西京學院　張濤濤

新常態(tài)下國家審計全覆蓋實現(xiàn)路徑探析

西京學院張濤濤

本文在深刻理解國家審計全覆蓋的涵義及意義的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際分析了在實現(xiàn)國家審計全覆蓋的過程中所存在的問題，進一步探討了國家審計全覆蓋實現(xiàn)的途徑，豐富和完善了“全覆蓋”理論，對開展審計實踐提供了借鑒意義，同時也推動了審計轉(zhuǎn)型升級。

國家審計審計全覆蓋實現(xiàn)路徑

一、國家審計全覆蓋的涵義與意義

（一）國家審計全覆蓋的涵義國家審計的出現(xiàn)已有五千多年的歷史，我國最早在西周時期。對于國家審計的定義學者們的看法不一，總結(jié)現(xiàn)有文獻不難發(fā)現(xiàn)，其具有代表性的觀點有會計檢查說、經(jīng)濟監(jiān)督說、財政財務(wù)監(jiān)督說和合規(guī)效益評價說。在2007年以后，劉家義從審計本質(zhì)出發(fā)，界定了國家審計是經(jīng)濟社會系統(tǒng)的“免疫系統(tǒng)”，之后2011年從政治學的角度出發(fā)，認為國家審計本質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”是國家治理的重要組成部分。審計作為一項獨立的經(jīng)濟監(jiān)督活動，是因受托責任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，上升到國家治理層面，這種受托責任便是國家審計的理論根基。國家審計作為一種特殊的審計，是國家審計機關(guān)所實施的審計，主要對各級政府及其所屬部門的財政收支和國有資金的收支、運用情況所開展的審計，擔負對社會公眾共有資源的審計責任。

隨著《意見》首次將審計“全覆蓋”引入政府文件，意味著國家審計的發(fā)展又進入了一個全新階段，引起了國內(nèi)學者的高度關(guān)注，搜集相關(guān)文獻，在其他國家并未有這樣的提法。審計全覆蓋是劉家義審計長在2013年全國審計工作會議上首次提出的，其認為審計全覆蓋是通過科學安排審計計劃，合理選擇審計方式，使所有監(jiān)督對象在一定時間內(nèi)都能接受審計監(jiān)督，形成周期性的動態(tài)審計全覆蓋，是提高審計監(jiān)督層次和水平的重要途徑。凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。孫寶厚也指出審計全覆蓋審計對象不僅僅包括會計的相關(guān)資料，而且還包括單位，甚至明確到個人，將個人納入到審計范圍當中，是審計發(fā)展的又一大創(chuàng)新舉措。不難發(fā)現(xiàn)，我國的國家審計已經(jīng)不在是單純財政收支、財經(jīng)法紀的審計，而是轉(zhuǎn)為以真實性為基礎(chǔ)，兼顧效率、追責、治亂，經(jīng)濟效益與經(jīng)濟責任并重的審計業(yè)務(wù)格局，繼之以“反腐、改革、發(fā)展”為主線，建構(gòu)審計“免疫系統(tǒng)”及綜合性履行職能，不斷增強審計的威懾力和實效性。隨著改革不斷深入，政府審計對象日趨多元化、復(fù)雜化。

（二）國家審計全覆蓋的意義從目前的形勢分析，實現(xiàn)審計全覆蓋的意義非同小可。一是實踐“四個全面”戰(zhàn)略布局，促進國家治理現(xiàn)代化的需要。全面履行國家審計的職能，掃除審計盲區(qū)，調(diào)高審計效率，有效發(fā)揮國家審計的保障作用，對促進中國特色社會主義審計制度有著重要意義，國家審計只有全面、客觀、真實的反映經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況，才能維護好國家財政經(jīng)濟秩序，才能進一步推進依法治國，當好改革的促進派，最終實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的新局面。二是深化審計監(jiān)督，推進經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。曾經(jīng)的政府審計體制在新常態(tài)的高度要求下已經(jīng)漸漸不適應(yīng)，實現(xiàn)審計全覆蓋的目標勢在必行，審計監(jiān)督的對象和環(huán)境也在發(fā)生變化，審計做到無死角、全覆蓋是提升審計監(jiān)督層次和水平的重要途徑。以監(jiān)督檢查財政財務(wù)收支的真實合法效益為基礎(chǔ)，著力反映公共資金使用、公共權(quán)力運行和公共部門履職盡責情況，促進理好財、用好權(quán)、盡好責，努力實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計監(jiān)督全覆蓋，才能做好經(jīng)濟發(fā)展的安全員和公共資金的守護者。三是加強黨風廉政建設(shè)，預(yù)防腐敗的需要。國家審計作為權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，在同反腐作斗爭的過程中是一把“利劍”。

