賈幸婕

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽　蚌埠　233000）

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施供給方面的研究與應(yīng)用

賈幸婕

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233000）

中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，全面深化改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的需求不斷增長(zhǎng)，而現(xiàn)有供給能力的增長(zhǎng)速度無(wú)法和需求的增長(zhǎng)速度齊頭并進(jìn)，導(dǎo)致需求不斷大于供給。這意味著我國(guó)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給基本模式已經(jīng)跟不上社會(huì)發(fā)展，必須尋求新的供給模式來(lái)滿足社會(huì)需求。PPP模式在國(guó)外的發(fā)展證明了它的發(fā)展?jié)摿?，公私合營(yíng)PPP模式將成為改革的重要突破點(diǎn)之一。

PPP；基礎(chǔ)設(shè)施；公共產(chǎn)品

一、研究背景

中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但在基礎(chǔ)建設(shè)方面缺口很大。如交通建設(shè)方面堵塞現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，鐵路運(yùn)輸方面運(yùn)力有限，制約了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展；管網(wǎng)建設(shè)方面也存在問(wèn)題，尤其城鎮(zhèn)供水排水以及防洪防澇等設(shè)施；生態(tài)園林方面，城市公園建設(shè)的公共服務(wù)不夠到位，城市綠地面積有限。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要是財(cái)政支出和政府預(yù)算外支出。國(guó)家財(cái)政收入有限，財(cái)政支出范圍廣，很難徹底發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的促進(jìn)能力。

二、PPP模式

1、PPP模式內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共私營(yíng)合作制模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP模式尋求政府部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)合作，可以減輕政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。實(shí)質(zhì)是政府拿長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)公司的資金投資，以此加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且提高其日常運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

2、PPP模式類型

各國(guó)對(duì)PPP模式的分類有很多種，在此列舉幾種常見(jiàn)的分類。

（1）BT（英文全稱Build-Transfer，建造—移交）。政府將基礎(chǔ)非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)。民營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府方簽約，以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，完工后交還給政府。

（2）BOT（英文全稱Build—Operate—Transfer，建造—運(yùn)營(yíng)—移交）。私營(yíng)部門(mén)被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)。

（3）BOOT（英文全稱Build—Own—Operate—Transfer，建造—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）。私營(yíng)部門(mén)為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，期滿后，將項(xiàng)目及其所有權(quán)移交給政府。

（4）BTO（英文全稱Build—Transfer—Operate，建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng)）。民營(yíng)機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后，所有權(quán)移交給政府，但是實(shí)體資產(chǎn)歸民營(yíng)機(jī)構(gòu)所有，雙方簽訂經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。

（5）BOO（英文全稱Build—Own—Operate，建造—擁有—運(yùn)營(yíng)）。承包商的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施部件，承包商不用將項(xiàng)目移交給政府。

（6）TOT（英文全稱Transfer—Operate—Transfer，移交—運(yùn)營(yíng)—移交）。TOT模式是BOT模式的新發(fā)展，政府部門(mén)將建設(shè)好的設(shè)施在一定期限內(nèi)的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償移交給投資人運(yùn)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期間投資人會(huì)得到合理回報(bào)，合約期滿后再將設(shè)施移交給政府。

3、PPP模式優(yōu)點(diǎn)

（1）PPP模式減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式通過(guò)民營(yíng)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)公司來(lái)轉(zhuǎn)移建設(shè)資金負(fù)擔(dān)，能夠有效減少政府財(cái)政支出。政府從過(guò)去為基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。

（2）PPP模式分散了風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式在建設(shè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分配，政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)都承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)，降低了融資難度，也吸引了更多投資者的資金。

（3）PPP模式降低了建設(shè)費(fèi)用。PPP模式使投資者與政府共同參與項(xiàng)目，提高了資金使用效率，縮短了建設(shè)周期。有研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均可為政府部門(mén)節(jié)約17%的費(fèi)用，并且都能按時(shí)完成建設(shè)工期。

