吳敏　巴吐那生

稅收征管檔案，是指在稅收征收管理過程中以及在稅務(wù)行政復(fù)議、訴訟活動(dòng)中形成的具有保存和使用價(jià)值的以計(jì)算機(jī)為載體，或者以紙制材料為載體，或者以磁帶、光盤、膠片等材料為載體，以文字、圖表、聲像等形式存在的表、證、單、書、帳、冊(cè)、票等各種涉稅資料，采集、整理、歸檔后形成的歷史記錄。征管檔案能夠還原稅收征管過程“原貌”，并且是最直接、最準(zhǔn)確的依據(jù)，所以稅收征管檔案承載的作用是顯而易見的。但是在實(shí)際工作中稅收征管檔案管理工作在一些地方還沒有引起足夠的重視。

1 稅收征管檔案管理工作中存在的問題

（一）檔案管理重視程度不到位

一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)及稅務(wù)人員認(rèn)為只要能夠把稅款收征繳上來(lái)，完成稅收任務(wù)，稅收征管檔案可有可無(wú)，征管檔案只表現(xiàn)為稅務(wù)管理過程中的規(guī)范性?？墒侨绻l(fā)生稅收糾紛案件在行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)就會(huì)因證據(jù)不足而導(dǎo)致被動(dòng)，甚至敗訴，嚴(yán)重影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象。并且在檔案管理中并沒有專職的檔案管理員負(fù)責(zé)管理檔案，日常管理過程中產(chǎn)生的征管檔案一般由稅收管理員進(jìn)行管理，由于稅管員忙于日常征管工作，不能夠及時(shí)進(jìn)行整理、歸檔，容易出現(xiàn)檔案丟失的現(xiàn)象。同時(shí)，隨著稅收信息化的發(fā)展各種征管軟件在稅收管理中應(yīng)用電子數(shù)據(jù)信息已基本滿足日常管理需要，稅務(wù)人員一般不會(huì)查看原始紙質(zhì)檔案，對(duì)紙質(zhì)檔案的重視程度也逐漸降低。

（二）以紙質(zhì)檔案為主要管理模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享

稅收征管檔案的產(chǎn)生、收集、整理和裝訂等工作，分布于不同的工作崗位和環(huán)節(jié)，大量的紙質(zhì)材料充斥案頭和各主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案庫(kù)房，由于無(wú)法共享紙質(zhì)檔案資料導(dǎo)致查找調(diào)閱均以手工為主，勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作效率低。同時(shí)，由于涉及納稅人的電子文檔和資料沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)管理，在業(yè)務(wù)處理過程中不能方便地查詢、調(diào)閱納稅人的資料，某種程度上導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行涉稅審批、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等稅收管理和分析過程中的低效率。另外，檔案的種類繁多，涉及稅收業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，很多主管稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案室內(nèi)檔案材料堆積如山，需要花費(fèi)大量的精力和時(shí)間進(jìn)行紙質(zhì)資料管理。

（三）重復(fù)報(bào)送資料增加了納稅人的辦稅成本

納稅人在辦理各種涉稅事項(xiàng)時(shí)，需要填報(bào)和提交的涉稅資料較多，同樣的資料因辦理事項(xiàng)的不同，可能會(huì)在多個(gè)崗位和時(shí)間上重復(fù)提供或查驗(yàn)。同時(shí)，由于紙質(zhì)檔案資料難以共享，在辦理涉稅事項(xiàng)過程中，納稅人的辦稅資料往往需要多次向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送，稅務(wù)資料的多頭受理、重復(fù)歸檔，增加了納稅人的辦稅成本。如果納稅人是國(guó)地稅共管戶，同一種資料要向兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)提供，導(dǎo)致納稅人辦稅成本累加現(xiàn)象尤為突出。