二、國家審計全覆蓋的現(xiàn)狀分析

關(guān)于國家審計覆蓋的研究在國內(nèi)外比較少見。楊賀以2004、2008、2009、2010年的31個省份的國家單位為研究對象，以審計單位數(shù)、機關(guān)法人、事業(yè)法人和國有企業(yè)單位數(shù)作為審計覆蓋率的衡量發(fā)現(xiàn)，覆蓋率的均值為0.1281，區(qū)間位于0.0335-0.3255之間，數(shù)據(jù)表明與實現(xiàn)制定的“全覆蓋”的目標還有所差距。嚴暢以審計署的審計結(jié)果公告為樣本，從審計覆蓋的廣度、深度及涉及領(lǐng)域研究，發(fā)現(xiàn)2008-2012年間的預(yù)算執(zhí)行審計的覆蓋率是65.82%，從違法違紀的角度看，2008-2013年結(jié)案的件數(shù)占總移送案件的40.97%，國家審計的區(qū)域還存在著監(jiān)管盲區(qū)，這些現(xiàn)狀意味著要實現(xiàn)目標還需付出較大的努力。藍佛安（2014）積極探索實現(xiàn)審計全覆蓋，認為審計工作是公共資金的“守護者”、權(quán)力運行的“緊箍咒”，要想真正實現(xiàn)全覆蓋需明確目標、把握原則；聯(lián)系實際、把握審計監(jiān)督重難點；創(chuàng)新審計工作的方式方法，探索實現(xiàn)途徑。陳建軍、張斌認為只有將國家審計與內(nèi)部審計及社會審計、內(nèi)部自查與國家抽查、直接審計與交叉審計、數(shù)據(jù)式審計與現(xiàn)場審計、全面審計與重點審計五個方面相結(jié)合的辦法，才會增強國家審計的威懾力與實效性。游異將新常態(tài)下審計全覆蓋與審計重點的邏輯關(guān)系進一步進行了分析闡述，更推動了審計工作實務(wù)的有效開展。綜上可知，研究國家審計全覆蓋對國家的發(fā)展有著重大的意義，是促進全面深化改革的助推器，但想真正實現(xiàn)審計全覆蓋需正視其實現(xiàn)過程中存在的問題。

（一）審計法規(guī)制度落后在面臨新形勢的挑戰(zhàn)下，國家審計在法律法規(guī)方面已不能完全滿足審計工作的發(fā)展。一方面，國家審計程序法缺失。部分政府審計的綱領(lǐng)性文件有些缺失，比如《審計法》第2、3、5條為開展審計監(jiān)督提供了必要的法律依據(jù)，但對政府審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法、違規(guī)行為的處理與處罰的條文規(guī)定則比較模糊，賦予了審計機關(guān)很大的權(quán)力，卻忽視了承擔的責任。此外，由于缺乏明確的審計程序和審計范圍，在進行具體審計工作時，審計人員會夾雜著主觀意識來判斷，加大了審計風險。另一方面，審計公告缺乏規(guī)范性。我國的審計法規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門或社會公眾通報或公布審計結(jié)果”，強調(diào)的僅僅是“可以”，并無強制性，由于本身帶有行政色彩，在公布信息時相關(guān)部門會選擇性的發(fā)布對自身有益的信息。此外，審計公告制度對公告的具體內(nèi)容和形式并沒有作出相關(guān)規(guī)定。

