，建立巨災(zāi)保障基金。

“個(gè)人認(rèn)為地方政府動(dòng)力不足的原因是，過去地震等巨災(zāi)發(fā)生后，實(shí)際上是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了絕大部分救助和重建資金的支出，而現(xiàn)在要地方財(cái)政出資負(fù)擔(dān)，尤其是低保障的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，可能需要一段市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的培育?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。

就今年南方汛情來說，受災(zāi)地區(qū)的保險(xiǎn)理賠也提上日程。而對(duì)于洪水所造成的公民財(cái)產(chǎn)損失，國(guó)內(nèi)目前主要靠居民自救、國(guó)家救災(zāi)以及社會(huì)捐助來解決，這也讓巨災(zāi)保險(xiǎn)再次進(jìn)入公眾視野。業(yè)內(nèi)專家指出，目前我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)狀況不容樂觀，在模式選擇、償付能力、基金歸集、責(zé)任限額、定價(jià)模式等方面均面臨諸多挑戰(zhàn)。由于相關(guān)因素制約，目前國(guó)內(nèi)“洪水保險(xiǎn)”也尚未落地。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝曾表示，相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)狀況不容樂觀，居民等群體購(gòu)買和使用保險(xiǎn)相對(duì)不足。雖然2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了保險(xiǎn)業(yè)新“國(guó)十條”，明確建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，但是我國(guó)現(xiàn)行的洪水、地震等災(zāi)害救助主要還是依靠政府力量，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)相對(duì)滯后，亟須加緊完善巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障范圍，提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

就此，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司執(zhí)行副總裁王和認(rèn)為，任何一個(gè)國(guó)家的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)均是一道難題。我國(guó)地理環(huán)境多元化、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、地區(qū)災(zāi)害和城鄉(xiāng)居民住宅的差異性大、民眾保險(xiǎn)意識(shí)淡薄的背景下，就更顯得難上加難。盡管“汶川大地震”之后，我國(guó)就明確提出要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，但制度建設(shè)工作仍顯得相對(duì)緩慢，其原因有二：一是希望通過“試點(diǎn)先行”的模式，發(fā)現(xiàn)問題，積累經(jīng)驗(yàn)，確保頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)和有效；二是要在破解難題方面取得共識(shí)，提出切實(shí)可行的對(duì)策，也需要一個(gè)過程。更重要的是，如何適應(yīng)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境，創(chuàng)造性地開展制度建設(shè)，是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。