□　冉　昊

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福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化變遷的經(jīng)驗(yàn)分析

——基于一個(gè)三維框架

□冉昊

福利國(guó)家改革的市場(chǎng)化行為主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域，而不是過(guò)去所認(rèn)為的全方位的市場(chǎng)化。這一點(diǎn)在理論推演上已經(jīng)獲得了證實(shí)——因?yàn)樯a(chǎn)系統(tǒng)具有市場(chǎng)性和商品性特征，天然從內(nèi)在驅(qū)動(dòng)其市場(chǎng)化。從經(jīng)驗(yàn)上來(lái)驗(yàn)證生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化，可通過(guò)建立一個(gè)新的三維框架，嘗試進(jìn)行這項(xiàng)工作：一維是福利國(guó)家的三種類(lèi)型即斯堪的納維亞、歐洲大陸和盎格魯·撒克遜；二維是以企業(yè)所有權(quán)變化、企業(yè)和福利供給變化為研究方法；三維是借用自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的劃分。由此框架通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性事實(shí)來(lái)分析福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的變遷。研究結(jié)果表明，福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化持續(xù)存在。其重要意義在于，確證了福利國(guó)家改革本身的復(fù)雜性——市場(chǎng)化主要集中發(fā)生于生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域；這意味著在別的領(lǐng)域，非市場(chǎng)化因素如政府角色擴(kuò)張、二次分配力度擴(kuò)大也構(gòu)成了福利國(guó)家改革進(jìn)程中的重要特征。

福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化

福利國(guó)家的生產(chǎn)系統(tǒng)，是指在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上形成的生產(chǎn)。馬克思所說(shuō)的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)這一生產(chǎn)過(guò)程，在筆者看來(lái)，實(shí)際上反映了生產(chǎn)的社會(huì)化過(guò)程，以及生產(chǎn)的社會(huì)協(xié)作方式。它涉及到資本主義國(guó)家和社會(huì)組織、勞動(dòng)力等要素，本質(zhì)上是國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題。而國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的具體體現(xiàn)正是政府和市場(chǎng)關(guān)系。因此，福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的核心問(wèn)題就是政府和市場(chǎng)之間關(guān)系變遷的問(wèn)題。

學(xué)界傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，上世紀(jì)八十年代以來(lái)的福利國(guó)家改革是市場(chǎng)化或私有化性質(zhì)的改革。但是近來(lái)的研究表明，這場(chǎng)改革本身伴有大量的非市場(chǎng)化特征，而其市場(chǎng)化或私有化只是改革的一個(gè)方面，并且主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。為什么市場(chǎng)化主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)而不是別的領(lǐng)域呢？因?yàn)楦＠麌?guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場(chǎng)性和商品性，這種特性天然驅(qū)動(dòng)了生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化。

如果我們進(jìn)一步追問(wèn)，為什么福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場(chǎng)性和商品性？一方面，商品之所以成為商品，是因?yàn)樗膬r(jià)格包含剩余價(jià)值。商品性體現(xiàn)了人們對(duì)剩余價(jià)值的追逐。另一方面，包含著剩余價(jià)值的商品，在市場(chǎng)上交易、分配和消費(fèi)，這一過(guò)程正是生產(chǎn)系統(tǒng)的發(fā)生過(guò)程。這意味著剩余價(jià)值正是在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生的。所以，生產(chǎn)系統(tǒng)具有商品性，從根本上體現(xiàn)了資本家在社會(huì)化協(xié)作生產(chǎn)過(guò)程中追逐剩余價(jià)值的特點(diǎn)——并且由于這種追逐是無(wú)止境的，所以它又為驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化和商品化提供了源源不竭的動(dòng)力*關(guān)于福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)具有商品性的理論推導(dǎo)，詳見(jiàn)拙文“福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)”的衍生及其內(nèi)部差異分析——以國(guó)家和社會(huì)關(guān)系為視角[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(5).。

但是，僅僅從理論上推導(dǎo)出福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化特征，仍然有所欠缺，我們還需要進(jìn)一步從經(jīng)驗(yàn)上加以分析和驗(yàn)證，這就是本文的任務(wù)。為了使龐雜的經(jīng)驗(yàn)更有邏輯性，本文構(gòu)建了一個(gè)三維框架。

