李珍珍，馬　奔

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

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國(guó)家能力評(píng)析：基于治理的視角

李珍珍，馬奔

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100)

在治理時(shí)代，作為治理主體的國(guó)家及其能力成為討論熱點(diǎn)。根據(jù)治理理論的脈絡(luò)，國(guó)家能力幾經(jīng)變遷，但治理的興起并不必然導(dǎo)致國(guó)家能力的降低。國(guó)家的權(quán)力、資源和合法性使得治理理論難以對(duì)國(guó)家的地位構(gòu)成實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。在治理的視野下，發(fā)生轉(zhuǎn)變的是思考國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系的方式，以及國(guó)家能力的行使方式。對(duì)中國(guó)而言，需要從特定的國(guó)家治理現(xiàn)狀出發(fā)來理解現(xiàn)行的國(guó)家能力。

國(guó)家治理；國(guó)家能力；網(wǎng)絡(luò)治理

在治理流行(governance everywhere)的時(shí)代，國(guó)家的概念被淡化了，但同時(shí)也應(yīng)明確看到：無論是在治理良好、治理不善還是失敗的國(guó)家，國(guó)家及其能力越來越成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的核心之處。福山一針見血地指出，“國(guó)家構(gòu)建是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)最重要的命題之一，因?yàn)檐浫鯚o能國(guó)家或失敗國(guó)家已經(jīng)成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題(從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源”*[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝強(qiáng)等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年版，序言。。因此，在治理視野下，國(guó)家在維持基本秩序、化解社會(huì)矛盾以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面的能力，是否隨著治理的興起而改變？如何改變？這個(gè)問題的解決有利于為治理和國(guó)家治理的討論提供方向，不至于迷失在治理的茫茫叢林中。

一、治理概念與作為治理主體的國(guó)家

治理(governance)可以追溯到古希臘單詞kybernan和拉丁詞匯gubernare，為領(lǐng)航、控制和掌舵的意思*Kjaer,A.M.,Governance.Cambridge:Polity press,2004,pp.3.?！杜＝蛴⒄Z詞典》對(duì)governance的解釋是“統(tǒng)治的行為或方式”，也就是指揮、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)個(gè)人、組織、國(guó)家或跨國(guó)機(jī)構(gòu)。在政治學(xué)領(lǐng)域，治理被簡(jiǎn)練地定義為“權(quán)威的一般運(yùn)用”，以實(shí)施控制和問責(zé)*Lynn,L.E.,The Many Faces of Governance:Adaptation? Transformation Both Neither?.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.49-64.。這是一種相對(duì)中性的定義，依不同人的理解而異。權(quán)威既可以指“政府”(此時(shí)治理主要表示國(guó)家的調(diào)控)，也可以指“政府”之外的行動(dòng)主體(主要強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)在提供服務(wù)、分配資源、規(guī)范行為等方面的作用)，或者包括了更大范圍的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)(治理的外延被大大拓展，包括了國(guó)家和非國(guó)家主體的調(diào)節(jié)作用)。傳統(tǒng)上，權(quán)威指的是國(guó)家或政府，而對(duì)國(guó)家和政府之外的權(quán)威的承認(rèn)，正是治理這一古老詞匯在新時(shí)代被凸顯的方面。權(quán)威的主體被擴(kuò)展了，基于這一點(diǎn)，聯(lián)合國(guó)全球治理委員在1995年對(duì)治理的界定是：“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”*俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4頁。。

治理雖然是一門倡導(dǎo)“多元”、“互動(dòng)”與“合作”的學(xué)說，但在處理國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的作用及其關(guān)系的過程中，西方國(guó)家的普遍實(shí)踐是二戰(zhàn)后的國(guó)家干預(yù)策略和七八十年代的市場(chǎng)道路，在此背景下，上世紀(jì)末開始流行起來的治理似乎更突出社會(huì)的作用，“治理的本質(zhì)是公民社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理”*俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第329頁。。但是，國(guó)家仍是治理中的一個(gè)核心議題，因?yàn)椤皣?guó)家”的概念根植于我們對(duì)“權(quán)威”的想象。韋伯認(rèn)為國(guó)家是通過暴力的正當(dāng)壟斷以實(shí)施秩序的政治組織，是對(duì)它管轄區(qū)域內(nèi)的一切行動(dòng)具有約束性的權(quán)威*[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(第一卷)，閻克文譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第148-150頁。。亨廷頓認(rèn)為，各國(guó)之間最重要的政治差距不是政體類型的不同，而是政府在合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性方面的差異*[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年版，第1頁。，這些差異使得有些國(guó)家政通人和，有些國(guó)家分崩離析。同樣，米格代爾認(rèn)為，不同的國(guó)家在以下四個(gè)方面所擁有的能力非常不同：壟斷社會(huì)中的主要暴力手段，制定自身偏好的政策，使國(guó)家機(jī)構(gòu)高度分化以治理復(fù)雜事務(wù)，使不同機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)*[美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年版，第20頁。。國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制或調(diào)控能力(使民眾和其他組織的行為符合國(guó)家規(guī)則的要求，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序)是所有民主國(guó)家和非民主國(guó)家、有序國(guó)家和無序國(guó)家、穩(wěn)固國(guó)家和崩潰國(guó)家所必須處理的關(guān)鍵議題。

