曹寅曦

摘 要：全球化時(shí)代的政府治理是一個(gè)全新的課題，肯定政府的重要性，強(qiáng)調(diào)政府治理的廉潔與效率，尤其是國家公務(wù)人員隊(duì)伍治理的科學(xué)規(guī)范，是各國政治家和學(xué)者的共識(shí)。本文只從公務(wù)員的錄用制度為角度，淺析中外公務(wù)員錄用制度的不同，以及我國如何借鑒。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；錄用制度

在政治治理課題全球化的時(shí)代下，由于現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)日益廣泛，國家公務(wù)員隊(duì)伍變得十分龐大，而且在國家治理中占有十分重要的地位。對(duì)這只隊(duì)伍的管理，成為國家公共行政管理中的關(guān)鍵工作。

西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員隊(duì)伍治理，最長以有一個(gè)半世紀(jì)的歷史，絕大多數(shù)國家早已科學(xué)化、法制化、信息化。中國古代漫長的封建社會(huì)形成了一整套的行政管理制度，特別是延續(xù)1300多年的選拔官員的科舉制，成為西方文官制度產(chǎn)生的一個(gè)重要來源。我國公務(wù)員制度建設(shè)于20世紀(jì)80年代中期，中國公務(wù)員制度建設(shè)起步比較晚，只有近十幾年的歷史，英國的文官制度自1870年開始，已經(jīng)有135年的歷史，戰(zhàn)后法、德、日的公務(wù)員制度的建立也有半個(gè)多世紀(jì)的歷史。

1 當(dāng)代外國及中國公務(wù)員概述

（一）西方發(fā)達(dá)國家文官（公務(wù)員）的內(nèi)涵、范圍

“文官”一詞在英文中是Civil Service，在英國的文官人員，主要指不與政黨內(nèi)閣共進(jìn)退，經(jīng)過公開開始錄用，無違法與重大違紀(jì)過失，即可職業(yè)常任的政府公職管理人員，他們主要是事務(wù)官。

美國的文官又稱政府雇員，即Government Employee，按職務(wù)、性質(zhì)分為兩大類：一如總統(tǒng)、國務(wù)卿等通過政黨競選或政治任命的政府高級(jí)公務(wù)人員，是政務(wù)官；二是職業(yè)文官，及業(yè)務(wù)類常任文官，擔(dān)任政府日常業(yè)務(wù)工作，多是經(jīng)過考試錄用的政府公職人員，其范圍與英國常任文官基本相同。

法國是中央集權(quán)制國家，法國公務(wù)人員包括中央政府、地方政府及各自所屬的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)（如學(xué)校、醫(yī)院等）編制內(nèi)正式擔(dān)任專職的工作人員。法國公務(wù)人員在法律概念上分為國家公務(wù)員、地方公務(wù)人員和醫(yī)護(hù)公務(wù)員。

日本在第二次世界大戰(zhàn)前，政府公職人員也稱作"文官"，第二次世界大戰(zhàn)后則改為"公務(wù)員"。日本公務(wù)員的分類與法國相似，統(tǒng)一分成兩大類：國家公務(wù)人員和地方公務(wù)人員似。

無論是英美文官，還是德日法的公務(wù)員，都有一些相同的特點(diǎn)：1、他們的職業(yè)是穩(wěn)定的，只要不違反公務(wù)員法就沒有失業(yè)之虞。2、常任事務(wù)性文官一般不包括由普選或議會(huì)選舉產(chǎn)生的官員或由總統(tǒng)或內(nèi)閣任命的官員，政治選舉或政治任命的官員一般歸入政務(wù)官員或高級(jí)政府公職人員之列。3、常任事務(wù)性文官另一顯著特點(diǎn)是一般需經(jīng)過相應(yīng)的公開考試后選用，并許遵循有關(guān)法律，同時(shí)也受其保護(hù)。4、政府公務(wù)人員中的常任文官，一般不包括武官、法官與檢察官等司法界及軍隊(duì)的公職人員。

（二）中國公務(wù)員制度的使用范圍

中國的公務(wù)員范圍比英國、美國文官范圍大，也比法國、日本的國家的公務(wù)員的范圍廣泛。盡管中國公務(wù)員分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類，但是沒有政務(wù)官與事務(wù)官之分，這是中國公務(wù)員制度的一大特點(diǎn)。具體而言，我國公務(wù)人員主要包括：1、國家機(jī)關(guān)（政府、人大、政協(xié)）中除工勤人員以外的工作人員；2、法官、檢察官（根據(jù)《公務(wù)員法》第3條規(guī)定，另設(shè)法官、檢察官職務(wù)）；3、共產(chǎn)黨與民主黨派機(jī)關(guān)工作人員；4、人民團(tuán)體與群眾團(tuán)體的機(jī)關(guān)工作人員；5、具有公共事務(wù)管理只能的事業(yè)單位中除工勤人員之外的工作人員。

2 當(dāng)代外國及中國公務(wù)員的招錄制度的比較

（一）外國文官錄用制度

1.錄用的主要程序

現(xiàn)代公務(wù)員的公開競考、擇優(yōu)錄用的原則，是西方國家公務(wù)員制度中最有代表性的原則之一。當(dāng)代西方公務(wù)員的選拔與任用，普遍實(shí)行公開、平等與競爭的原則。