具體而言，這個(gè)框架有三個(gè)維度。第一個(gè)維度是福利國(guó)家的分類(lèi)——根據(jù)地緣性和文化性，從福利國(guó)家的三種類(lèi)型即斯堪的納維亞、歐洲大陸和盎格魯·撒克遜來(lái)分析；第二個(gè)維度是驗(yàn)證福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的方法——它包括企業(yè)所有權(quán)變化、企業(yè)和福利供給變化兩個(gè)方面；第三個(gè)維度是衡量福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化程度的坐標(biāo)——這里借用“資本主義多樣性”理論對(duì)資本主義世界的兩個(gè)劃分：自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體(Liberal Market Economy or LME)和協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體(Coordinated Market Economy)。由此三個(gè)維度所搭建的分析框架，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的變遷，從而對(duì)福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化的既存結(jié)論，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)上的分析和驗(yàn)證。

一、斯堪的納維亞國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化

斯堪的納維亞國(guó)家政府的高財(cái)政、高開(kāi)支，人盡皆知。對(duì)于這些國(guó)家，其生產(chǎn)系統(tǒng)是否就具有非市場(chǎng)化特點(diǎn)呢？美國(guó)耶魯大學(xué)政治學(xué)教授皮特·斯文森(Peter Swenson)對(duì)丹麥和瑞典進(jìn)行研究，對(duì)兩國(guó)的社會(huì)民主黨和階級(jí)聯(lián)盟關(guān)系進(jìn)行分析，認(rèn)為集權(quán)化的工會(huì)和左派并沒(méi)有和資本家作對(duì)，階級(jí)的對(duì)立并非新馬克思主義者所說(shuō)的那樣。反倒是“跨階級(jí)聯(lián)盟”理論(cross-class alliance)對(duì)分析北歐福利國(guó)家的現(xiàn)實(shí)更有助益。然而，“跨階級(jí)聯(lián)盟”理論對(duì)社會(huì)民主黨在這兩個(gè)國(guó)家持續(xù)執(zhí)政的重要性，是十分復(fù)雜的。要全面地分析，就要摒棄傳統(tǒng)忽視資本力量的路徑——恰恰相反呢，應(yīng)該“找回資本”(bring the capital back in)。[1]也就是說(shuō)，即便對(duì)于福利程度最高的北歐國(guó)家來(lái)說(shuō)，其生產(chǎn)系統(tǒng)也遵循著市場(chǎng)化的邏輯。

可以說(shuō)，西方略具遠(yuǎn)見(jiàn)的學(xué)者，早在上世紀(jì)九十年代初就洞見(jiàn)了資本對(duì)于福利國(guó)家發(fā)展內(nèi)在動(dòng)源具有重要意義。這正是由資本主義政治經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定的，它體現(xiàn)了福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)資本化、市場(chǎng)化的內(nèi)在要求。

皮特·斯文森就認(rèn)為，埃斯平-安德森所強(qiáng)調(diào)的“去商品化”(de-commodification)路徑，其適用范圍是有限的，它不適用于福利國(guó)家的生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。通俗地解釋就是，非市場(chǎng)化特征不主要發(fā)生在福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)。

相關(guān)研究也證實(shí)了這個(gè)結(jié)論。例如，梅爾斯的研究發(fā)現(xiàn)了北歐社會(huì)民主資本主義國(guó)家中哪種類(lèi)型的企業(yè)和資本有激勵(lì)去提供社會(huì)保障(即出口依賴型企業(yè))。[2]

這意味著生產(chǎn)系統(tǒng)具有市場(chǎng)化特征。原因在于，由企業(yè)提供社會(huì)保證和福利，比起由國(guó)家來(lái)提供，具有本質(zhì)區(qū)別。前者屬于生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域的初次分配，后者屬于分配系統(tǒng)領(lǐng)域中的二次分配。換言之，具有高程度二次分配的國(guó)家對(duì)初次分配也具有激勵(lì)性——典型代表就是斯堪的納維亞諸國(guó)——其原因就在于福利國(guó)家無(wú)論其是否具有“資本主義多樣性”的差異，本質(zhì)上都具有相似的資本主義政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及由此形成的具有天然商品性和市場(chǎng)性的福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)。

二、歐洲大陸國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化

確切地說(shuō)，“歐洲大陸”在這里具體指西歐大陸諸國(guó)。這些國(guó)家構(gòu)成了協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的主體。其中尤以德國(guó)為代表。然而，德國(guó)的協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度維持得非常穩(wěn)定么？我們可以從兩個(gè)維度來(lái)分析。