二、治理理論視野下的國(guó)家能力變遷

治理被認(rèn)為是對(duì)福利國(guó)家危機(jī)以及全球問題和全球化沖擊所帶來的不可治理性(ungovernability)的回應(yīng)*王詩宗：《治理理論及其中國(guó)適用性：基于公共行政學(xué)的視角》，浙江大學(xué)，2009年，第1頁。，它本身就傳遞著“變遷”的涵義*Levi-Faur,D.,From Big Government to Big Governace?.Jerusalem Papers in Regulation & Governance,Working Paper No.35 ( July 2011).。同時(shí)，對(duì)治理的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)不斷變遷的過程，其中被討論最多的是網(wǎng)絡(luò)治理和元治理*Rhodes,R.A.,Waves of Governance.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.33-48.，分別代表著不同階段的文獻(xiàn)對(duì)治理的不同認(rèn)知。網(wǎng)絡(luò)治理(Network Governance)的討論最早發(fā)生，尤其結(jié)合了公共部門和公共服務(wù)供給的改革。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政府的層級(jí)制模式已不再正確和有效，國(guó)家權(quán)力應(yīng)該被分散到由非國(guó)家主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)中，由各種公共組織、私人組織、志愿組織分擔(dān)，國(guó)家作為眾多治理主體中的一個(gè)，并與其他主體發(fā)生互動(dòng)。對(duì)國(guó)家而言，網(wǎng)絡(luò)治理作為一種治理模式，強(qiáng)調(diào)國(guó)家從控制、統(tǒng)治走向與非國(guó)家主體協(xié)同、合作，將集中式的權(quán)力碎片化，權(quán)力的行使從直接走向間接。對(duì)于非國(guó)家主體而言，它探討這些主體應(yīng)該如何參與到治理網(wǎng)絡(luò)中，如何確保其合法性與責(zé)任性。

元治理(Meta-governance)既承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)治理概念帶來的權(quán)力分化和責(zé)任碎片化，又是對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的修正，賦予了國(guó)家對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行“統(tǒng)攝”治理的重要功能。網(wǎng)絡(luò)治理在很大程度上假設(shè)國(guó)家的作用和功能被轉(zhuǎn)移至別處，因此變得空心化，元治理不否認(rèn)網(wǎng)絡(luò)治理所強(qiáng)調(diào)的非國(guó)家主體在實(shí)施政策、提供公共服務(wù)等方面的作用，但與此同時(shí)，如果說網(wǎng)絡(luò)治理更側(cè)重縮小了的國(guó)家權(quán)力，元治理則突出國(guó)家權(quán)力行使方式的變化——通過運(yùn)用不同的政策工具和管理手段來肯定它對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)的調(diào)控能力，即“對(duì)治理的治理”。治理網(wǎng)絡(luò)本身可能無法實(shí)現(xiàn)良好的自我管理，要由國(guó)家指揮和調(diào)控*Stoker,G.,Chhotray,V.,Governance Theory and Practice.A Cross-Disciplinary Approach.Houndsmills:Palgrave Macmillan,2009,pp.47.。羅茨認(rèn)為國(guó)家可以運(yùn)用的調(diào)控方式是為其他治理主體設(shè)定游戲規(guī)則、安排治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、在不同治理主體之間組織對(duì)話、重新分配資源以調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)治理中各主體之間的平衡，并在網(wǎng)絡(luò)治理失效時(shí)進(jìn)行介入*Rhodes,R.A.,Waves of Governance.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.33-48.。

