河北工業(yè)大學　郭志東　劉　兵

公路建設(shè)項目招投標審計策略研究*

河北工業(yè)大學郭志東劉兵

招投標制度貫徹執(zhí)行的好壞直接影響著公路行業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展的進程和方向。本文就公路工程招投標違規(guī)行為的表現(xiàn)形式、評判依據(jù)進行了深入剖析論述，并對公路工程招投標舞弊行為提出了科學的定量化評價標準；同時對招投標審計的具體技術(shù)措施進行了論述，并通過對招投標審計實踐效果予以分析驗證，為公路行業(yè)招投標制度審計活動的有效開展提供了借鑒思路。

公路工程招投標審計成效分析

一、公路建設(shè)項目招投標審計的性質(zhì)和特點

公路建設(shè)項目招投標審計是國家機關(guān)依法對公路建設(shè)項目在滿足市場競爭條件下的發(fā)包程序進行政府監(jiān)督管理的活動。該審計活動的根本性質(zhì)可以從以下三個方面予以定性：一是合規(guī)性審計。公路建設(shè)項目招投標審計是對其在建設(shè)中履行的招投標行為過程與國家頒布的競爭性招標辦法規(guī)定的符合性進行科學評價與判斷的監(jiān)督活動。二是舞弊性審計。公路工程招投標審計的目標預期在于發(fā)現(xiàn)公路工程招投標環(huán)節(jié)中的程序管理漏洞或違規(guī)舞弊行為，進而敦促程序整改并力求降低乃至挽回損失的監(jiān)督管理活動。這使公路工程招投標審計具備了典型的舞弊審計特征，是舞弊審計在公路工程招投標領(lǐng)域的技術(shù)拓展和管理創(chuàng)新。三是政策性審計。招投標制度是我國人大立法機關(guān)和國務院正式制定并發(fā)布實施的國家建設(shè)管理的政策性制度，是任何行業(yè)都必須遵從執(zhí)行的法定性章程。因而對公路工程建設(shè)領(lǐng)域的招投標審計活動正是驗證國家這一強制性治理政策貫徹執(zhí)行效果的政策性審計行為，這使招投標審計具備了國家政策執(zhí)行力監(jiān)督的法律效力，成為國家治理活動在公路工程建設(shè)領(lǐng)域的有效延伸。

基于公路工程招投標審計的上述性質(zhì)，針對其開展的審計活動主要有以下特點：一是依法性。公路工程招投標審計以國家頒布的法律法規(guī)為評價依據(jù)，且審計活動由國家相關(guān)治理法律（如審計法）專門規(guī)定，使招投標專項審計活動的開展師出有名，有法可依。二是專業(yè)復合性。公路工程招投標審計業(yè)務開展不僅要求審計人員具有深厚的審計專業(yè)技能，還必須掌握公路工程招投標管理方面的專業(yè)知識，以及招投標法律方面的專門知識，這就對審計人員或?qū)徲媹F隊的業(yè)務資格要求上提出了專業(yè)復合化的能力水平條件，只有從不同專業(yè)組合的互補性上實現(xiàn)上述專業(yè)復合性要求，才能保證公路工程招投標審計的科學有效進行。三是取證復雜性。公路工程招投標舞弊行為往往具有較深的隱藏性，其營私謀利并妄圖逃避法律制裁的心理驅(qū)使其將違規(guī)行為藏匿于合法投標的表象之下。

二、公路建設(shè)項目招投標舞弊的具體形式及評判依據(jù)

（一）具體形式第一，陪標即公路建設(shè)項目業(yè)主非法提前暗中確定意向單位，由該意向中標單位有償邀請符合條件的友好關(guān)聯(lián)單位，以有利于意向中標單位的方式陪同虛假投標，從而確保該意向中標單位實現(xiàn)中標目的的一系列活動。其主要表現(xiàn)行為一般有：對招標信息故意封鎖或定向通知那些有利益關(guān)系、服從業(yè)主項目調(diào)配的投標單位；招標人故意將項目標底泄露給意向中標單位，縱使擬中標單位操縱陪標單位合議各自的投標價，確保意向單位命中目標；擬中標單位包辦其余陪標單位的標書制作工作，僅在蓋章及開標環(huán)節(jié)請陪標單位予以配合出場。