第一，企業(yè)所有權(quán)維度。德國(guó)的國(guó)企私有化主要分為三個(gè)階段。第一階段，自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，西德的國(guó)有企業(yè)私有化進(jìn)程開(kāi)始規(guī)模性展開(kāi)*這里并不包括原東德的國(guó)有企業(yè)私有化，因?yàn)闁|德地區(qū)屬于國(guó)家轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的私有化。本文只分析資本主義制度下的國(guó)有企業(yè)私有化，因?yàn)檫@才會(huì)涉及福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化屬性及其帶來(lái)的影響。。德國(guó)率先對(duì)出現(xiàn)虧損的大型國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步整頓后，全部私有化。

第二階段，二十世紀(jì)九十年代后，煤炭，造船和郵電等行業(yè)開(kāi)始了越來(lái)越多的私有化。[3]具體而言，鐵路方面，“德國(guó)1994年1月根據(jù)鐵路改革法，開(kāi)始聯(lián)邦鐵路私有化改革。首先將原來(lái)的德國(guó)聯(lián)邦鐵路(DB)和德意志帝國(guó)鐵路(DR)(原東德的國(guó)家鐵路)合并成新的股份公司-德國(guó)聯(lián)邦鐵路公司(后改為德意志鐵路公司)，組建線路、客運(yùn)和貨運(yùn)部三個(gè)獨(dú)立核算的部門(mén)。規(guī)定這些部在5年之內(nèi)必須分別改組為股份公司。隨后，由線路管理機(jī)構(gòu)將線路以收取費(fèi)用的方式租給交通公司，其建設(shè)和維護(hù)由政府負(fù)責(zé)。公司管理機(jī)構(gòu)要交納相當(dāng)于折舊費(fèi)的金額給政府。聯(lián)邦政府擁有線路管理機(jī)構(gòu)50%以上的股份。”[4]德國(guó)鐵路的私有化，核心是處理鐵路所有權(quán)和使用權(quán)問(wèn)題。其做法類(lèi)似于保證所有權(quán)國(guó)有控制(但并非全部國(guó)有)的前提下，將使用權(quán)外包給私營(yíng)企業(yè)。正是因?yàn)樵谶@些關(guān)涉民生的領(lǐng)域，政府實(shí)際上采用了十分穩(wěn)健的方式，即所有權(quán)和使用權(quán)的分離，并外包使用權(quán)，故而它不是純粹的私有化改革，畢竟國(guó)家仍擁有相當(dāng)?shù)墓蓹?quán)，所以只能稱(chēng)為市場(chǎng)化改革。

第三階段，從1998年開(kāi)始，德國(guó)的郵政、電訊進(jìn)行了市場(chǎng)化改革?！案母锏木唧w做法是在聯(lián)邦郵政和通訊部領(lǐng)導(dǎo)下成立了聯(lián)邦郵政總局。以聯(lián)邦郵政總局參股的方式成立了三個(gè)股份公司：郵政股份公司、電訊股份公司和郵政銀行股份公司。原有的所有分支機(jī)構(gòu)按行業(yè)劃分歸屬這三個(gè)股份公司，并由這三個(gè)公司對(duì)它們進(jìn)行進(jìn)一步的改制?！盵4]其改制方法類(lèi)似于聯(lián)邦鐵路，“私人公司采用付費(fèi)的方式取得國(guó)家公共電話線路的使用權(quán)，國(guó)家通過(guò)拍賣(mài)的方式發(fā)放建立無(wú)線電話區(qū)域網(wǎng)的許可證”，[4]即分離所有權(quán)和使用權(quán)，并將后者外包給私營(yíng)部門(mén)。而對(duì)于那些中小型國(guó)有企業(yè)，德國(guó)聯(lián)邦政府主要采取拍賣(mài)和出賣(mài)的方式直接完成私有化。

可見(jiàn)，在企業(yè)所有權(quán)方面，德國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和一般中小型企業(yè)，直接采取私有化措施；對(duì)壟斷性行業(yè)采取分割、外包的市場(chǎng)化手段。無(wú)論何種方式，都體現(xiàn)了福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)中政府和市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)典特征，即政府的退出和市場(chǎng)的進(jìn)入，企業(yè)的私有化或市場(chǎng)化就是福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化的最典型表征。故而，德國(guó)的協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，在企業(yè)所有權(quán)層面，在向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度靠近。

然而，原有的國(guó)營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)化后，勞動(dòng)力的福利如何保障？如果說(shuō)國(guó)有性質(zhì)企業(yè)的社會(huì)保障供給，具有國(guó)家計(jì)劃的二次分配的成分；而私有化或市場(chǎng)化后企業(yè)的社會(huì)福利供給，屬于生產(chǎn)系統(tǒng)的初次分配。換言之，福利供給的屬性由于企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)的變化而變化。這就需要我們從企業(yè)和福利供給維度進(jìn)一步分析。