在治理的視野下，關(guān)于國(guó)家在治理事務(wù)中的能力主要有兩類觀點(diǎn)：國(guó)家能力的侵蝕和國(guó)家能力的重申*Matthews,F.,Governance and State Capacity,in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.281-293.，對(duì)應(yīng)了上述對(duì)治理不同階段的認(rèn)知。與網(wǎng)絡(luò)治理對(duì)應(yīng)的是國(guó)家能力被“侵蝕”(erosion)的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力的“量”減少了。國(guó)家的能力被轉(zhuǎn)移至別處，并將國(guó)家視為多個(gè)治理主體中的一個(gè)，這就削弱了其在國(guó)家治理中的控制能力，而非國(guó)家機(jī)構(gòu)擁有了更大的自主性，二者在功能和界限上被重新界定并相互聯(lián)系。實(shí)際上，在國(guó)家能力“侵蝕”的觀點(diǎn)下，國(guó)家也缺乏足夠的權(quán)威和合法性去干預(yù)、調(diào)控社會(huì)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，治理理論中固有的對(duì)社會(huì)的關(guān)注使得我們忽略了國(guó)家在治理框架中得天獨(dú)厚的作用，并傾向于把國(guó)家排除在外，然而，我們沒有理由認(rèn)為治理的興起必然導(dǎo)致政府能力的降低。這就拒絕了國(guó)家能力降低的說法，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國(guó)家的資源優(yōu)勢(shì)，比如有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家“有一種不為任何其他主體所擁有的權(quán)威來選擇治理規(guī)則”，而且“在選擇使用治理機(jī)制時(shí)，政府也可以選擇如何安排治理結(jié)構(gòu)”*Bell,S.,Hindmoor,A.,Rethinking governance:the centrality of the state in modern society.Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.13.。相比于國(guó)家能力“侵蝕”的說法，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在治理中國(guó)家能力是轉(zhuǎn)變而非減少，突出“質(zhì)”的變化，而不是“量”的減少。國(guó)家能夠運(yùn)用新的工具來保持自身的調(diào)控能力。同時(shí)，這種觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為，國(guó)家能力的“侵蝕”是被過分渲染的，這就夸大了政府以往對(duì)層級(jí)制的依賴，也夸大了市場(chǎng)和社會(huì)參與治理的程度*Matthews,F.,Governance and State Capacity,in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.281-293.。

“量”與“質(zhì)”的組合可以產(chǎn)生多種多樣的國(guó)家能力類型。根據(jù)Levi-Faur，國(guó)家在治理中的能力的大小及其運(yùn)用方式主要有四種模式，即“國(guó)家空心化”、“去治理化”、“以國(guó)家為中心”以及“大治理”*Levi-Faur,D.,From Big Government to Big Governace?.Jerusalem Papers in Regulation & Governance,Working Paper No.35 ( July 2011).?！皣?guó)家空心化”(Hollowing out of the state)是指在從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的過程中，國(guó)家的權(quán)力和權(quán)威轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)、企業(yè)界和非政府組織等。比如，羅茨認(rèn)為“國(guó)家空心化”可以用來形容政府的功能正在被逐漸掏空，被其他管理機(jī)構(gòu)和行為主體所代替*Rhodes,R.A.,The Hollowing Out of The State:The Changing Nature of The Public Service in Britain.The Political Quarterly,1994,65 (2).。“雖然國(guó)家仍在地方的、國(guó)家的和跨國(guó)的政策過程中起著關(guān)鍵作用，但它是越來越‘去統(tǒng)治化的’(de-governmentalized)，因?yàn)樗辉傧褚酝粯訅艛嘀渲w人民的福祉。自上而下地通過法律和規(guī)則來管理社會(huì)的主權(quán)國(guó)家的理念已經(jīng)不再吸引人，取而代之的是建立在相互依賴、談判和信任的基礎(chǔ)上的去中心的治理的新理念*SΦrensen,E.,Torfing,J.,The democratic anchorage of governance networks.Scandinavian political studies,2005,28(3).?！?/p>

“去治理化”(Degovernancing)就像去管制化和去官僚化的概念一樣，它強(qiáng)調(diào)限制集中的行政機(jī)構(gòu)和政治機(jī)構(gòu)的管理能力。在這種路徑下，良好的治理就是“不治理”或“最小治理”，因而不僅是國(guó)家的空心化，而是政治的空心化，它否定用來自其他領(lǐng)域——如公民社會(huì)——的權(quán)威來替代國(guó)家。

“以國(guó)家為中心”的治理(State-centered governance)強(qiáng)調(diào)國(guó)家仍然是政治和政策過程中最重要、最核心的行為主體。在西方，治理的改革是由國(guó)家來引入非國(guó)家治理主體，這是一場(chǎng)由國(guó)家主導(dǎo)的給國(guó)家減負(fù)的運(yùn)動(dòng)，它的目的在于創(chuàng)造一個(gè)更精簡(jiǎn)、更有能力的國(guó)家，國(guó)家應(yīng)該將自己限制在掌舵范圍內(nèi)，讓其他行為主體劃槳，同時(shí)對(duì)非國(guó)家行為主體實(shí)施監(jiān)管和激勵(lì)。因此，國(guó)家是無可爭(zhēng)議的權(quán)力和控制的中心，并且又有極高的自主性。