（二）審計工作者思想觀念及知識結(jié)構(gòu)不匹配隨著新常態(tài)及時代的發(fā)展，一些審計工作者的思想觀念沒有及時得到更新，對理論學習的熱情不高，認識不夠系統(tǒng)，而且工作積極性不高。隨著退休年齡的推遲，審計機關(guān)也出現(xiàn)了老齡化的問題，前輩的知識層面、科技掌握水平相對與審計職業(yè)化、現(xiàn)代化的要求有所偏差，對審計執(zhí)行的效果產(chǎn)生影響。而對于剛?cè)肼毜哪贻p人而言，其專業(yè)勝任能力不強，還不具備按照既定的專業(yè)準則完成具體某項審計業(yè)務(wù)的綜合能力。從審計署各特派辦最近五年的招聘情況分析，對學歷要求的比例大都是研究生及以上學歷，見表1，這在根本上保證了國家政府審計人員的知識層面的廣度和深度，但在工作經(jīng)驗的要求而言，大部分無硬性要求，雖從知識層面的廣度和深度得到保障，但對其專業(yè)知識方面的考核以及從事相關(guān)工作的技能證書的要求上并未作出有效甄別，這會導(dǎo)致招聘進來的新員工在實踐中應(yīng)用專業(yè)知識能力、專業(yè)技能及專業(yè)品質(zhì)得不到保障。

表1　2011-2015年審計署各特派辦招聘要求

（三）干部作風不適應(yīng)從2008年開始經(jīng)過經(jīng)濟責任審計的實施，2580多名被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部和其他人員發(fā)生違規(guī)違紀行為，并查處有問題的資金高達1000多億。從2014 年11月至2015年3月，短短幾個月，審計署對30個中央部門的因公產(chǎn)生費用，樓堂館所建設(shè)以及“金庫”等問題進行審查，查出涉及貪污金額就高達4000多萬元，這說明我國的腐敗現(xiàn)象仍然嚴重，有些領(lǐng)導(dǎo)干部只為自己謀私利，只會制造“形象工程”和“面子工程”，影響了整個社會的有效運行及政府聲譽。此外，我國監(jiān)督體制實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，大大削弱了審計的獨立性和權(quán)威性，既要考慮上一級審計機關(guān)的要求，又要受到本級政府的干涉，使審計工作的開展困難重重，難以實現(xiàn)預(yù)期的效果和目標。

（四）技術(shù)方法落后，審計信息化、數(shù)字化力度不夠隨著“十二五”規(guī)劃的進程，我國各項事業(yè)已經(jīng)進入了信息化的時代，公眾對信息的需求增加，對審計的期望加大，尤其對審計所覆蓋的程度和發(fā)現(xiàn)的問題滿足度不高。審計工作本身跟不上信息化時代的要求，政府審計對象的財務(wù)收支大都以計算機操作系統(tǒng)為主，但審計人員習慣于手工查賬，對計算機使用的不熟練。另外，在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)價值密度底，審計人員需要從海量的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)中獲取線索，這就要求審計人員對信息化審計的掌握非常到位，實踐與理論融會貫通能力要強，而審計機關(guān)對計算機審計培訓的后續(xù)繼續(xù)教育機制缺乏。有些地方審計機關(guān)并未建立數(shù)據(jù)平臺，在開展審計業(yè)務(wù)時有些被審單位數(shù)據(jù)系統(tǒng)類型與審計操作軟件不對口，導(dǎo)致效率低下，缺乏通用性，資源不能共享。最后，在實際審計工作中，大都審計機關(guān)只關(guān)注增進硬件設(shè)施的配備卻忽略軟件設(shè)施的保障，導(dǎo)致信息滯后性。

（五）審計對象日趨多元化、復(fù)雜化審計資源及管理模式的限制隨著新常態(tài)的發(fā)展，審計對象日趨多元化、復(fù)雜化，審計項目日趨增多，包括環(huán)境資源審計、經(jīng)濟責任審計、民生審計、跟蹤審計等專項審計任務(wù)繁重，審計人員的負荷加重，審計力量的缺乏與審計項目的增加不相匹配，長此以往必會導(dǎo)致審計流于形式的現(xiàn)象產(chǎn)生，影響到審計質(zhì)量的高低。政府審計工作的目前狀態(tài)還是以“查錯糾偏”為主，重視的是追懲性的事后監(jiān)督。審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致獨立性的缺失，會影響到審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)，另外，審計機關(guān)屬于同級人民政府的組成部分，很容易受到“人情”的影響，對違法違紀的處罰力度不夠，導(dǎo)致權(quán)威性的喪失。我國審計組織方式應(yīng)探索開發(fā)多專業(yè)融合、多方式結(jié)合、多處室保障的審計格局，以便更好的適應(yīng)新形勢。上級審計機關(guān)，尤其審計署及省級審計機關(guān)應(yīng)充分放權(quán)，給予審計決策機關(guān)內(nèi)部計劃制定、開展審計工作和監(jiān)督的路子，這樣有利于解決監(jiān)督的盲點、盲區(qū)和空白點問題。