第二，企業(yè)和福利供給維度。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，在德國(guó)這樣的協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，由于其制造業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，具有公司所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)型(firm-specific skill)和行業(yè)所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)型(industry-specific skill)的勞動(dòng)力較多，其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的流動(dòng)性相對(duì)于通用技術(shù)類(lèi)型(general skill)勞動(dòng)力較低，因而企業(yè)和資本家更有動(dòng)力為具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的勞動(dòng)力提供社會(huì)保障，[5]也更有激勵(lì)因素在協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中為其雇員提供社會(huì)保障。[2]按照這個(gè)結(jié)論，當(dāng)國(guó)有企業(yè)私有化或市場(chǎng)化后，企業(yè)擁有的真正意義上的所有權(quán)或決策權(quán)，因而似乎應(yīng)當(dāng)更愿意為其勞動(dòng)力提供福利保障。然而事實(shí)果真如此么？

德國(guó)生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化實(shí)際上有兩個(gè)特征。

第一，德國(guó)的社會(huì)政策在經(jīng)歷一個(gè)雙重化(dualisation)過(guò)程，即它的社會(huì)保障供給的公私混合特征愈加明顯。[6]具體而言，德國(guó)越來(lái)越多的企業(yè)通過(guò)雇主提供或職業(yè)養(yǎng)老金供給，來(lái)解決勞動(dòng)力的福利問(wèn)題。其社會(huì)保障如果由私營(yíng)機(jī)構(gòu)或企業(yè)本身供給，那么就意味著這個(gè)國(guó)家在政治經(jīng)濟(jì)調(diào)整中試圖通過(guò)生產(chǎn)系統(tǒng)即初次分配來(lái)解決勞動(dòng)力保障以及社會(huì)公平諸問(wèn)題。在德國(guó)，社會(huì)保障領(lǐng)域中這種公私混合的雙重化特性表現(xiàn)為內(nèi)部人和外部人(insider and outsider)的區(qū)分。內(nèi)部人即是通過(guò)各種社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的福利受保者，而外部人是需要通過(guò)資格審查(means-tested)才有可能獲得基本社會(huì)保障的弱勢(shì)群體。資格審查原本是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體普遍使用的社保供給方式，它對(duì)收益人的身份限定和審核異常苛刻，因?yàn)樗谶x擇性(selective)而非普遍性(universalistic)的社會(huì)保障原則。然而，近年來(lái)在德國(guó)，針對(duì)外部人的資格審查的社保供給方式被越來(lái)越多地使用，取代了體現(xiàn)協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的相對(duì)普遍式的社會(huì)保障供給方式。尤其是二十世紀(jì)九十年代末期之后，德國(guó)由社會(huì)民主黨派執(zhí)政，在此期間的福利國(guó)家改革，德國(guó)對(duì)弱勢(shì)群體加大了資格審查這種典型的自由福利國(guó)家的保障模式力度，體現(xiàn)其自由福利國(guó)家改革的趨勢(shì)，雖然在家庭政策方面它仍遵循社會(huì)民主福利軌道。[6]

第二，德國(guó)的協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在悄然發(fā)生變化。德國(guó)已不再是“資本主義多樣性”理論所描述的典型的協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。二十世紀(jì)七十年代以后，德國(guó)在養(yǎng)老金和失業(yè)保障方面經(jīng)歷了顯著的雙重化過(guò)程，即私營(yíng)機(jī)構(gòu)和企業(yè)社會(huì)保障供給的擴(kuò)張的同時(shí)，社會(huì)保障供給本身的節(jié)制。但是，由于雇主提供社會(huì)保障的激勵(lì)下降，雇主對(duì)社會(huì)保障的支持度也隨之下降。原因是德國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，制造業(yè)開(kāi)始向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移(見(jiàn)表1)——雖然這種轉(zhuǎn)向不如英美等自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體明顯，但它的確在發(fā)生——這導(dǎo)致制造業(yè)所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)(specific skill)工人數(shù)量減少(見(jiàn)表2)，而服務(wù)業(yè)所需的通用技術(shù)(general skill)數(shù)量增加，于是原本制造業(yè)的雇主開(kāi)始變得沒(méi)有動(dòng)力為具有通用技術(shù)的勞動(dòng)力提供社會(huì)保障；同時(shí)，雇主也認(rèn)為現(xiàn)行的福利制度太過(guò)昂貴，希望有效控制成本，這又進(jìn)一步使得他們選擇就業(yè)保障制度(employment protection)而非失業(yè)保障制度(unemployment protection)，這樣可以用較低成本留住那些具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的勞動(dòng)力。

