[收稿日期] 2016-06-01

[基金項目] 山東省教育科

學“十二五”規(guī)劃重點課題“現(xiàn)代大學制度視域下山東省高教強省戰(zhàn)略研究”（2013GZ006）。

[作者簡介] 張繼明（1979-），

男，山東濰坊人，濟南大學高等教育研究院講師，教育學博士。

[摘 要] 制定大學章程是我國建設現(xiàn)代大學制度的重要環(huán)節(jié)，是現(xiàn)代大學制度由大學理念轉(zhuǎn)化為大學行為的可行線路。從國外情況看，大學章程是各國構建科學的大學制度、實現(xiàn)大學自治的基本條件，是大學規(guī)范內(nèi)部管理、提高運行效益的制度性保障。各大學利益相關者應共同參與制定大學章程，將問責納入章程內(nèi)容，并通過行政審批或程序立法賦予其外部合法性和充分的規(guī)范效力。

[關鍵詞] 現(xiàn)代大學制度；大學章程；大學管理模式；高等教育立法；問責

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）09-0121-07

構建現(xiàn)代大學制度是推動我國高等教育改革與發(fā)展的重要目標，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出，要建立和繼續(xù)完善中國特色現(xiàn)代大學制度，加快創(chuàng)建世界一流大學步伐?！毒V要》還指出，高等院校應依法制定章程，依照章程辦學。制定大學章程既是現(xiàn)代大學制度建設的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代大學制度作為一個大學理念順利轉(zhuǎn)化為大學行動的有效保障。

一、大學章程是現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在維度

現(xiàn)代大學制度是我國在高等教育改革中提出的一個具有充分張力和適應性的制度設計。建國以來，我國高等教育體制結(jié)構始終存在著大學利益相關者之間權益分配不對稱問題，集中表現(xiàn)在政府與大學、大學行政權與學術權之間權益的失調(diào)，以及社會納稅人參與大學治理的缺失和大學內(nèi)部民主權力的式微。政府過度涉入大學辦學過程和大學行政權力主導資源分配，導致大學管理有著濃厚的政治化、行政化乃至官僚化氣味，背離了大學組織的特質(zhì)與邏輯。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，市場觀念對我國高等教育體制改革產(chǎn)生了深刻影響：一方面大學自覺地強化競爭和績效意識，有利于提高辦學效益；但另一方面，在市場化洪流中大學的商業(yè)化思維和物化利益取向，嚴重傷害了大學的精神。行政化同“錯向”的市場化成為束縛我國大學改革和發(fā)展的桎梏。改革大學治理機制，建立以學術權力為主導的、各大學相關利益者權力實現(xiàn)相對制衡的治理結(jié)構，成為我國大學制度改革的基本指向。現(xiàn)代大學制度以改革大學治理結(jié)構為重心，在宏觀上規(guī)范大學與政府、大學同社會之間的關系，在微觀上協(xié)調(diào)校長與黨委領導之間、教學與科研之間、學術權與行政權之間、教育與管理之間等一系列矛盾關系。也即構建現(xiàn)代大學制度就是要明確界定政府與大學的權力與責任邊界，為社會主體參與大學治理提供有效渠道，并形成一個不同權力主體和諧共處、運行有序的內(nèi)部治理結(jié)構[1]。在現(xiàn)代大學制度框架下，政府對大學的宏觀管理、大學的依法自主管理和其他利益相關者的參與治理，共同以尊重大學的邏輯為前提，權責分明并各行其是。因此，現(xiàn)代大學制度即協(xié)調(diào)大學多元權力與利益主體間關系的制度安排，其重心在于建構科學的大學治理結(jié)構，促成各相關主體間權益的相對制衡。這種制衡意味著我們孜孜以求的大學精神或經(jīng)典的大學理念通過制度架構和制度實施得以具體化、行為化，意味著大學作為一個學術、文化組織，其獨特的組織特性得到了尊重。使大學由異化回歸本位，即使之成為本真意義上的大學，是所有大學制度改革的根本價值所向。