報(bào)考公務(wù)員的程序一般包括：（1）需求預(yù)測。（2）公布招考公告。（3）考試資格審核。學(xué)歷條件一般與所報(bào)的公務(wù)員類別相一致。法國最低公務(wù)員需初等學(xué)校學(xué)歷文憑，中級(jí)公務(wù)員需中級(jí)學(xué)校學(xué)歷文憑，高級(jí)公務(wù)員考試需大學(xué)學(xué)歷文憑。日本公務(wù)員考試分高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)三類。高級(jí)公務(wù)員考試需大學(xué)本科學(xué)歷資格，中級(jí)公務(wù)員考試需兩年大專學(xué)歷資格，初級(jí)公務(wù)員考試需高中學(xué)歷資格。美國以前沒有學(xué)歷資格設(shè)定，1955年開始規(guī)定政治雇員考試必須具有大學(xué)學(xué)歷資格。1970年英國文官考試分行行政級(jí)、執(zhí)行級(jí)、文書級(jí)與助理文書4個(gè)級(jí)別。行政及考試要求必須具有大學(xué)本科學(xué)歷文憑，執(zhí)行級(jí)學(xué)歷要求具有大專學(xué)歷，文書級(jí)學(xué)歷要求為高中畢業(yè)，助理文書學(xué)歷要求僅為初中畢業(yè)。報(bào)考公務(wù)員的年齡條件一般在18～45歲之間。（4）考生填寫報(bào)考表格。凡要求參加考試者，需填寫有關(guān)表格并附上相應(yīng)的資格證書，以供主考部門審核。

2.考試類型

公務(wù)員考試類型，各國不盡相同。主要有：（1）等級(jí)分類考試。英國文官考試分為行政級(jí)、執(zhí)行級(jí)、文書級(jí)與助理文書級(jí)4個(gè)級(jí)別。日本公務(wù)員考試分高級(jí)、中級(jí)與初級(jí)三級(jí)考試。德國公務(wù)員考試分高級(jí)、上級(jí)、中級(jí)與簡易級(jí)四級(jí)考試。（2）外部考試與內(nèi)部考試。所謂外部考試，即向社會(huì)社會(huì)公開招考公務(wù)員。所謂內(nèi)部考試，指在職公務(wù)員參加考試。

公務(wù)員考試的一般刑事包括：筆試、口試、實(shí)際操作等。大多數(shù)國家采用兩輪考試或三輪考試。

英國文官考試開用兩輪制。第一輪初試，主要是一天半的筆試。初試合格者進(jìn)入第二輪復(fù)試。

復(fù)試的形式與內(nèi)容繁多，一般以口試與實(shí)際操作技能測試為主。英國文官復(fù)試形式包括：閱讀理解測驗(yàn)、起草文件、組織會(huì)議與討論、智力測試等。

法國的復(fù)試主要包括口試與技能考試?？谠囆问桨ㄒ噪S機(jī)抽簽卡片而定的題目進(jìn)行即席演說、外語閱讀翻譯、自選科目問答等。復(fù)試合格者中的名列前茅者擇優(yōu)錄取。

（二）中國公務(wù)員的招考錄用特點(diǎn)

1.錄用原則和條件

《公務(wù)員法》第一章第5條規(guī)定："中國公務(wù)員的招考，貫徹公平、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行"。第四章第21條規(guī)定，"凡是主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。"對(duì)民族自治區(qū)少數(shù)民族報(bào)考，應(yīng)適當(dāng)照顧。

《公務(wù)員法》第二章第11條規(guī)定：公務(wù)員必須具備7項(xiàng)必要條件：具有中國國籍、年滿18歲、擁有憲法、品行良好、正常履行職責(zé)的身體、相應(yīng)的文化程度與工作能力、法律規(guī)定的其他條件。第24條規(guī)定，凡是一下3類人員不得錄用為公務(wù)員：有刑事處罰記錄者、開除公職者、有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形者。

2.錄用程序

經(jīng)過編制錄用計(jì)劃、發(fā)布招考公告、資格審查等程序后，進(jìn)行公開考試?？荚嚪止P試與面試兩類，筆試主要有公共科目與專業(yè)科目兩類。由于中國政府招錄的公務(wù)員，既有中央政府部門的，也有地方政府部門的，因此兩類公務(wù)員的招考科目不盡一致，尤其是地方公務(wù)員的招考，因?yàn)楦鞯卣块T的管理范圍與內(nèi)容大相徑庭，地方公務(wù)員考試的科目與內(nèi)容存在較大差異。

我國的公務(wù)員制度建設(shè)初步實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的人事制度向現(xiàn)代公務(wù)員制度的轉(zhuǎn)變，建立起公務(wù)員制度的框架。從我國與外國公務(wù)員的錄用制度就能看得出，我國的公務(wù)員制度已經(jīng)進(jìn)入到全球化時(shí)代，一方面堅(jiān)持"公平、平等、競爭"的原則，另一方面要吸取外國公務(wù)員制度的經(jīng)驗(yàn)與不足，我國的公務(wù)員制度一定會(huì)走向更加完善的新時(shí)代。

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