（4）PPP模式提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。兩方合作可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)調(diào)雙方不同的利益目標(biāo)。

4、PPP模式缺點(diǎn)

（1）法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)不斷的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目的合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。我國(guó)缺少這方面的相關(guān)法律來(lái)對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。

（2）審批、決策周期長(zhǎng)。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素造成PPP項(xiàng)目審批程序過(guò)于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。

（3）政治影響因素大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。

（4）政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害了合作方的利益。由此可見(jiàn)，政府風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)，主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，通過(guò)過(guò)高的固定投資回報(bào)率，過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引民營(yíng)資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。

圖1　政府信用風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)圖

（5）配套設(shè)施不完善。一些PPP項(xiàng)目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營(yíng)，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實(shí)際中，有些PPP項(xiàng)目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。

（6）項(xiàng)目收益無(wú)保障。一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項(xiàng)目，與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害其利益。如杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開(kāi)工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。此外，政府對(duì)一些PPP項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度與方法卻無(wú)具體規(guī)定。

三、PPP模式的必要性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)性

1、必要性

推廣運(yùn)用PPP模式是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，能否更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源時(shí)起決定性作用，同時(shí)是提升公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量的有效措施。

推廣運(yùn)用PPP模式是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求；是改進(jìn)政府公共服務(wù)的重要舉措；是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

2、可行性

PPP模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用前景非常好，將會(huì)成為地方政府在接下來(lái)幾十年中的主要融資途徑。

首先，中央政府層面，財(cái)政部接連發(fā)文，從《關(guān)于推廣政府與社會(huì)資本合作模式的通知》到發(fā)布《操作指南》，最近又剛剛公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，推動(dòng)力度十分之大。

其次，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，政府財(cái)政資金相對(duì)有限，中央政府又不允許發(fā)城投債，地方政府總需要投資，需要基建，這時(shí)候PPP模式就是非常理想的選擇，既可以撬動(dòng)社會(huì)資本，又可以利用其來(lái)管理運(yùn)營(yíng)。不管是從常識(shí)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公司的運(yùn)營(yíng)管理會(huì)比純政府運(yùn)營(yíng)管理效率高很多，PPP模式的需求很大，而且又符合我國(guó)市場(chǎng)化改革的大方向。

最后，非常重要的一點(diǎn)是貨幣存量非常大，現(xiàn)在中國(guó)M2（廣義貨幣）對(duì)于GDP的比應(yīng)該說(shuō)是世界第一，超過(guò)180%。當(dāng)前我國(guó)的投資渠道還非常有限，這么多的資本有非常大的保值增值的需求，只要給以合理的收益率，就會(huì)有相當(dāng)多資本參與PPP模式。這些收益是有保障的，而且與政府保持密切關(guān)系，可以獲得一定的社會(huì)聲譽(yù)與地位，這是許多投資者求之不得的。

3、風(fēng)險(xiǎn)性

PPP項(xiàng)目國(guó)企參與度高，民企觀望多，社會(huì)資本普遍對(duì)PPP心存疑慮。社會(huì)資本顧慮的風(fēng)險(xiǎn)主要是政府信用、未來(lái)支付能力，缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)防范“抓手”。在長(zhǎng)達(dá)10—30年的合同期內(nèi)，社會(huì)資本往往處于弱勢(shì)地位，法律救濟(jì)途徑也不順暢。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行情況下，社會(huì)資本更擔(dān)心地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘之時(shí)的誠(chéng)信或支付能力。

對(duì)政府而言，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人，也是剩余風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。PPP項(xiàng)目合同存在各種隱性責(zé)任或債務(wù)，還存在各種推定的、道義上的責(zé)任。一旦風(fēng)險(xiǎn)顯性化，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任或直接債務(wù)。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，或者缺乏有效的監(jiān)管，必然引發(fā)中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

四、現(xiàn)階段PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的應(yīng)用

1、應(yīng)用現(xiàn)狀

2008年以來(lái)，國(guó)際舞臺(tái)上PPP模式快速發(fā)展，而在中國(guó)，由于政府推出大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，銀行信用快速擴(kuò)張，社會(huì)參與基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模一直在萎縮。