第二，圍標即指有利益關(guān)聯(lián)的投標人彼此約定，在投標過程中通過共同提升或降低投標報價等手段來達到限制競爭，排擠無關(guān)聯(lián)的獨立競標人，使利益相關(guān)聯(lián)的某一投標者實現(xiàn)中標愿望并對關(guān)聯(lián)投標者進行利益分配的違規(guī)行為。其表現(xiàn)的形式主要有：在公開招標中，一家投標人為增大中標概率，同時邀請友好單位作為自己投標行動的伺機標價代表，共同投標來增大中標機率，進而實現(xiàn)圍堵標底謀求中標的目的。多家協(xié)作的投標單位以“圍標同盟”的方式分工合作，設(shè)定不同方案圍堵標底，從而提高同盟內(nèi)單位的命中機率，降低同盟外單位中標概率從而實現(xiàn)對中標結(jié)果的操控。這種形式往往伴隨著中標后的違法分包及轉(zhuǎn)包等利益分配現(xiàn)象的發(fā)生。個別工程投機人員同時指使幾家符合業(yè)主資質(zhì)要求的投標單位進行投標，以幾家單位的表面競標為表象依托，實質(zhì)上一人幕后操作，屬嚴重的投機違法行為。

第三，串標即指招投標活動中，投標人為達到中標目的，通過采用與其他意向承包人之間、承包人與發(fā)包人之間、承包人與招標代理機構(gòu)之間違規(guī)串聯(lián)舞弊的方式，來實現(xiàn)騙取中標、傷害項目發(fā)包人利益的違規(guī)基建程序活動。其運作形式主要表現(xiàn)為：一是有利益關(guān)聯(lián)的投標人在項目招標過程中相互串通，對各自投標價有序協(xié)作共商，謀求聯(lián)盟集團中標利益共享的違規(guī)手法；二是不法承包人通過賄賂招標人或招標代理機構(gòu)，提前知曉競爭對手的競標底細資料，并在受賄人幫助下非法對己方投標文件進行有針對性地修正以實現(xiàn)中標愿望的違法行徑；三是業(yè)主及招標承辦方出于不公正的幕后私利考慮，而主動與違法投標人密謀聯(lián)系合作，以該投標者的資質(zhì)條件制定針對性的招標資質(zhì)條款，借以達到將非潛在目標單位擠兌出競標市場的企圖，從而使社會公共產(chǎn)品投資利益被非法侵蝕剝奪的卑劣行徑。

第四，資質(zhì)冒用，主要指不具備相應資質(zhì)條件的公路工程承包方為了獲得工程競標的參與權(quán)，借用他人的、符合招標資格要求的企業(yè)資質(zhì)進行虛假投標的非法活動。其主要表現(xiàn)形式有：一是人員冒用，即本身不具備符合條件的技術(shù)人員及項目管理人員，以其他單位具有資質(zhì)的人員冒充本單位注冊人員參與投標；二是業(yè)績虛報，即將其他單位完成的工程業(yè)績記在本單位業(yè)績簿上，以虛假提高本單位業(yè)績水平騙取招標方對其資信能力認可的欺騙行為；三是設(shè)備冒用，即將其他單位所具有的施工設(shè)備及檢測設(shè)備算為自身擁有的設(shè)備，虛假提高自身硬件設(shè)施水平的蒙騙行為。四是財務狀況冒用，即以借用單位的良好經(jīng)營狀況水平冒充本單位經(jīng)營水平，借以證明自身盈利能力的欺騙行徑。

第五，標底及合同價違法設(shè)定，主要指招標人出于自身不可告人的幕后私利而對標底及合同價設(shè)定的不合理條款，也稱非法附加條款。其主要做法如下：一是招標人對境外隊伍及本地隊伍分別設(shè)置不同的標底進行標書評議，或?qū)硟?nèi)外隊伍的資質(zhì)要求和項目質(zhì)量要求提出不同的門檻標準；二是招標人違背開標時公布的中標價格結(jié)果，在與公布的中標單位訂立書面合同時，擅自要求以低于中標價的金額與中標者訂立合同，或?qū)χ袠藛挝惶岢鲋袠藘r條件下附加工程量的要求，從實質(zhì)上非法壓低中標單位的合同價格。三是招標人對指定分包的項目故意不合理抬高分包價格，從實質(zhì)意義上降低了合同的內(nèi)在價格。

