鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院會計學(xué)院　阮 瀅　趙 旭

經(jīng)濟責(zé)任審計在腐敗治理中的角色定位及功能實現(xiàn)*
——基于國家治理框架

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院會計學(xué)院阮 瀅趙 旭

經(jīng)濟責(zé)任審計是具有中國特色的審計類型，探討基于國家治理框架下的治腐功能及路徑具有較強的現(xiàn)實意義。本文首先架構(gòu)了我國國家治理框架下的經(jīng)濟責(zé)任審計與腐敗治理的關(guān)系圖，定位了經(jīng)濟責(zé)任審計在腐敗治理系統(tǒng)中的角色，在國家、政府審計機關(guān)、社會公眾、審計人員以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部五個層次討論了經(jīng)濟責(zé)任審計的治腐路徑，以期其能更好地發(fā)揮治腐功能，實現(xiàn)服務(wù)國家治理的目標(biāo)。

國家治理經(jīng)濟責(zé)任審計反腐敗公共權(quán)力功能實現(xiàn)

一、國家治理框架下經(jīng)濟責(zé)任審計的角色定位

我國獨特的治理模式?jīng)Q定了經(jīng)濟責(zé)任審計在防治公共權(quán)力腐敗中的關(guān)鍵作用，經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理框架及腐敗治理系統(tǒng)中的位置及關(guān)系如圖1所示?；诠彩芡薪?jīng)濟責(zé)任理論，國家依法接受社會公眾委托主導(dǎo)政府治理，為社會治理和市場治理提供制度保障。政府在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大系統(tǒng)中占主導(dǎo)地位。為確保公共權(quán)力分配系統(tǒng)的良好運行，公共資源配置系統(tǒng)的科學(xué)有效，監(jiān)督系統(tǒng)執(zhí)行不走樣，經(jīng)濟責(zé)任審計通過發(fā)揮“公共權(quán)力監(jiān)督”的功能將腐敗治理系統(tǒng)下的各系統(tǒng)，有效聯(lián)系在一起，相互配合，共同努力，治理腐敗。

圖1　國家治理框架下經(jīng)濟責(zé)任審計與腐敗治理的關(guān)系

第一，加強政府行政權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。公共權(quán)力運行的狀況影響著公共資源的配置效率，決定了國家治理的成效。政府作為行政權(quán)力的執(zhí)行者，為市場提供政策、信息等方面的服務(wù)，在國家治理框架中具有重要地位。但政府行政權(quán)力異化、政府自利等行為卻侵害了市場機制和社會公眾利益，造成社會治理和市場治理失靈。由于公共權(quán)力自身的特點導(dǎo)致其無法建立公共權(quán)力運行的市場檢驗機制（戚振平等，2013），可選擇改變公共權(quán)力配置結(jié)構(gòu)模式，設(shè)計有效的監(jiān)督和制約機制來改善公共資源配置效率。新的審計時期，經(jīng)濟責(zé)任審計聚焦于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對行政權(quán)力運行狀況及效果的鑒證和評價，是監(jiān)督和制約政府行政權(quán)力的一種有效手段。經(jīng)濟責(zé)任審計以其獨特的優(yōu)勢在監(jiān)督和制約政府行政權(quán)力腐敗中發(fā)揮著重要作用，憑借著自身的獨立性、權(quán)威性、公正性、專業(yè)性等作用于腐敗治理系統(tǒng)。經(jīng)濟責(zé)任審計依法獨立行使監(jiān)督權(quán)利；能夠發(fā)現(xiàn)其他監(jiān)督形式不易發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟方面深層次的問題；利用專業(yè)的取證技術(shù)，能夠為執(zhí)法部門辦案提供了大量鐵證；其威懾效應(yīng)可以強化被審計對象的責(zé)任意識，提高其依法行政的自覺性。