從根本上說，章程建設是構建現(xiàn)代大學制度的核心內(nèi)容，同時，章程建設又是現(xiàn)代大學制度得以有效踐行的重要保障，大學章程建設的過程就是現(xiàn)代大學制度實施的過程。大學章程是關于大學制度安排的組織規(guī)程，規(guī)定著大學的內(nèi)外部關系方式。一方面，它對學校的性質(zhì)、辦學理念、發(fā)展戰(zhàn)略、組織結(jié)構、師生權利等基本事項做出規(guī)定；另一方面，章程的相對人包括代表國家意志的教育部門、承擔國家高等教育職責的大學及其社會利益相關者。再者，大學章程的目標在于規(guī)范大學利益相關者的行為，協(xié)調(diào)主體間的權力與利益沖突，從而合理安排大學的治理結(jié)構。大學章程明確規(guī)定了政府與大學各自的權利、職責或義務，并就各自實現(xiàn)權利、履行職責或義務的方式作出了規(guī)定。將政府作為章程的相對人是一般的學校規(guī)章所不具備的效能，而在規(guī)定政府職責的同時能夠兼顧不同大學的個性化需求，則是一般性法律法規(guī)所沒有的優(yōu)勢，因而大學章程首先為正確處理政府與大學關系提供了一個制度架構的文本。而完備的大學章程通過一定程序所獲得的強制性效力將這種文本化的制度架構順利轉(zhuǎn)化為具體的制度實施。有鑒于具有明確的法律地位、較強的法制規(guī)范力也是大學章程與一般大學規(guī)章制度相比的特殊優(yōu)勢，是大學章程發(fā)揮治理價值的的基礎性條件。同樣，在處理大學內(nèi)部各利益相關者關系時，政治權力、行政權力、學術權力等不同的權力類型和書記、校長、教授、學生等不同的權力主體，各種委員會、基層教研團體等不同的權力組織，其在大學運行中各自享有哪些權力或權利，該履行何種義務，這些權力和義務又該如何實施，對此大學章程都作出了明確規(guī)定，并以強制性的規(guī)范效力使這種文本化的規(guī)定轉(zhuǎn)化成各利益相關主體的真實行動。同理，大學在處理復雜的外在需求與自身價值取向之間的矛盾時，能夠在章程的規(guī)范效力下理性選擇、取舍有道，而不至迷失于世俗欲望?？傊髮W章程內(nèi)含著科學的大學理念，對大學的內(nèi)外部利益相關主體之間的權責界限進行了合理界定，并通過其強制性的規(guī)范效力進一步為這種關于權力和利益的安排提供了實踐化的有效途徑，使大學相關主體之間按大學的組織邏輯來重構其關系，達成一種動態(tài)的制衡，并在這種制衡中突出學術主體的本體地位和功能，為大學滿足社會需要提供原動力[2]。如此，大學的組織特性才能得到尊重，大學才能按應有的邏輯運行，以至成為一個有真正價值的存在。

顯然，大學章程與現(xiàn)代大學制度以革除我國傳統(tǒng)的高等教育體制之弊病為基點，都內(nèi)含著大學的本質(zhì)要求，以合理安排大學各方利益相關者的權益關系為重心，促使大學行為合乎自身邏輯，使“中國式大學”[3]成為真正的大學。實現(xiàn)大學章程與現(xiàn)代大學制度存在目標、功能和價值上的多重契合性。

二、域外大學章程及其治理意義

從高等教育發(fā)展的歷史來看，重視高等教育立法、通過法治規(guī)范來推進高等教育發(fā)展是發(fā)達國家發(fā)展高等教育的重要手段。而現(xiàn)代意義上的大學從其發(fā)軔起，就與法律法規(guī)建設有著不可分割的聯(lián)系。中世紀大學從行會式的自發(fā)組織成為一個具有合法性基礎的正式組織，正是得益于從教權或世俗政權那里得到的赦令及特許狀等，這就是大學章程在中世紀的原初形態(tài)。如1158年腓特烈一世頒布了《完全居住法》，賦予到博洛尼亞學習的學生具有在城市中居住和自由活動的權利，更重要的是，從此大學獲得了司法獨立權，由此大學具有了自治的可能。1231年，教皇格里高利九世頒布了著名的《知識之父》特許狀，授予巴黎大學罷課權、懲罰違反規(guī)章制度者的權力、限制教堂教務長和主教管理大學事務的權力等[4]。這些大學權力的制訂，使得大學作為一個特殊的社會組織獲得了存在和發(fā)展的外部基礎，使得大學獲得了按內(nèi)在邏輯運行的空間。