第六，招標程序不完善或顛倒次序，主要指公路工程在進行招標活動規(guī)定的路徑中，還存在不滿足招標條件及路徑順序的瑕疵之處。程序作為規(guī)范活動及行為路徑的基本工具，必須嚴格執(zhí)行其路徑要求才會發(fā)揮出良好的規(guī)范管理作用。通常在公路工程招標環(huán)節(jié)中較易出現(xiàn)的程序性錯誤主要有：一是工程項目立項審批、征地拆遷、設(shè)計圖紙等工作尚未全部利索完成，招標的時機尚不成熟；二是招標活動中的投資方與代建業(yè)主職責含混不清，導致招標業(yè)主在辦理基建手續(xù)時數(shù)度變更；三是招標公告的媒體要求達不到國家相關(guān)規(guī)范的標準要求，降低了招標活動的公信力；四是領(lǐng)取標書、資格預審、勘察現(xiàn)場等活動的時間節(jié)點安排不能滿足國家相關(guān)招投標法律法規(guī)的要求，使招標活動的合法性受到質(zhì)疑；五是招標過程中出現(xiàn)事項安排次序錯誤，發(fā)生先招標公告后辦理征地、先勘察現(xiàn)場后發(fā)放招標文件等先上船后買票的亂序違規(guī)行為。

（二）公路建設(shè)項目招投標環(huán)節(jié)舞弊的評判依據(jù)對公路工程招投標環(huán)節(jié)的舞弊行為評判必須依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定及政策要求來衡量裁定，方能確保對招投標環(huán)節(jié)的舞弊定性準確，程度裁定科學，為正確作出審計結(jié)論提供依據(jù)。當前對于公路工程招投標環(huán)節(jié)的舞弊行為判定依據(jù)主要由以下法律法規(guī)構(gòu)建起評判體系，如表1所示。

表1　公路工程招投標舞弊行為評定的法規(guī)依據(jù)

由上述法規(guī)體系對公路工程招投標環(huán)節(jié)的舞弊行為予以判定確認后，再根據(jù)其舞弊危害的后果確定出相應的舞弊危害評價標準，公路工程招投標環(huán)節(jié)中各種舞弊行為危害程度等級劃分情況如表2所示。招投標舞弊綜合危害金額=（∑單項舞弊事項造成損失金額×該項舞弊風險系數(shù)）/∑各項舞弊風險系數(shù)×舞弊事項數(shù)。通過加權(quán)分析計算得出項目招投標環(huán)節(jié)的綜合危害金額（以M表示）后，依據(jù)以下標準來確定舞弊審計定性結(jié)論：第一，M＜10萬元，定性為招投標過失性舞弊問題。審計建議對過失問題及時整改，整頓待查；第二，10萬元≤M＜50萬元，定性為一般蓄意性舞弊案件。審計建議紀檢部門介入跟蹤調(diào)查舞弊原因后分責處理；第三，50萬元≤M＜200萬元，定性為較嚴重的蓄意性舞弊案件。審計建議司法機關(guān)核實立案，量刑處理；第四，200萬元≤M，定性為極為嚴重的蓄意性舞弊案件。審計建議司法機關(guān)核實立案，量刑處理。

為開展好公路工程招投標環(huán)節(jié)的舞弊審計工作，就必須設(shè)定好科學的舞弊審計程序，以使舞弊審計工作的每一步安排都做到有的放矢，循序而行。公路建設(shè)項目招投標舞弊審計活動一般按以下工作流程圖開展審計工作中，具體流程如圖1所示。

表2　舞弊行為危害等級劃分表

圖1　公路建設(shè)項目招投標環(huán)節(jié)舞弊審計流程圖

三、公路建設(shè)項目招投標舞弊審計技術(shù)措施

針對公路工程招投標活動的具體特點及常見問題，在公路工程招投標活動的審計監(jiān)督工作中主要從以下環(huán)節(jié)對其進行有效監(jiān)察：

（一）審計招標的合法性對招標活動的合法性審計是對招標行為遵從法律約束的守法性進行監(jiān)督審核的關(guān)鍵性活動，也是招投標審計的首要步驟和重要環(huán)節(jié)。其具體審計范圍及措施主要涵蓋四個方面：一是招標人資格的合法性檢查。通過對招標人資格認定的審閱與國家要求比對，確定出招標人資格的符合性結(jié)論，對于不滿足國家要求的招標單位，一律不允承擔招標任務，要求建設(shè)方重新委托符合資格條件的招標代理方組織招標事宜，以確保招標活動承辦主體的合法性經(jīng)得起檢驗。二是建設(shè)項目招標條件的合法性審查。通過對招投標項目的程序性文件的齊備情況、建設(shè)資金的到位落實情況以及征地拆遷的完成情況進行細致核查，進而核定出招標條件的滿足及符合程度，據(jù)以得出招標所應具備要素的符合性評價。三是建設(shè)項目招標過程的合法性核查。通過審查招標申請及招標文件的審核批復文件，從而確定出招標方式、招標時限及招標管理各環(huán)節(jié)的合法性和有效性；通過核實測試招標工作小組的內(nèi)部控制效力水平，招標程序管理的邏輯性水平是否有效、正確，進而確定出招標管理活動過程的合法性，為作出招標程序的合法性判斷提供依據(jù)。四是評標成員結(jié)構(gòu)的合法性校核。認真對評標專家的來源、專業(yè)結(jié)構(gòu)比例、人數(shù)條件的滿足性、評委會組建日期等相關(guān)內(nèi)容進行審查核實；同時通過審查評標專家的業(yè)績誠信檔案，甄別出有泄露標底、索要賄賂等違紀行為的不合格專家予以剔除，使評標專家的客觀公正性得到合法有效的保證。