（四）分散的檔案管理模式增加管理成本

由于紙質(zhì)檔案資料的自身特點(diǎn)，造成儲(chǔ)存成本高、占用空間大等問題，目前大多數(shù)稅務(wù)機(jī)關(guān)主要以納稅人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)為主要檔案存儲(chǔ)模式，基本都建立了設(shè)施齊全、功能完備的檔案庫(kù)房，并配置了防火、防潮、防蛀、防盜、防光、防高溫等“六防”設(shè)備。這種以主管稅務(wù)機(jī)關(guān)為單位分散式檔案存儲(chǔ)方式，導(dǎo)致設(shè)備的重復(fù)投入和累加，也增加了上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督難度。

2 推行電子化稅收征管檔案管理是實(shí)現(xiàn)以信息化為支撐的現(xiàn)代化稅收征管體系的重要措施

（一）建立一支檔案管理隊(duì)伍，優(yōu)化人力資源配置 把形成于不同部門和環(huán)節(jié)的征收征管檔案進(jìn)行采集（掃描）、整理、歸檔、管理及檔案分析應(yīng)用時(shí)，需要建立一支思想政治水平過硬、稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛、檔案管理知識(shí)豐富、能夠吃苦耐勞的專業(yè)化人才隊(duì)伍，并且要保持檔案管理隊(duì)伍的穩(wěn)定，這是科學(xué)化、精細(xì)化、信息化管理征管檔案的前提。但是從目前情況看，稅務(wù)部門缺乏專職的檔案管理員，基本上以兼職為主，并且缺少管理檔案專業(yè)知識(shí)的背景?；谀壳暗娜藛T狀況已無(wú)法滿足現(xiàn)代稅收征管體系背景下稅收征管檔案管理工作的需要，所以要建立一支專業(yè)化的檔案管理隊(duì)伍，還應(yīng)為專職的檔案管理員提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流檔案管理工作的機(jī)會(huì)，不斷提高檔案管理人才的各項(xiàng)技能，滿足稅收征管檔案管理工作需要。

（二）以信息化為支撐，建立信息化管理平臺(tái) 。首先，要開發(fā)一套稅收征管檔案電子化管理信息系統(tǒng)，這是進(jìn)行稅收征管檔案電子化的載體；其次，要合理設(shè)置系統(tǒng)功能模塊，可以設(shè)置檔案采集、檔案整理、檔案歸檔、檔案管理、檔案應(yīng)用和系統(tǒng)管理等六大功能，其中檔案采集包括高拍儀采集、高速掃描儀采集和本地上傳等功能，即對(duì)納稅人申請(qǐng)辦理即辦類和流轉(zhuǎn)類的業(yè)務(wù)要現(xiàn)場(chǎng)完成資料的采集。檔案整理包括對(duì)采集后的檔案資料進(jìn)行刪除、調(diào)整、補(bǔ)錄等功能。檔案歸檔包括對(duì)整理完畢、符合歸檔條件的資料進(jìn)行檔案物理定位等功能。檔案管理包括檔案借閱、檔案銷毀和檔案借閱審批等功能。檔案應(yīng)用包括檔案“一戶式”電子書展示、檔案定位查詢、檔案統(tǒng)計(jì)查詢、檔案未采集查詢等功能。系統(tǒng)管理包括用戶管理、權(quán)限管理、密碼管理等功能；再次，要合理配置高拍儀和高速掃描儀，這是征管檔案電子化的必需設(shè)備。最后，要搭建一條國(guó)地稅網(wǎng)絡(luò)專線，打通國(guó)地稅物理隔離的局域網(wǎng)，使國(guó)地稅之間能夠及時(shí)調(diào)用同一納稅人向不同稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送的同一種資料，例如開業(yè)登記資料、變更登記資料、停業(yè)登記資料等。