圖1　1970-2007年英法美德制造業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力百分比變化比較

注：上升四組數(shù)據(jù)表示服務(wù)業(yè)變化：菱形(法國(guó))；粗線(美國(guó))；三角(英國(guó))；叉(德國(guó))。下降四組數(shù)據(jù)表示制造業(yè)變化：圓(法國(guó))；細(xì)線(美國(guó))；豎線(英國(guó))；叉(德國(guó))。

圖2　1992-2007年英法美德所需專(zhuān)業(yè)技術(shù)勞動(dòng)力占比變化比較

注：菱形(美國(guó))；正方形(英國(guó))；三角(法國(guó))；叉(德國(guó))。

因此，對(duì)于以德國(guó)為代表的歐洲大陸福利國(guó)家來(lái)說(shuō)，在企業(yè)所有權(quán)方面，他們進(jìn)行了大幅的市場(chǎng)化或私有化，并以此變更了企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。而在企業(yè)和福利供給方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致勞動(dòng)力技術(shù)變遷，從而導(dǎo)致雇主激勵(lì)條件變化，再引起社會(huì)保障制度變化，最終帶來(lái)生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的變化。有學(xué)者將之歸因于去工業(yè)化進(jìn)程(de-industrialization)，雇主偏好的變化以及政府治理結(jié)構(gòu)的改變。[6]但是，其本質(zhì)原因還是福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化，要求用市場(chǎng)的手段通過(guò)初次分配來(lái)調(diào)適社會(huì)不平等。

三、盎格魯-撒克遜國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化

自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家基本以盎格魯-撒克遜文化為宗，代表性國(guó)家為英國(guó)和美國(guó)。那么，以英美為代表的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在福利國(guó)家改革過(guò)程中的情況是怎么樣的？其生產(chǎn)系統(tǒng)的商品性和市場(chǎng)性特征又是如何表現(xiàn)的？

1.英國(guó)的生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化

英國(guó)自上世紀(jì)八十年代以來(lái)的福利國(guó)家改革進(jìn)程是最為人所熟知的。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，撒切爾主導(dǎo)的福利國(guó)家改革，被普遍認(rèn)為是新自由主義或保守主義思潮影響下的私有化改革。然而實(shí)際上，撒切爾以來(lái)英國(guó)的福利改革，其私有化或市場(chǎng)化措施，只是集中于生產(chǎn)系統(tǒng)或初次分配層面。具體表現(xiàn)如下。

英國(guó)的福利國(guó)家改革的私有化或市場(chǎng)化主要是針對(duì)上世紀(jì)五六十年代以來(lái)國(guó)有化的企業(yè)。大致分為三個(gè)階段*關(guān)于英國(guó)企業(yè)私有化的階段問(wèn)題，不同研究者有不同看法，差異主要體現(xiàn)在不同階段的時(shí)間截點(diǎn)上，但就改革內(nèi)容而言基本一致。相關(guān)文獻(xiàn)，參見(jiàn)于維霈.英國(guó)私有化剖析[J].世界經(jīng)濟(jì)，1990(12).余斌.英國(guó)國(guó)有企業(yè)私有化的回顧與思考[J].管理世界，1997(2).郭硯莉、湯吉軍.英國(guó)私有化的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的啟示[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2011(1).孫兵.二戰(zhàn)后英國(guó)私有化政策研究綜述[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1).趙西蒙.英國(guó)國(guó)企私有化改革[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2009(2).趙雪梅.英國(guó)國(guó)有企業(yè)私有化探析[J].經(jīng)濟(jì)評(píng)論，1999(4).：

第一階段，從上世紀(jì)七十年代末到八十年代中期，私有化改革集中在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)，如英國(guó)石油公司(BP)、英國(guó)電信公司(BT)、宇航公司、電報(bào)電話公司、旅館、天然氣、海岸設(shè)施、汽油公司、全國(guó)卡車(chē)公司等。具體來(lái)說(shuō)，“英國(guó)石油公司，由于虧損較大，又急需資金，于是首當(dāng)其沖，1979—1980年，出售了一部分國(guó)有股，收益2.76億英鎊，解決了燃眉之急。隨后，出售宇航公司51.6%的股份、英國(guó)聯(lián)合港口公司51.5%的股份，國(guó)際航空無(wú)線電公司，被整體出售”。[7]其中，英國(guó)電信公司的股權(quán)出售，讓英國(guó)政府三年共籌資36.85億英鎊。[7]