三、國家審計全覆蓋的路徑探析

（一）完善我國政府審計法律制度國家審計法律制度應(yīng)堅持六個貫穿始終，即維護人民根本利益、推動依法治國、促進深化改革、推動政策落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動反腐倡廉建設(shè)的原則來制定和完善。一方面，提升審計準則，健全審計法律體系。審計觀念上，樹立現(xiàn)代法治觀念、現(xiàn)代立法觀念和國際法觀念；在審計職權(quán)上，賦予審計機關(guān)內(nèi)部決策的權(quán)力；審計內(nèi)容上明確績效審計、經(jīng)濟責任審計等具體的法定責任，健全法律體系；審計責任上，應(yīng)明確審計處罰力度及規(guī)定，制約領(lǐng)導(dǎo)人的濫作為及不作為的行為。另一方面，審計公告制度應(yīng)具有強制性，審計法應(yīng)明確國家審計公告的強制性硬性措施，不能再用“可以”來給予審計機關(guān)利用自由裁量權(quán)帶來的審計風險。審計公告制度應(yīng)與保密制度協(xié)調(diào)執(zhí)行，保證審計部門的權(quán)威性和審計工作的正常運行。在審計結(jié)果公告之后，公民應(yīng)對其有充分的知情權(quán)，應(yīng)制定相應(yīng)的法律條款作為依據(jù)。我國國家審計公開雖然有法律依據(jù)和行業(yè)標準，但是卻沒有形成自己獨有的法律層次較高的制度，盡快建立《國家審計公開制度》、《國家審計結(jié)果公告制度》是當務(wù)之急，在制定過程中要借鑒和依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)準則，進一步推動宏觀層面的信息公開立法及制度建設(shè)。

（二）加強審計隊伍建設(shè)我國的經(jīng)濟發(fā)展方式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，這項艱巨的任務(wù)會涉及到資源、環(huán)境、民生、安全、金融等諸多方面，需要審計人員具備過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)和較高的職業(yè)素養(yǎng)來應(yīng)對挑戰(zhàn)。要打造適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新型專業(yè)化審計隊伍需從以下幾個方面著手：一嚴格職業(yè)準入，把好用人關(guān)。需對新入職的審計人員的思想道德、法律素養(yǎng)以及專業(yè)知識結(jié)構(gòu)進行嚴格把關(guān)，把國家審計職業(yè)準入機制必須做到實處，確保用人質(zhì)量；二建立后續(xù)培訓和繼續(xù)教育，使審計人員不斷更新知識，著力培養(yǎng)復(fù)合型適應(yīng)新時態(tài)的人才，推進審計人員的知識結(jié)構(gòu)多元化、綜合化；三引入競爭機制與合作并存，定期實行職位輪換和水平方向的學習，拓寬知識領(lǐng)域，提高積極性。另外，實行職位豐富化策略，這樣會挖掘?qū)徲嬋藛T的潛在能力，使其對工作的滿意度會加強，這些競爭最終是為提高審計人員的能力，為以后在工作中的合作創(chuàng)造出1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。四建立健全績效考核機制，從德、能、勤、績四個大方面進行考評，將考評貫穿于整個審計工作之中，不斷反饋和監(jiān)督有利于審計人員的發(fā)展。