（二）審計招標文件的完備性對招標文件的完備性審計是確保發(fā)包項目監(jiān)督依據(jù)可靠的必行步驟，也是開展招投標審計的程序性支撐點，審計人員一般采取如下措施來展開這一環(huán)節(jié)的審計工作：一是通過對公路工程招標文件內(nèi)容與項目實際狀況進行比對核證，招標條件與工程難度的對等性差異的專家鑒定，從而甄別出有無招標陷阱的故意存在，據(jù)以對招標文件的物實相符性作出客觀公正的判定。二是在評價評標原則科學性的基礎(chǔ)上，進一步審計分析招標文件所規(guī)定的評標方法是否合規(guī)，標書分值計算方法是否公平，進而對招標文件的公正性和有效性作出科學的評定。三是判別招標文件中相關(guān)條款的歧義性陷阱、無理性條文的強迫性要求所造成的影響程度，進而對招標文件的合理性作出客觀判定。四是核證招標文件中對項目質(zhì)量目標的要求、違約行為的懲處規(guī)定是否合法，有無因人而定的跡象出現(xiàn)，從而評價出招標文件的合規(guī)性。五是通過對投標保證金（保函）收付環(huán)節(jié)、時間、額度大小的審查，確定出投標擔保環(huán)節(jié)的符合性水平。六是依據(jù)國家對不同公路項目規(guī)模等級所提出的相應的市場準入資格規(guī)定，對招標文件所提出的投標隊伍資質(zhì)要求進行核對，確定出招標文件限定性條款或針對性條件存在與否的評價，從而得出招標文件的恰當性評價。

（三）審計標底的科學性標底是用以衡量公路工程投標單位中標與否的重要尺度，也是衡量工程造價控制合理性的重要標準，是公路工程招投標審計的重點所在。通常情況下審計人員一般從三個方面來加強對公路工程招標標底的審計監(jiān)督工作：一是審查標底編制的合法性。通過核查標底編制人的執(zhí)業(yè)資格、承編標底機構(gòu)的資質(zhì)等級、相關(guān)資格憑證的真實有效性、專業(yè)符合性等方面的內(nèi)容，確保標底編制質(zhì)量有保障，標底編制水平符合能力相稱擔當原則，標底編制過程及實質(zhì)內(nèi)容合法合規(guī)。二是審查標底編制的準確性。三是審查標底編制的機密性。通過檢查招標組織者為防范標底泄密所制定的保密措施是否有效，保密工作制度是否嚴謹科學，保密工作安排是否縝密細致等內(nèi)容。

（四）審計投標隊伍資質(zhì)的真實可靠性對投標單位資信水平的查證是確保公路工程招投標活動合法有效的關(guān)鍵步驟，也是驗證投標過程公正性的最基本條件和最根本要求。實際工作中可采取以下三個措施對投標隊伍的資質(zhì)真?zhèn)芜M行辨別：一是細致檢查所收到標書的紙質(zhì)內(nèi)容，對投標單位的法人資質(zhì)等級、人員機構(gòu)組成、企業(yè)財務狀況、近五年所承擔的工程項目及所取得的業(yè)績、近三年工程質(zhì)量訴訟情況等進行核實審查，并與招標文件對施工單位的資質(zhì)要求相核對，保證資質(zhì)文件的符合性要求。二是將標書中所載的資質(zhì)內(nèi)容與建設(shè)部資信網(wǎng)中相關(guān)信息核對，查證資質(zhì)內(nèi)容的真實性，確保將有虛假資質(zhì)內(nèi)容的隊伍及時逐出競標市場，保證公路招投標活動的公平性。三是通過通用審計軟件查出企業(yè)虛列的項目人員，從而可以查出或防止低資質(zhì)或無資質(zhì)隊伍借用或掛靠高資質(zhì)企業(yè)投標等違規(guī)現(xiàn)象，進而使投標隊伍的真實資信水平得以可靠地獲得，確保隊伍篩選高效性和準確性。