（三）科學(xué)設(shè)置檔案管理目錄，精細(xì)化檔案管理 由于稅務(wù)部門涉及的稅收業(yè)務(wù)較為復(fù)雜，只有科學(xué)合理的設(shè)置檔案管理目錄，才能夠保證檔案資料精細(xì)化管理。根據(jù)稅收業(yè)務(wù)的性質(zhì)可以將檔案管理目錄分為稅務(wù)登記類、納稅申報(bào)類、發(fā)票管理類、認(rèn)定證明類、稅收會(huì)計(jì)類、稅收優(yōu)惠類、行政處罰類、財(cái)務(wù)報(bào)表類、納稅評(píng)估類、稅務(wù)稽查類和綜合管理類11檔案門類，然后再細(xì)分檔案大類、中類和小類，最后將歸檔后的檔案資料全部明確到檔案資料小類，這是進(jìn)行精細(xì)化檔案管理和檔案應(yīng)用的基礎(chǔ)。 （ 四 ） 建立健全征管檔案管理制度和措施，強(qiáng)化考核管理 首先，要在《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)檔案管理辦法》基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代稅收征管體系對(duì)其制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善；其次，要按照“六防”為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置縣（區(qū)）級(jí)或者地市級(jí)現(xiàn)代化的綜合檔案處理中心，負(fù)責(zé)本區(qū)域紙質(zhì)檔案的保管和紙質(zhì)檔案電子化的校驗(yàn)；再次，要配備若干名專職檔案管理員承辦紙質(zhì)檔案管理和紙質(zhì)檔案電子化，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)各環(huán)節(jié)、各部門檔案采集、整理和紙質(zhì)檔案的電子化；最后，要強(qiáng)化考核管理，對(duì)檔案資料不及時(shí)采集、不及時(shí)移送、采集質(zhì)量不高、管理不善等情況進(jìn)行全面的考核監(jiān)督，建立檔案管理員績(jī)效管理考核辦法，并對(duì)檔案管理部門在年終考核時(shí)實(shí)行一票否決制。

（五）強(qiáng)化電子檔案管理系統(tǒng)的安全管理 稅收征管檔案電子化管理信息系統(tǒng)是以網(wǎng)絡(luò)為依托，對(duì)紙質(zhì)檔案資料進(jìn)行掃描處理后轉(zhuǎn)換成電子化，并對(duì)電子化的檔案資料進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)的過程，所以紙質(zhì)檔案資料電子化后要確保計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、掃描設(shè)備、存儲(chǔ)服務(wù)器、應(yīng)用服務(wù)器和網(wǎng)絡(luò)通信的安全，制定反病毒措施確保數(shù)據(jù)庫(kù)不被感染病毒，同時(shí)定期對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行備份，防止數(shù)據(jù)意外丟失，并通過防寫措施防止用戶更改電子檔案內(nèi)容，保持電子檔案的原始性和真實(shí)性，以此保證檔案資料的安全采集、安全傳輸、安全存儲(chǔ)和安全應(yīng)用。

3 實(shí)施稅收征管檔案電子化管理的意義重大

（一）征管檔案電子化管理是以電子影像數(shù)據(jù)的形式存儲(chǔ)紙質(zhì)檔案資料，通過該系統(tǒng)，經(jīng)過授權(quán)的用戶可以方便、快捷地查閱各類征管資料，真正實(shí)現(xiàn)在線共享、異地涉稅審批、“同城通辦”、征管監(jiān)控。徹底改變過去檔案資料“拿出來(lái)一攤子，查起來(lái)沒法子”的情況，可以改變多年來(lái)封閉式的檔案管理局面，將以往“死檔案”變成“活信息”，提高征管檔案資料的利用效率，并通過提高檔案管理的層級(jí)，促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)征管基礎(chǔ)管理水平全方位提升。

（二）促進(jìn)“兩提高、兩降低”的實(shí)現(xiàn)