第二，為經(jīng)濟問責(zé)提供依據(jù)。經(jīng)濟問責(zé)的前提是要清楚界定問責(zé)對象所承擔(dān)的責(zé)任，經(jīng)濟責(zé)任審計恰好具有“定責(zé)”的特點。2009年兩辦印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中并未明確“定責(zé)機制”和“定責(zé)形式”。經(jīng)濟責(zé)任審計所具有的“定責(zé)”優(yōu)勢，正好彌補《問責(zé)規(guī)定》中的“定責(zé)”不足的缺陷。在經(jīng)濟問責(zé)中，經(jīng)濟責(zé)任審計的“定責(zé)”的作用為隨后的責(zé)任追究提供了依據(jù)，其意義重大。經(jīng)濟問責(zé)是腐敗治理中的重要一環(huán)，如果只查明責(zé)任，不進行問責(zé)，將導(dǎo)致腐敗的蔓延，不能起到懲治威懾作用，使履責(zé)、監(jiān)責(zé)流于形式；如果“問責(zé)”沒有扎實的經(jīng)濟證據(jù)為基礎(chǔ)，將使經(jīng)濟問責(zé)成為無源之水，無本之木。由此，以經(jīng)濟責(zé)任審計為主的“定責(zé)”和以責(zé)任追究為主的“問責(zé)”天然的結(jié)合在一起，具有邏輯關(guān)系，可以相互補充。作為腐敗治理的重要工具，經(jīng)濟責(zé)任審計可借助專業(yè)化的技術(shù)方法，界定各責(zé)任主體的責(zé)任，極大地克服經(jīng)濟責(zé)任“量化”不清的問題，同時，經(jīng)濟責(zé)任審計已逐步形成了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力運行全過程的監(jiān)督，這為經(jīng)濟問責(zé)的發(fā)展和完善奠定了良好的理論基礎(chǔ)。

第三，完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、監(jiān)督機制。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、任用和監(jiān)督將關(guān)系著治理體系中的決策系統(tǒng)是否科學(xué)、執(zhí)行系統(tǒng)是否堅決、監(jiān)督系統(tǒng)是否有效。經(jīng)濟責(zé)任審計保障了“選好人、用好人、管好人”整個過程的順利進行。首先是選好人，經(jīng)濟責(zé)任審計可為領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用提供參考依據(jù)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中要求：“考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選時，對需要進行經(jīng)濟責(zé)任審計的考察對象，應(yīng)當(dāng)委托審計部門按照有關(guān)規(guī)定進行審計。”經(jīng)濟責(zé)任審計已成為考查領(lǐng)導(dǎo)干部的必要程序。其次是用好人，經(jīng)濟責(zé)任審計是一種創(chuàng)新型的“績效”審計制度。對“績效”責(zé)任的評價極大地“契合”了培養(yǎng)全方位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的需要，有利于促進領(lǐng)導(dǎo)干部工作創(chuàng)新，提高工作效率，為選人、擇人做好鋪墊。最后是管好人，經(jīng)濟責(zé)任審計可以強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。實施經(jīng)濟責(zé)任審計有利于及時發(fā)現(xiàn)和查處違紀(jì)違法的領(lǐng)導(dǎo)干部，為紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)干部提供了獲取信息的渠道，有效防范了黨內(nèi)“蛀蟲”的產(chǎn)生。

第四，提高黨員干部素質(zhì)，推進黨建科學(xué)化。在我國治理框架中，中國共產(chǎn)黨處于核心地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式與公共權(quán)力的運行機制和公共資源的配置機制密切相關(guān)。一方面，國家審計在公共權(quán)力監(jiān)督和制約機制中占有重要地位，是國家治理的一部分，可進一步加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新。另一方面，經(jīng)濟責(zé)任審計可直接或間接作用于腐敗治理系統(tǒng)中的行政、立法、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等系統(tǒng)，其主要宗旨是推進黨風(fēng)廉政建設(shè)。