2014年，PPP模式的推廣顯著加快，無(wú)論是項(xiàng)目還是制度建設(shè)均在全國(guó)多個(gè)省市推進(jìn)，這一模式主要由各省財(cái)政部門(mén)推動(dòng)。繼2013年財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專門(mén)召開(kāi)政府和社會(huì)資本合作（PPP）專題會(huì)議之后，2013年3月，財(cái)政部又組織了全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)干部、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進(jìn)行PPP專題培訓(xùn)班。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，估計(jì)到2020年，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元。

2、應(yīng)用實(shí)例

1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。英國(guó)75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國(guó)防、教育（學(xué)校）及公共不動(dòng)產(chǎn)管理。

智利是國(guó)家在平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中。已完成36個(gè)項(xiàng)目，投資額達(dá)60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫(kù)。年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。

表1　運(yùn)營(yíng)失敗案例詳情表

巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)（PPP）模式”法案，該法案對(duì)國(guó)家管理部門(mén)執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出了具體的規(guī)定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱，已經(jīng)列入2004—2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資達(dá)130.67億雷亞爾。

北京地鐵4號(hào)線是我國(guó)首次運(yùn)用PPP模式融資的項(xiàng)目。北京地鐵四號(hào)線總投資153億元，其中70%（約107億元）由北京市政府出資，另外30%（約46億元）由獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司投資。北京市政府負(fù)責(zé)軌道的土建工程，特許經(jīng)營(yíng)方主要負(fù)責(zé)車輛、信號(hào)等設(shè)備方面的投資及4號(hào)線建成后的運(yùn)營(yíng)管理，30年特許經(jīng)營(yíng)期滿后再無(wú)償移交給政府。這個(gè)對(duì)PPP模式進(jìn)行了創(chuàng)造性的拓展和應(yīng)用的項(xiàng)目取得了初步的成功，并已在2009年全線通車。

3、運(yùn)營(yíng)失敗案例

在PPP模式應(yīng)用過(guò)程中，也存在運(yùn)營(yíng)失敗的案例。其詳情參見(jiàn)表1。

五、引入PPP模式的對(duì)策及建議

1、處理好政府與投資者的關(guān)系，完善政府采購(gòu)相關(guān)配套政策，發(fā)揮市場(chǎng)作用機(jī)制

PPP是一種政府與民營(yíng)機(jī)構(gòu)投資者的合作形式，目的是為了實(shí)現(xiàn)雙贏。因此，必須處理好政府與民營(yíng)機(jī)構(gòu)投資者的利益關(guān)系。PPP模式實(shí)質(zhì)上也是政府采購(gòu)的一種形式，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用機(jī)制。

2、將PPP法律法規(guī)建立與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合

政府應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成“監(jiān)督者”、“服務(wù)者”，真正地充當(dāng)一個(gè)合作者。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范對(duì)社會(huì)資本投入的安全保障和對(duì)PPP模式的規(guī)范法制管理，明確對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行法律性約束。

3、完善政府與投資者的合作流程

提高PPP項(xiàng)目的透明度，加快落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)利益最大化。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，完善招投標(biāo)方式流程，務(wù)必做到公平、公正、公開(kāi)。

[1]王帥力、單汨源：PPP模式在我國(guó)公共事業(yè)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用與發(fā)展[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2006，35（1）.

[2]王灝：加快PPP模式的研究與應(yīng)用，推動(dòng)軌道交通市場(chǎng)化進(jìn)程[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2004（1）.

[3]王海生、何德宏、黃渝祥：城市軌道交通公私合作投資模式的風(fēng)險(xiǎn)分析[J].城市軌道交通研究，2005，8（3）.

[4]唐祥來(lái)：公共產(chǎn)品供給PPP模式研究[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005（4）.

[5]亓霞、柯永建、王守清：基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[J].中國(guó)軟科學(xué)，2009（5）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）