通過征管檔案電子化后，可以有效地強(qiáng)化稅收管理。如果只采集納稅人報(bào)送的電子數(shù)據(jù)，納稅人報(bào)送的紙質(zhì)資料不通過電子檔案管理系統(tǒng)采集就無(wú)法共享，就不能及時(shí)地對(duì)納稅人報(bào)送的電子數(shù)據(jù)與紙質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，就無(wú)法確定納稅人報(bào)送的電子數(shù)據(jù)與紙質(zhì)資料一致性。如果利用電子檔案管理系統(tǒng)，將納稅人報(bào)送的資料電子化后，就可以及時(shí)地與電子數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，查找存在的問題。如果是國(guó)地稅雙管戶納稅人，通過直接調(diào)閱在國(guó)稅部門增值稅納稅申報(bào)情況，即可確定在地稅部門隨增值稅附征稅費(fèi)的繳納情況，以此強(qiáng)化管理，提高納稅人對(duì)稅法遵從度，降低稅款的流失率。利用電子檔案管理系統(tǒng)可以在納稅人申請(qǐng)辦理涉稅事項(xiàng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)使用掃描儀把檔案資料掃描進(jìn)入電子檔案管理系統(tǒng)，需要流轉(zhuǎn)審批的涉稅事項(xiàng)，無(wú)需等到紙質(zhì)資料傳遞到審批人后再進(jìn)行審批，審批人只需要根據(jù)授權(quán)打開電子檔案管理系統(tǒng)，即可完成納稅人申請(qǐng)涉稅事項(xiàng)的審批，實(shí)現(xiàn)審批過程的無(wú)紙化，提升稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政效率，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收成本。如果納稅人再次辦理涉稅事項(xiàng)時(shí)，對(duì)于電子檔案管理系統(tǒng)中已采集的相同資料，無(wú)需納稅人再次重復(fù)報(bào)送，降低納稅人的辦稅成本。

（三）強(qiáng)化稅收監(jiān)督的水平，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

檔案資料通過電子檔案管理系統(tǒng)掃描進(jìn)入系統(tǒng)后，上級(jí)管理人員通過檔案圖片可以清楚地看到納稅人依申請(qǐng)類和稅務(wù)機(jī)關(guān)依職權(quán)類檔案資料的完整性以及填寫的規(guī)范性等內(nèi)容。在審核過程中，可以方便地找出哪些依申請(qǐng)類的文書填寫有問題，哪些稅務(wù)執(zhí)法文書使用不合法、填寫不規(guī)范等情況，便于及時(shí)督導(dǎo)整改，將數(shù)據(jù)監(jiān)控和執(zhí)法監(jiān)督工作前移到第一環(huán)節(jié)，有效提高征管數(shù)據(jù)采集質(zhì)量和執(zhí)法的合法性。基層征管書面資料情況可通過系統(tǒng)直接查閱，無(wú)需到基層分局檢查，可大大降低內(nèi)部考評(píng)成本，并且使執(zhí)法監(jiān)督和考核工作因此變得簡(jiǎn)單透明。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在辦理審批業(yè)務(wù)后，根據(jù)審批業(yè)務(wù)事項(xiàng)對(duì)應(yīng)采集的檔案資料進(jìn)行即時(shí)比對(duì)，可以查找出應(yīng)采集未采集的檔案資料，可以及時(shí)地進(jìn)行查缺補(bǔ)錄。也可及時(shí)發(fā)現(xiàn)稅務(wù)人員為應(yīng)對(duì)系統(tǒng)考核代替納稅人辦理涉稅事項(xiàng)的現(xiàn)象，降低稅務(wù)人員違規(guī)辦理業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）為信息管稅奠定基礎(chǔ)

納稅人依申請(qǐng)類辦理的涉稅事項(xiàng)和稅務(wù)機(jī)關(guān)依職權(quán)類發(fā)起的涉稅事項(xiàng)產(chǎn)生的檔案資料通過電子檔案管理系統(tǒng)采集后，可以一次采集、反復(fù)利用，不受空間和時(shí)間的限制。稅務(wù)人員在進(jìn)行稅收分析、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查和行政應(yīng)訴時(shí)，可以便捷的調(diào)閱原始資料信息，實(shí)現(xiàn)了檔案查閱的無(wú)紙化及在分析應(yīng)用過程中動(dòng)態(tài)資料與靜態(tài)資料的完整結(jié)合。還可以還原稅務(wù)機(jī)關(guān)征管和服務(wù)的整個(gè)過程和結(jié)果，全面提升了稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理水平，為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施信息管稅、推進(jìn)機(jī)關(guān)基層一體化和重點(diǎn)稅源扁平化管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。