（三）實現(xiàn)審計全覆蓋云審計是審計人員利用網(wǎng)絡(luò)等手段實現(xiàn)審計資源的整合與協(xié)調(diào)，是審計模式的一種創(chuàng)新。要推進信息化審計的發(fā)展一方面要建立云審計平臺，推進審計管理的數(shù)字化，突破了現(xiàn)有審計項目行業(yè)部門的局限，通過持續(xù)性跟蹤、多專業(yè)、多視角分析，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。另一方面大力推廣應(yīng)用管理（OA）和現(xiàn)場審計實施（AO）系統(tǒng)的建設(shè)，在審計工作實施中更好應(yīng)用信息化的平臺，加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐。此外，應(yīng)大力加強系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)審計，在大量應(yīng)用信息化的時代，不能忽視其所帶來的系統(tǒng)性風險，審計部門應(yīng)對系統(tǒng)設(shè)計的合理合規(guī)性、安全性開展審計，揭示可能存在的風險，維護公眾利益。最后，建立電子商務(wù)與電子政務(wù)接軌的接口，有利于提高行政管理效率，而且可以通過平臺直接評價政府的績效，同時起到監(jiān)督項目“建而不用”、“應(yīng)用效能不足”等問題，促進審計全覆蓋的實現(xiàn)，推進國家治理的現(xiàn)代化。

（四）加強經(jīng)濟責任審計，加大查處深度兩辦在2010年聯(lián)合發(fā)布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》對我國經(jīng)濟責任審計實施的效果和經(jīng)驗做了總結(jié)和完善，經(jīng)濟責任審計是國家審計不可或缺的一部分，也是廉政建設(shè)的得力助手。在不斷實施經(jīng)濟責任審計的過程中，一方面要將績效審計貫穿其中，績效審計主要查明公共資金的使用效率，是否存在短缺及浪費，同時也側(cè)面體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政狀況，將績效審計與經(jīng)濟責任審計相融合實現(xiàn)了效益最大化，定性與定量相結(jié)合，提高了審計效率。另一方面，注重任前、任中和離任相結(jié)合，不能僅僅集中在對離任階段的審計，不利于審計整改的問題，應(yīng)注重新人員任職前就實施審計，對其綜合素質(zhì)和崗位要求進行嚴格審查，引起其對工作的重視。此外，應(yīng)采用定期與不定期的跟蹤審查，發(fā)揮好審計的預(yù)防和抵御功能，提高審計部門的權(quán)威性。最后，重視經(jīng)濟責任審計的結(jié)果，被審計領(lǐng)導(dǎo)人員均處于較重要的位置，對其審查的結(jié)果會影響到整個國家安全和社會穩(wěn)定，準確運用好經(jīng)濟責任審計的結(jié)果，加大懲處力度，會有效促進審計整改，更好的落實各方責任。

（五）整合審計資源，實現(xiàn)管理創(chuàng)新審計資源整合是審計發(fā)展的客觀需要，一方面應(yīng)整合審計專業(yè)人員，發(fā)揮特長，編制科學的審計計劃，合理配置審計資源，不斷挖掘?qū)徲嬞Y源的潛能，實現(xiàn)審計資源的共享。另一方面，審計方式方法的創(chuàng)新，提升審計績效，組織方式上采用“1+N”的審計模式，即以財政統(tǒng)計審計或經(jīng)濟責任審計為主導(dǎo)進行部門預(yù)算執(zhí)行審計、專項資金審計、財務(wù)收支項目審計，實現(xiàn)一審多果，一審多用。具體創(chuàng)新內(nèi)容包括：創(chuàng)新預(yù)算審計，目前預(yù)算審計注重的是執(zhí)行和決算審計，難以從根源遏制預(yù)算資金的問題，應(yīng)實現(xiàn)政府預(yù)算的全過程審計；創(chuàng)新并拓展績效審計，績效審計對提升經(jīng)濟資源的利用效率起著重要的作用，應(yīng)建立合理的績效審計規(guī)范及績效評級體系，科學發(fā)揮績效審計的作用；創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計，經(jīng)濟責任審計的評價指標不科學，缺乏領(lǐng)導(dǎo)的履責報告，應(yīng)建立以權(quán)力監(jiān)控為重心的經(jīng)濟責任審計評價體系，監(jiān)控公共經(jīng)濟權(quán)力的有效運行，促進廉政建設(shè)；加大民生審計的力度，確保民生項目及民生資金的合理運用，積極推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計，推動生態(tài)文明建設(shè)；積極探索建立政府信息公開審計，確保公民的知情權(quán)，為公民的經(jīng)濟決策提供有效依據(jù)。

［1］嚴暢：《實現(xiàn)審計全覆蓋的初步探討》，《審計與理財》2014年第3期。

（編輯周 謙）