第二階段，上世紀(jì)八十年代中后期，私有化改革擴(kuò)展到公用事業(yè)即自然壟斷性行業(yè)。例如，天然氣公司、航空公司、羅伊斯-羅爾斯公司、機(jī)場(chǎng)、鋼鐵、供水、造船、電力、全國(guó)公共汽車(chē)公司等。[8]

第三階段，上世紀(jì)九十年代起，私有化改革陸續(xù)擴(kuò)展到那些需要政府補(bǔ)貼才能維持經(jīng)營(yíng)的、同時(shí)又關(guān)系民生的企業(yè)。其中包括最難進(jìn)行私有化的大型企業(yè)或行業(yè)如英國(guó)鐵路公司、煤炭公司和郵政公司。對(duì)于這類(lèi)企業(yè)，英國(guó)政府事實(shí)上采取了類(lèi)似德國(guó)和法國(guó)的所有權(quán)和使用權(quán)分離，并外包使用權(quán)或發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化方式。其中，鐵路方面，“英國(guó)鐵路公司現(xiàn)有的全部客運(yùn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)，向其發(fā)放特許營(yíng)業(yè)執(zhí)照，將英國(guó)鐵路公司的貨運(yùn)和包裹運(yùn)輸業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給私人部門(mén)……至1995年5月，三家首批領(lǐng)取特許營(yíng)業(yè)執(zhí)照的鐵路車(chē)輛租賃公司已接管了英國(guó)鐵路公司的全部鐵路客運(yùn)車(chē)輛，并通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)將其出租給私人經(jīng)營(yíng)者”。[9]煤炭方面，1994年英國(guó)議會(huì)通過(guò)了煤炭工業(yè)私有化法案亦逐步實(shí)現(xiàn)私有化。[10]只有英國(guó)郵政的私有化由于皇家郵政(Royal Mail)因龐大的養(yǎng)老金赤字而停滯，但私有化的呼聲不絕至今。[11]

此外，在金融方面，上世紀(jì)八十年代中期，英國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)始撤銷(xiāo)管制。其結(jié)果是“大批小型投資銀行(或當(dāng)時(shí)英國(guó)所稱(chēng)的商業(yè)銀行)紛紛關(guān)門(mén)歇業(yè)”。[12]

有學(xué)者因此認(rèn)為，市場(chǎng)化和私有化在使英國(guó)逐漸變成一個(gè)空心國(guó)家(Hollow state)。[13]但他們并未意識(shí)到生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域的市場(chǎng)化是不可避免的——因?yàn)樯a(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)在的商品性和市場(chǎng)性，為其市場(chǎng)化提供了源源不竭的動(dòng)力。

由此可見(jiàn)，英國(guó)自上世紀(jì)八十年代以來(lái)的私有化或市場(chǎng)化改革，除了住房改革因是否具有公共品屬性而使其改革性質(zhì)存疑外，基本是圍繞企業(yè)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的改革。當(dāng)代資本主義國(guó)家中關(guān)涉企業(yè)生產(chǎn)、分配和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，顯然屬于福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)或初次分配的問(wèn)題。然而，企業(yè)產(chǎn)權(quán)的再度私有化或市場(chǎng)化，只是歐洲福利國(guó)家改革中涉及生產(chǎn)系統(tǒng)的那一部分，而關(guān)于分配系統(tǒng)的那一部分改革，并未包含其中。因此，把上世紀(jì)八十年代以來(lái)以英國(guó)為代表的福利國(guó)家改革等同于保守主義思潮影響下的私有化或市場(chǎng)化改革，以及把福利國(guó)家改革理解為市場(chǎng)擴(kuò)大和政府縮小，顯然欠妥。簡(jiǎn)言之，英國(guó)福利改革中私有化或市場(chǎng)化的改革，基本屬于福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)中的市場(chǎng)化改革，它是由福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的內(nèi)在屬性即商品性和市場(chǎng)性決定的。

2.美國(guó)的生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化

有人會(huì)說(shuō)，作為資本主義世界中市場(chǎng)化程度最高的國(guó)家之一，美國(guó)還有可能和必要進(jìn)一步市場(chǎng)化么？我們還是通過(guò)兩個(gè)維度來(lái)分析。