第五，規(guī)范、完善、健全中國特色審計監(jiān)督。構(gòu)建中國特色社會主義審計理論的起點是經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系，而突顯出中國特色的則是經(jīng)濟責(zé)任審計（何濤、張勇，2013）。隨著相關(guān)法律法規(guī)體系的日益完善，經(jīng)濟責(zé)任審計對公共權(quán)力的監(jiān)督將會更加有效，對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的評價將會更加客觀公正。經(jīng)濟責(zé)任審計作為中國獨創(chuàng)的審計形式，必然可以規(guī)范、完善和健全中國特色社會主義審計監(jiān)督制度，并在構(gòu)建中國特色審計理論體系中發(fā)揮作用，鞏固國家審計在國家治理中的地位。

二、經(jīng)濟責(zé)任審計對權(quán)力腐敗監(jiān)督和制約的功能表現(xiàn)

一是制度層面，一個國家的政治制度是關(guān)于國家權(quán)力的性質(zhì)、組織、分配、運作等方面的規(guī)范法度，主要是指國體和政體的統(tǒng)一。人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體決定著國家治理體系的建立以及國家治理能力的提升。經(jīng)濟責(zé)任審計作為履行公共受托經(jīng)濟責(zé)任的一種制度安排，可以合理保證行政系統(tǒng)的有效運行，為紀(jì)檢監(jiān)察司法系統(tǒng)提供了執(zhí)法保障，為社會公眾參與國家治理提供依據(jù)，在國家治理框架中的影響舉足輕重。經(jīng)濟責(zé)任審計制度的規(guī)范化可以完善國家治理結(jié)構(gòu)，處理好領(lǐng)導(dǎo)干部和公共權(quán)力之間的關(guān)系，提高腐敗治理的效率和效果。二是執(zhí)行層面，我國腐敗治理組織主要是由紀(jì)檢組織、監(jiān)察委員會和司法部門構(gòu)成，審計機關(guān)、立法機構(gòu)等屬于輔助部門，要做好反腐工作需要這些組織之間的協(xié)調(diào)配合。用充分適當(dāng)?shù)淖C據(jù)說話，是經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督公共權(quán)力腐敗特有的魅力。審計機關(guān)將發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法證據(jù)移送給紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門，這些部門通過行使執(zhí)法監(jiān)督職能，與經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)合起來發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，監(jiān)督和制約公共權(quán)力腐敗，保障公共權(quán)力安全有效運行。這樣既避免了經(jīng)濟責(zé)任審計單打獨斗的局面，也充分發(fā)揮了經(jīng)濟責(zé)任審計在整個腐敗治理系統(tǒng)中的先鋒作用。三是監(jiān)督層面，經(jīng)濟責(zé)任審計是國家審計的一種類型，國家審計側(cè)重揭露問題，更強調(diào)解決問題。由于懲戒機制的存在，經(jīng)濟責(zé)任審計對公共權(quán)力腐敗的監(jiān)督和制約使有腐敗之念的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生畏懼之心，從源頭上遏止了其腐敗欲望。自2003年，我國開始實施政府審計結(jié)果信息公開制度。通過經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公告將腐敗問題公之于眾，可以有效將社會監(jiān)督和審計監(jiān)督結(jié)合在一起，加強了審計對公共權(quán)力的約束，提升了社會公眾參與國家治理的意識。四是效果層面，經(jīng)濟責(zé)任審計在實現(xiàn)“國家良治”的過程中發(fā)揮著重要作用。經(jīng)濟責(zé)任審計通過對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的財政、財務(wù)收支狀況審計以及對政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計，有助于改善民生、提高政府治理能力；將經(jīng)濟責(zé)任審計與問責(zé)機制相結(jié)合可以增強透明度，落實問責(zé)制，有效預(yù)防打擊領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力腐敗。國內(nèi)一些學(xué)者從經(jīng)濟責(zé)任審計運行效果方面進行了實證檢驗，李江濤（2011）從審計人員數(shù)量、審計發(fā)現(xiàn)問題金額、被審計人數(shù)這三個方面量化經(jīng)濟責(zé)任審計的投入，研究結(jié)果表明經(jīng)濟責(zé)任審計可以預(yù)防懲治領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗，提高被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的業(yè)績?；诖?，筆者統(tǒng)計了近5年國家審計的投入情況來間接反映經(jīng)濟責(zé)任審計的投入，如表1所示。