（一）從國家的視角看章程治理

美國高等教育的發(fā)達在很大程度上得益于堅定的大學自治體制。從歷史上看，美國大學的自治傳統(tǒng)正是發(fā)軔于十七八世紀哈佛、瑪麗及耶魯?shù)裙爬洗髮W依據(jù)英聯(lián)邦或殖民地政府的大學特許狀而獲得的自治權。如今，美國的大學都有由學校董事會根據(jù)聯(lián)邦或州教育法規(guī)制定的大學章程，明確規(guī)定大學的辦學理念、舉辦者與大學的權責關系、校長和師生的權利與義務、教學和財務制度、章程修改程序等重大事項，是規(guī)范大學運作和保障大學自治的重要依據(jù)。美國一度師從的德國曾經(jīng)執(zhí)世界高等教育之牛耳，如今仍不失為世界高等教育中心，德國也是最早的大學章程源發(fā)地之一，例如1737年成立的哥廷根大學的哲學院章程規(guī)定，“所有教授，只要不涉及損害宗教、國家和道德的學說，都應享有教學和思想自由這種責任攸關的權利”[5] 16，這是德國第一次在法律意義上申明學術自由原則。時至今日，德國大學作為公法人，普遍依據(jù)國家法律授權制定規(guī)章來管理自身，是“依章辦學”之典范。與德、美相比，英國大學自治傳統(tǒng)更加悠久。在大學知識生產(chǎn)模式發(fā)生重大變革的市場化時代，自治仍是英國大學相對于其他國家大學的重要標志，而章程一方面規(guī)定了政府與社會參與大學治理的方式、限度，以及大學如何在適應社會需要與維系自身邏輯之間取得平衡；另一方面，規(guī)定了大學的治理結(jié)構，對大學的發(fā)展決策、行政執(zhí)行、學術自由和人事管理等進行規(guī)約，章程成為大學實現(xiàn)自治的重要保障。與歐美相比，日本的高等教育發(fā)展歷史較短，但其法治化程度非常高，日本大學自近代以來就開始了章程建設，并將其作為高等教育法治的重要內(nèi)容。例如1947年的日本《學校教育法》就對大學制定章程提出了明確要求。本世紀初，受國立大學法人化改革影響，日本傳統(tǒng)的大學管理模式加快向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變，大學章程建設全面展開，推動了日本大學管理的規(guī)范化和法治化。此外，俄羅斯、法國、澳大利亞等國家都非常重視大學章程建設，例如《俄羅斯聯(lián)邦教育法》《法國高等教育方向法》中都有建立大學章程和依據(jù)章程辦學的條例。1993年澳大利亞制定了旨在增強公立大學自主權的“未來計劃”，其核心內(nèi)容便是要求大學建立章程[6]。可以說，較早地制定了學院或大學章程，依據(jù)章程來規(guī)范權力，是高等教育發(fā)達國家的一致特征。

（二）從大學的視角看章程治理

就當下世界大學管理情況看，世界一流大學也非常重視章程建設及其治理意義。美國《康奈爾大學章程》第一章“大學”首先明確了“建立一個不論男女、貧富均能在此受到教育的場所”的辦學理念，從而奠定了康奈爾大學開放、多元的辦學基調(diào)；《章程》對董事會構成及其權限和職責作出了明確規(guī)定，有力保障了社會力量參與大學管理的機會和權利，促成了利益相關者共同治理大學的管理模式；《章程》詳盡規(guī)定了大學的各層級行政管理者甚至包括學校秘書的職責，避免了不同主體間的權責沖突，并保證了權責實施的效能[7]。

英國牛津大學的章程則明確規(guī)定了牛津大學的組織屬性，為“自我管理的學者社團”。這一定位不僅強化了大學作為獨立法人的法律地位和治理方式，而且明確了作為一個社團，她不屬于政府；而作為學者的社團，她必須踐行學術共同體的使命。權力重心歸屬學院是牛津大學的一大特色，牛津大學章程中有專門的章節(jié)“學院、社團和永久私人學院”對學院的權責進行了規(guī)定。此外，章程中“有關大學章程的解釋或適用爭端的解決方法”確立了爭議解決制度，規(guī)范了相關主體的行為，減少了權益沖突[8] 430-455。

在日本高等教育法治化進程中，在大學紛紛制定章程的過程中，東京大學成為了典范。2004年，國立大學獨立行政法人化改革推動了日本大學章程建設，東京大學率先制定《東京大學憲章》，從學術、組織和管理三個維度闡明了大學的學術目標和學術規(guī)范、自治的理念、領導機制、人事規(guī)范、財務制度等，使大學建立起了法人化管理的制度規(guī)范，為大學轉(zhuǎn)換角色和實施自治提供了制度保障。東京大學章程成為日本各高校制定章程的仿效對象。