一是企業(yè)產(chǎn)權(quán)維度。美國(guó)的私有化改造從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。有研究顯示，“美國(guó)政府曾相繼制定了出售全國(guó)鐵路客運(yùn)系統(tǒng)、聯(lián)邦鐵路貨運(yùn)公司、電力公司等私有人計(jì)劃，僅在1988—1992年間，美國(guó)聯(lián)邦政府已出售國(guó)有資產(chǎn)和削減各項(xiàng)補(bǔ)助金就達(dá)250億美元。如美國(guó)濃縮鈾公司，就是一個(gè)在1990年為重建鈾濃縮工業(yè)而建立起來(lái)的政府公司，但是在1998年通過(guò)美國(guó)證券交易市場(chǎng)(NYSE)進(jìn)行了私有化改造”。[14]另外，就私有化方式而言，類(lèi)似于德國(guó)和英國(guó)上世紀(jì)九十年代以后的私有化改革，外包成為主要方式。

二是企業(yè)和福利供給維度。美國(guó)的社會(huì)福利供給，相比于其他OECD國(guó)家，尤其是協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家，長(zhǎng)期處于較低水平。故此，哈佛大學(xué)政治學(xué)教授李普賽特(Lipset)稱(chēng)美國(guó)為“美式例外主義”(American exceptionalism)——即美國(guó)是福利國(guó)家里面制度和福利供給上的例外——例如，沒(méi)有明顯的左派政黨、很弱的工會(huì)、分權(quán)的政治制度、廣泛的危險(xiǎn)審查制度的使用、較為市場(chǎng)化的福利供給等等。正是這些屬性使美國(guó)成為“例外”。[15]這種不同于其他福利國(guó)家的例外性，有如一把雙刃劍，雖然一定程度降低了財(cái)政支出和政府赤字，但同時(shí)也埋下了許多隱患。[15]

為什么美國(guó)會(huì)是“例外”？究其原因，源于四個(gè)因素：聯(lián)邦的政治體制，私營(yíng)企業(yè)的工具和結(jié)構(gòu)性權(quán)力，大蕭條誘發(fā)的國(guó)家市場(chǎng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，以及在新政期間建立的社會(huì)政策的政策回饋影響。[16]在這一過(guò)程中，資本家控制著投資渠道，甚至決定著資源分配，他們往往不需要通過(guò)游說(shuō)就可以對(duì)政策制定施加影響，[16]這使得福利供給似乎成為資本家理應(yīng)盡到的責(zé)任。這就為福利供給的私人化奠定了基礎(chǔ)。另外，從制度上說(shuō)， “路徑依賴”(path dependence)決定了例外主義對(duì)美國(guó)福利發(fā)展的影響的持續(xù)性。[17]制度變遷的發(fā)生不依靠正式制度和結(jié)構(gòu)的變化，這在美國(guó)體現(xiàn)為一種政策流動(dòng)型(policy drift)制度變遷，即制度變遷的內(nèi)部阻礙度和外部對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的依賴度都比較高，從而使得制度變遷只能通過(guò)非正式的變化來(lái)完成。[18]

由于美國(guó)福利例外性具有較高的私有化和市場(chǎng)化特征，有學(xué)者認(rèn)為這恰恰是美國(guó)福利體制的優(yōu)越性所在，也是未來(lái)福利國(guó)家發(fā)展的趨勢(shì)所在。[19]

按照“資本主義多樣性”理論的說(shuō)法，美國(guó)這樣的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，之所以福利供給較低，是因?yàn)槊绹?guó)的勞動(dòng)力技術(shù)類(lèi)型主要集中于通用技術(shù)(general skill)，具有較高的流動(dòng)性，以致無(wú)法對(duì)雇主形成有效的福利供給激勵(lì)。那么，這種較高市場(chǎng)化程度的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度能否由此持續(xù)呢？根據(jù)表1和表2顯示，美國(guó)的服務(wù)業(yè)所需勞動(dòng)力占比近年來(lái)始終在上升，而制造業(yè)所需勞動(dòng)力占比仍然在下降——雖然美國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)所占比重已經(jīng)很高——?jiǎng)趧?dòng)力技術(shù)類(lèi)型狀況也類(lèi)似，專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)型勞動(dòng)力仍在下降，這意味著通用技術(shù)類(lèi)型勞動(dòng)力需求將更加旺盛——因此，按“資本主義多樣性”理論邏輯推演，雇主提供福利的有效激勵(lì)還會(huì)繼續(xù)下降。換言之，美國(guó)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度所體現(xiàn)出的生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化程度將會(huì)繼續(xù)提高。