表1　2010-2014年經(jīng)濟責(zé)任審計投入

三、經(jīng)濟責(zé)任審計防治公共權(quán)力腐敗的路徑

通過對經(jīng)濟責(zé)任審計防治公共權(quán)力腐敗的角色定位以及功能表現(xiàn)的分析，本文從國家、政府審計機關(guān)、社會公眾、政府審計工作人員以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這五個層次來探討經(jīng)濟責(zé)任審計防治公共權(quán)力腐敗的路徑，功能表現(xiàn)與路徑如圖2所示。

第一，完善經(jīng)濟責(zé)任審計法律法規(guī)體系，依法監(jiān)督和制約公共權(quán)力腐敗。經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)揮治理腐敗的作用需要健全的法制，建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計法律法規(guī)體系既可以推動經(jīng)濟社會發(fā)展各方面的制度完善，也可以加強經(jīng)濟責(zé)任審計在治理腐敗方面的制度建設(shè)。首先，明確經(jīng)濟責(zé)任審計在腐敗治理系統(tǒng)中的權(quán)利和職責(zé)，使經(jīng)濟責(zé)任審計治理腐敗有法可依。其次，完善相關(guān)審計法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范具體事務(wù)的操作，擴大經(jīng)濟責(zé)任審計在治理腐敗中的作用。對那些不配合經(jīng)濟責(zé)任審計的行為進行責(zé)任追究，落實查出的問題的整改情況，建立反饋機制。最后，要加強經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督權(quán)利的頂層設(shè)計。隨著公共權(quán)力運行機制的發(fā)展，經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理中的地位日益凸顯，必須順應(yīng)改革發(fā)展的趨勢提升經(jīng)濟責(zé)任審計在國家宏觀層面和總體布局中的高度，進一步加強經(jīng)濟責(zé)任審計的威懾效應(yīng)。

圖2　經(jīng)濟責(zé)任審計防治公共權(quán)力腐敗的功能表現(xiàn)與路徑

第二，加強組織治理結(jié)構(gòu)間的協(xié)同效應(yīng)，聯(lián)合監(jiān)督和制約公共權(quán)力腐敗。國家治理通常由決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大系統(tǒng)構(gòu)成。我國三大系統(tǒng)的權(quán)力運行是失衡的，決策和執(zhí)行系統(tǒng)的“權(quán)力強勢”和監(jiān)督系統(tǒng)的“權(quán)力弱勢”是一個公認的事實，這也正是要加強監(jiān)督部門頂層設(shè)計的原因。經(jīng)濟責(zé)任審計在對公共權(quán)力腐敗進行監(jiān)督和制約的過程中，審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等組織機構(gòu)要積極配合，加強組織治理結(jié)構(gòu)間的協(xié)同效應(yīng)，形成合力共同完成腐敗治理的目標(biāo)。在制度安排上，各組織機構(gòu)要劃分權(quán)責(zé)，避免職能交叉重疊，減少監(jiān)督的“真空”地帶。在運行機制上，各組織機構(gòu)要進行有效銜接，相互配合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，建立問責(zé)機制體系，對揭露出的問題進行嚴肅處罰，讓全方位的協(xié)同監(jiān)督機制在腐敗治理中發(fā)揮作用。