盡管不同國家和不同學校的大學章程制定是基于不同的國情及各大學的具體要求，但在內(nèi)容上存在共通之處，如規(guī)定了大學的發(fā)展理念、主要目標、組織結(jié)構等基本事項；規(guī)定了大學內(nèi)部管理機制和大學與外部的關系；規(guī)定了對學生及校友權益；規(guī)定了章程的制定及其修訂程序等等[9]。由此可見，大學章程是高等教育法治化的重要標志，是各國構建科學的大學制度和大學實施自治的重要內(nèi)容，是各國提升高等教育治理水平、各大學提升辦學和管理水平的保障。

三、我國大學章程建設的基本構想

大學章程是各國構建科學的大學制度和大學規(guī)范內(nèi)部管理的制度性保障，是我國構建現(xiàn)代大學制度、推進高等教育體制改革的可行線路。如何制定出完備的、具有良好規(guī)范效力的大學章程，亟待深入探索。

（一）大學各相關主體共同參與章程制定

大學章程并非一般意義上的規(guī)章，一方面，它是大學的“憲法”，是大學制定內(nèi)部規(guī)章的依據(jù)；另一方面，其規(guī)范效力不止限于校內(nèi)，它對大學的外部相關主體如高等教育管理部門和參與大學治理的納稅人或社會組織都具有規(guī)范作用，是對大學內(nèi)外部利益相關主體權益關系的安排或協(xié)調(diào)。因此，制定大學章程應該廣泛吸納的相關利益者作為制定主體，使得各利益相關者的訴求在“商議性民主”基礎上達成妥協(xié)。當然，民主商議必須以尊重大學邏輯為基礎，而非基于狹義的政治或經(jīng)濟利益共識。在我國傳統(tǒng)的大學管理中，政府是制定高等教育管理政策的唯一主體，大學和社會利益相關者僅作為相對人。在大學內(nèi)部，以校長為代表的行政管理者是各種規(guī)章制度的制定主體，教師與學生實際上僅作為相對人。這種一元權力結(jié)構既不符合民主原則，又與作為當代社會中心的大學對利益相關者共同治理的要求相悖。而且，我國高等教育體制改革實踐證明，權力在大學相關主體間分配失衡有礙于大學管理的規(guī)范和高效，我國現(xiàn)代大學制度建設的重心，即在于建構大學相關主體間權力制衡的治理結(jié)構，確立大學內(nèi)外相關主體間的合理關系。在制定大學章程過程中，大學及其教職工和學生、高等教育主管部門以及納稅人獲得制定主體資格，首先體現(xiàn)了大學各利益相關者參與大學治理，更重要的是大學章程為大學各利益相關主體間權力的制衡和規(guī)范行使進行了具有規(guī)制性效力安排，為政府的宏觀引導、大學及內(nèi)部力量的民主管理和社會力量的參與治理提供了依據(jù)，從而達到推動大學健康發(fā)展的目的，而大學各相關主體的利益訴求，也必然在大學的發(fā)展中得以實現(xiàn)。

（二）賦予大學章程外部合法性以確保其充分的規(guī)范效力

大學章程對大學各利益相關者的規(guī)范作用以其規(guī)范效力為基礎，這種規(guī)范效力使相對人必須采取與章程的基本指向相一致的行為選擇，是大學章程的價值基礎。由于傳統(tǒng)的大學規(guī)章缺乏強制性的規(guī)范效力，其規(guī)范作用不大，對相對人的規(guī)制往往是無力、無效的，這是一般性規(guī)章條例同法律相比所固有的缺陷。如何通過賦予大學章程以之具有一定強制性的規(guī)范效力，使之規(guī)范作用不僅僅依賴于相對人的自覺、主觀意識，而以一定的強制力為基礎，已成為我國大學章程建設的關鍵。從國外情況看，大學章程是通過某些特定程序來獲得對大學各方利益相關主體的強制性規(guī)范效力的，如大學舉辦者委托或授權章程起草委員會提出草案，經(jīng)主管大學設立的政府部門行政核準，從而產(chǎn)生法律效力。外部合法性是產(chǎn)生法律效用的基礎，一般源于政府部門的行政審批或立法機關的程序立法。例如中世紀巴黎大學的自治權便是從教皇1231年頒布的“中世紀大憲章”那里獲得的，該憲章同時劃定了巴黎主教關于大學的權限[10]。我國《教育法》和《高等教育法》規(guī)定，制定大學章程是設立大學的基本條件，但至今我國大學章程嚴重缺位，即使少數(shù)已制定的大學章程也普遍缺乏外部合法性，既無權力機關授權賦權，也未經(jīng)立法機關程序立法，因而不具備充分的規(guī)范效力。在深受人治因素影響的我國大學，通過立法程序立法并賦予大學章程合法性，更有利于其規(guī)范效力的發(fā)揮。因為由立法機關審議通過的章程權威性、效力等級要高過行政審批生效的章程[11] 117。人治的本質(zhì)是一元權力結(jié)構下的威權管理，而能夠最大限度防止威權干預的便是法治力。當然，要使大學章程建設納入立法程序，對于我國的立法慣習、體系而言，需要一個重大的變革和調(diào)整過程。