總之，在企業(yè)產(chǎn)權(quán)維度，雖然美國(guó)已經(jīng)具有較高的市場(chǎng)化和私有化程度，但這種市場(chǎng)化趨勢(shì)還在持續(xù)進(jìn)行中；在企業(yè)和福利供給維度，雖然美國(guó)已經(jīng)擁有較高比例的通用類(lèi)型技術(shù)工人，但其勞動(dòng)力占比依然在上升，這就決定了雇主的社會(huì)保障供給動(dòng)力不會(huì)提高，從而會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化其自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(LME)的制度。

四、小　　結(jié)

以上分析表明，基于福利國(guó)家的斯堪的納維亞、歐洲大陸和盎格魯·撒克遜三種類(lèi)型，以企業(yè)所有權(quán)、企業(yè)和福利供給的分析方法，我們發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)在從協(xié)調(diào)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度(CME)向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度(LME)靠近，或者是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度本身進(jìn)一步鞏固(見(jiàn)表1)。它驗(yàn)證了福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化的趨勢(shì)的確存在。其最主要意義在于如下三點(diǎn)。

表1　部分福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化狀況

資料來(lái)源：筆者自制。

一是從經(jīng)驗(yàn)上驗(yàn)證了福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化。學(xué)界在本文之前，從理論上推導(dǎo)出福利國(guó)家具有市場(chǎng)性和商品性特征。但理論的推導(dǎo)是否經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)？這個(gè)問(wèn)號(hào)一直留存到本文研究結(jié)果出來(lái)之時(shí)。研究結(jié)果表明，無(wú)論是從企業(yè)產(chǎn)權(quán)維度，還是從企業(yè)福利供給的維度，福利國(guó)家的市場(chǎng)化特征始終伴隨其改革的進(jìn)程，如具體表現(xiàn)為企業(yè)的私有化改革，以及企業(yè)對(duì)福利供給比重的不斷提高，以及在此過(guò)程中出現(xiàn)的通用技術(shù)勞動(dòng)力類(lèi)型不斷取代專(zhuān)業(yè)技術(shù)勞動(dòng)力的類(lèi)型(參見(jiàn)表1)——這些都表明了福利國(guó)家生產(chǎn)系統(tǒng)具有內(nèi)在的市場(chǎng)化趨向。

二是通過(guò)事實(shí)證明了福利國(guó)家改革——不論是何種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的福利國(guó)家——的市場(chǎng)化主要集中在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。雖然從內(nèi)部來(lái)看，資本主義世界存在差異——正如本文所列舉的三種類(lèi)型。但是通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析，我們發(fā)現(xiàn)無(wú)論何種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度——無(wú)論是福利均等程度更高一點(diǎn)，如北歐；還是國(guó)家社會(huì)協(xié)作性更強(qiáng)一點(diǎn)，如歐陸；或是市場(chǎng)自由度更強(qiáng)些，如英美——它們的一個(gè)共同之處是：生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化趨勢(shì)始終是持續(xù)的，并且這種市場(chǎng)化趨勢(shì)集中發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域。

三是反證了福利國(guó)家改革的復(fù)雜性——改革本身并不是一個(gè)單純的市場(chǎng)化或私有化改革。研究結(jié)果不僅證實(shí)了生產(chǎn)系統(tǒng)市場(chǎng)化的基本趨勢(shì)，同時(shí)也證實(shí)了改革的市場(chǎng)化主要發(fā)生在生產(chǎn)系統(tǒng)領(lǐng)域；但這并不意味著改革過(guò)程只有市場(chǎng)化——在別的領(lǐng)域如分配系統(tǒng)領(lǐng)域，政府所扮演的角色就在不斷加強(qiáng)，二次分配的力度也在不斷加強(qiáng)。這說(shuō)明，改革具有“雙重化”特征：一方面是生產(chǎn)系統(tǒng)的市場(chǎng)化；與此同時(shí)，分配系統(tǒng)卻是反市場(chǎng)化的。這為我們重新審視和更為全面地評(píng)價(jià)福利國(guó)家改革，打開(kāi)了一扇新的窗口。

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(責(zé)任編輯：黃俊堯)

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作者：冉昊，中共中央黨?？粕绮恐v師，政治學(xué)博士，兼北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所助理研究員，主要研究方向：福利國(guó)家改革、社會(huì)政策比較和社會(huì)治理等。郵編：100091