第三，提高經(jīng)濟責(zé)任審計公告的透明度，參與監(jiān)督和制約公共權(quán)力腐敗。審計結(jié)果公告制度是社會公眾參與國家治理監(jiān)督公共權(quán)力腐敗的運行機制，這體現(xiàn)了政府依法行政的決心和態(tài)度，是對社會公眾期望的回應(yīng)。社會公眾是公共權(quán)力腐敗的主要受害者，同時又是治理公共權(quán)力腐敗的參與者，作為監(jiān)督腐敗的外部力量，其作用不容小覷。社會公眾在腐敗治理系統(tǒng)中發(fā)揮作用的前提是政府將信息公開，將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公之于眾。政府審計機關(guān)要重視將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果向社會公眾傳遞，關(guān)注社會公眾對經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的反饋情況以及經(jīng)濟責(zé)任審計公告的持續(xù)性和整改情況。這樣才能有效加強對領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題的整改以及相關(guān)責(zé)任的落實，抑制腐敗的滋生。

第四，提升審計人員專業(yè)素質(zhì)，以才監(jiān)督和制約公共權(quán)力腐敗。腐敗手段的多樣化、腐敗形式的隱蔽性要求審計人員掌握專業(yè)的審計策略與舞弊偵察技能；審計內(nèi)容的不斷擴大，審計范圍的不斷延伸要求審計人員具備一定的行業(yè)專長；經(jīng)濟責(zé)任審計業(yè)務(wù)量和信息量的增加要求審計人員采用更高效、更現(xiàn)代化的審計手段查處違紀(jì)違法案件。積極構(gòu)建學(xué)習(xí)型審計機關(guān)，認真完成審計人員職業(yè)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，努力提高審計人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)勝任能力。

第五，重視領(lǐng)導(dǎo)干部道德修養(yǎng)，以德監(jiān)督和制約公共權(quán)力腐敗。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個特殊的群體，其行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)的行為舉止將對下屬及周圍環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的個人道德品質(zhì)在其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能的過程中非常重要。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的道德修養(yǎng)，加強其自身約束力，用高尚的道德情操影響和感動身邊的干部群眾，是嚴防黨內(nèi)“蛀蟲”侵蝕的關(guān)鍵?！暗虏偶?zhèn)?，以德為先”，這充分體現(xiàn)了我國政府在選用人才方面的標(biāo)準(zhǔn)，把道德品質(zhì)放在首要位置，從政治素養(yǎng)和道德修養(yǎng)方面來考核領(lǐng)導(dǎo)干部。將那些思想純潔、作風(fēng)過硬、工作踏實、人民信任的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔出來為國家所用，從源頭上切斷腐敗，以德立業(yè)。治理腐敗是一個長期且復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程。在防治公共權(quán)力腐敗的道路上，相關(guān)部門還需進一步完善經(jīng)濟責(zé)任審計治理腐敗的法律法規(guī)體系，增強經(jīng)濟責(zé)任審計對公共權(quán)力濫用的監(jiān)督權(quán)利，建立健全信息公開機制，樹立執(zhí)業(yè)人員良好的職業(yè)形象，加強領(lǐng)導(dǎo)干部的道德修養(yǎng)。經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督制約公共權(quán)力運行時，應(yīng)充分考慮各利益主體的需求，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，切實預(yù)防權(quán)力配置失衡、監(jiān)督不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致的腐敗。只有這樣，經(jīng)濟責(zé)任審計才能更好地發(fā)揮其治理功能，才能有效地監(jiān)督和制約腐敗，最終推動國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

*本文系河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“政府治理與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)展問題研究”（項目編號：2015-GH-034）和鄭州航院研究生教育創(chuàng)新計劃基金項目“經(jīng)濟責(zé)任審計與地方政府治理效率研究”（項目編號：2015CX010）階段性研究成果。

［1］劉更新、劉曉林：《國家審計服務(wù)國家治理：功能體系和實現(xiàn)路徑》，《財政科學(xué)》2014年第3期。

［2］陳英姿：《國家審計推動完善國家治理的作用研究》，《審計研究》2012年第4期。

［3］蔡春、陳曉媛：《關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計的定位、作用及未來發(fā)展之研究》，《審計研究》2007年第1期。

［4］阮瀅：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)與經(jīng)濟責(zé)任審計關(guān)系淺析》，《財會通訊》2011年第6期。（編輯周謙）