（三）將大學問責納入大學章程核心內(nèi)容

傳統(tǒng)的大學規(guī)章制度缺乏充分的規(guī)范效力，對責任人的失責行為難以實施問責。問責是指在明確主體責任的基礎上，以追究失責的方式實現(xiàn)過程控制，促成責任的履行和該過程所通向目標的達成[12]。高等教育問責包括外部問責和內(nèi)部問責，前者如政府問責、納稅人問責、媒體問責等，后者如廣大教師和學生對校方、行政管理群體的問責等。當前，我國高等教育外部問責主要是政府問責，內(nèi)部問責則主要是校方或行政群體以管理者的角色向基層部門問責，向教師和學生問責。高等教育問責的目的在于通過加強大學績效的外部評估，促使大學充分履行法人職責和社會責任，以及促進大學內(nèi)部各主體規(guī)范地運用權力和履行職責。建立問責機制是構建現(xiàn)代大學制度的重要環(huán)節(jié)。從實踐情況看，我國高等教育管理中問責缺位，或問責單一，因而導致績效評價缺乏實質(zhì)性意義。盡管高等教育法規(guī)具有良好的規(guī)范效力，但它以宏觀高等教育為對象，難以對大學的具體行為提供評判依據(jù)和對大學內(nèi)部權責作出具體安排。而大學章程因是通過商議性民主制定同時使各利益相關主體在權責安排上達成了共識，而且以教育法律為依據(jù)，所以這種權責安排便更加明晰和細化，因而能夠為責任人的行為提供評判與問責的直接依據(jù)。進一步講，由于大學章程具有相對明確的法律地位，且對相對人具有一定強制性的規(guī)范效力，所以政府、社會參與者以及大學都必須嚴格遵守大學章程所賦予的權利、職責或義務，同時，任何失責的一方都必須依章程規(guī)定接受問責并承擔責任。例如對政府的不當干預，大學有權依法實施問責；對大學過多涉入商業(yè)、績效不高等問題，政府、納稅人有權依法實施問責；對大學內(nèi)行政管理者有違民主的行為，教職工和學生有權要求參與民主決策。而當問責無效時，則可訴諸于大學章程的上位法即國家法律。權力僭越、履責不力是我國大學管理的通病，有鑒于此，引入問責制必然有助于促使大學各方利益相關主體規(guī)范、高效地踐行權責，因而是我國構建現(xiàn)代大學制度的重要環(huán)節(jié)，也應該是我國大學章程建設方案設計的重要出發(fā)點。

[參考文獻]

[1]馬陸亭.我國現(xiàn)代大學制度的建設框架[J].國家教育行政學院學報，2009，（5）.

[2]克拉克·克爾.大學的功用[M].南昌：江西教育出版社，1993.

[3]王建華.從中國式大學到大學的中國模式[J].現(xiàn)代大學教育，2008，（1）.

[4]張斌賢，孫 益.西歐中世紀大學的特權[J].北京師范大學學報（社會科學版）， 2004，（4）.

[5]陳洪捷.德國古典大學觀及其對中國的影響（修訂版）[M].北京：北京大學出版社，2006.

[6]馬陸亭.大學章程地位與要素的國際比較[J].教育研究，2009，（6）.

[7]金建陵.國外建立學校章程實踐經(jīng)驗和法律規(guī)定[J].教育科學研究，2002，（2）.

[8]湛中樂.大學章程精選[M].北京：中國法制出版社，2010.

[9]陳立鵬.國外大學章程對我國大學章程建設的啟示[J].中國高等教育，2009，（10）.

[10]金維才.高校自主辦學與大學章程的合法性[J].安徽師范大學學報（社科版），2010，（3）.

[11]楊年合.民法學通論[M].北京：中國方正出版社，1999.

[12]張繼明.問責制視角下的大學管理制度變革[J].國家教育行政學院學報，2008，（10）.

[責任編輯：馬昌運，杜泓銳]