（五）確定中標單位的過程審計確定中標單位的過程是公路工程招投標活動的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，由開標、評標、定標三個具體程序有序銜接組成，對該環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督著重從三個程序有針對性地展開：一是通過開標現(xiàn)場錄像檢查開標程序是否合法，主要包括對開標主持人是否符合法律規(guī)定的要求，開標公正監(jiān)督人員是否有效，對標書效力的認定是否正確合規(guī)，標書解密宣唱過程是否滿足法律要求等細節(jié)的核實確認，據(jù)以評價出開標程序的合法性與公正性水平。二是通過查證評標記錄及評標紀要文件對評標程序的合法性予以評價。核證內(nèi)容包括評標專家組構(gòu)成的合規(guī)性，評標計分方法與招標文件所規(guī)定的評標依據(jù)的符合性，各評委分數(shù)的匯總統(tǒng)計工作是否正確，對低于標底的標書是否有合理的答辯及澄清說明等。三是通過對評標報告及評標紀要的核證來界定出定標程序的合理性水平。主要審查招標領(lǐng)導小組的評標報告是否與實際情況相符，投標單位通標綜合得分排名與評標委員會的評標紀要內(nèi)容是否一致，若不一致需說明原因，得到公眾的認同和理解，否則中標結(jié)果不予承認。

四、公路建設(shè)項目招投標環(huán)節(jié)舞弊審計成效分析

2014年在對山區(qū)公路安全保障設(shè)施工程招投標審計活動中，針對薊縣山區(qū)分布范圍廣，安全保障設(shè)施設(shè)置需求量大但單項工程量小，分散性強的實際特點，審計組糾正了業(yè)主選用分散邀標的不合理做法，要求其調(diào)整為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位將分散項目打捆招標，并對假冒資質(zhì)的非專業(yè)隊伍進行了甄別剔除，使安全保障設(shè)施工程中標隊伍真實施工能力得到了保障，極大地提高了生命安全防護工程的建設(shè)質(zhì)量水平。以審計成本5萬元投入及二次招標20萬元投入的代價計算，因施工隊伍的可靠性和項目集中管理的便捷性而節(jié)省的質(zhì)量成本可達100萬元以上，而由高素質(zhì)隊伍科學施工而避免的返工損失成本亦可達100萬元以上，并且延長了安全設(shè)施工程使用壽命，為政府樹立了良好的民心工程形象，這種潛在的社會效益和時間價值效益是200萬元難以換取的。由此可見，科學合理地開展招投標審計活動為國家?guī)淼脑鲋敌б媸蔷薮蠖@著的。2015年公路工程招投標環(huán)節(jié)舞弊審計成果如表3所示：

表3　2015年公路工程招投標環(huán)節(jié)舞弊審計成果表

由表3可知，2015年通過對公路工程招投標環(huán)節(jié)的舞弊審計工作開展，使舞弊行為隱匿發(fā)生的機率大大降低，舞弊審計監(jiān)督所產(chǎn)生的震懾力極大地降低了潛在舞弊行為所帶來的經(jīng)濟損失，該損失發(fā)生額度為工程造價的0.5%，則舞弊審計工作當年即可為社會節(jié)約公共財政資金在500萬元以上，收到了可觀的社會效益。

研究人員在招投標舞弊審計實踐的基礎(chǔ)上對公路建設(shè)項目招投標審計實務進行了系統(tǒng)的理論研究和剖析，在國家法規(guī)梳理綜合的基礎(chǔ)上建立了公路工程舞弊審計評判的法規(guī)體系及舞弊行為定性分析評價方法，為科學、合理地作出審計結(jié)論提供了科學的衡量標準和評判依據(jù)。

*本文系“鄉(xiāng)村公路內(nèi)審策略研究”博士后課題階段性研究成果。

［1］欒潤波、陳東東：《淺析政府投資工程招投標審計》，《科技創(chuàng)新與應用》2015年第6期。

［2］郭洪林：《由工程建設(shè)項目招投標審計引起的思考》，《銅業(yè)工程》2015年第3期。

［3］吳曉蘭、王小平：《招投標審計的“四難”與“五策”》，《審計與理財》2014年第8期。

（編輯周 謙）