表1部分OECD國(guó)家稅收占GDP比重(1980-2013)*OECD (2014),“Revenue Statistics:Comparative tables”,OECD Tax Statistics (database).DOI:http://dx.doi.org/10.1787/data-00262-en.(Accessed on 08 May 2015)

“大治理”(Big governance)的路徑既吸收了去中心化的和多元化的理念，也吸收了規(guī)制型國(guó)家的概念，由此形成這種觀點(diǎn)：國(guó)家治理是國(guó)家和非國(guó)家主體共同發(fā)揮作用的規(guī)制型治理。大政府，即一個(gè)控制、汲取、重新分配資源的強(qiáng)有力的政府，仍與我們同在，甚至變得更有力，但主要是通過規(guī)制。與以國(guó)家為中心的治理所強(qiáng)調(diào)的角度不同，大治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體和國(guó)家可以同時(shí)擴(kuò)張，規(guī)制的提供者不僅是國(guó)家或政府，還可以是社會(huì)和市場(chǎng)的行為主體，它們之間相互合作并相互促進(jìn)。

三、國(guó)家能力降低了嗎？

從治理理論的變遷來看，治理的興起并不會(huì)必然導(dǎo)致國(guó)家能力的降低，那么治理實(shí)踐中國(guó)家能力是否也是如此？可以簡(jiǎn)單地通過歸納部分OECD國(guó)家情況來回答這一問題。從工具價(jià)值的角度看，可以把國(guó)家能力理解為國(guó)家履行其合理、核心職能的能力，這至少包括兩個(gè)方面：資源汲取能力和提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的能力*歐陽景根，張艷肖：《國(guó)家能力的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級(jí)研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014年第4期。，前者可以通過稅收反映，后者可以用社會(huì)支出衡量。

從部分OECD國(guó)家的稅收和社會(huì)支出分別占GDP比重的情況來看，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的資源汲取能力和為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力并未減少——如果不說是增加了的話。在治理流行了二十年之后，國(guó)家能力并未被削減，這種情況非常不符合我們的想象，但卻是治理的現(xiàn)實(shí)故事。其中原因在于國(guó)家本身的“韌性”，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面*Bell S.,Hindmoor A.,Rethinking governance:the centrality of the state in modern society.Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.188-189,48-49,56.：

(1)權(quán)力。對(duì)以社會(huì)為中心的(society-centered)治理構(gòu)成挑戰(zhàn)的是，國(guó)家仍然掌握大量權(quán)力。這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，國(guó)家仍然是擁有法律主權(quán)和合法壟斷暴力的唯一主體。從這點(diǎn)上看，國(guó)家并非是所謂的“多中心”治理網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)簡(jiǎn)單部分，并在給定的規(guī)則中行動(dòng)。國(guó)家自帶不被其他治理主體所擁有的權(quán)威，它可以將破產(chǎn)的銀行國(guó)有化、暫停股票交易、對(duì)交通擁堵收費(fèi)、拘留嫌疑人、禁止出口、征稅等。其次，國(guó)家還有設(shè)定議程的強(qiáng)大能力，它可以界定政策問題、推進(jìn)政策討論、提出政策方案。第三，國(guó)家可以通過設(shè)定治理關(guān)系和秩序來施加控制，這樣就不總需“強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)家意愿”也能達(dá)成國(guó)家的目標(biāo)。最后，在影響、塑造人們的偏好這一方面，國(guó)家相比于其他主體有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。

(2)資源。權(quán)力與資源密不可分，國(guó)家擁有的特殊權(quán)力保障了國(guó)家掌握核心的資源，而資源反過來進(jìn)一步塑造國(guó)家權(quán)力。國(guó)家能夠達(dá)成上述目標(biāo)，關(guān)鍵在于其擁有其他治理難以具備的資源，包括合法的權(quán)力和權(quán)威、財(cái)政資源、專業(yè)的官僚隊(duì)伍、深度的專業(yè)知識(shí)、信息等。國(guó)家通過運(yùn)用、分配自身的資源來頒布法律、設(shè)定規(guī)則、安排和引導(dǎo)其他治理主體參與到國(guó)家治理的各項(xiàng)事務(wù)中。

表2部分OECD國(guó)家社會(huì)支出占GDP比重(2007-2014)*OECD (2013),“Social Expenditure:Aggregated data”,OECD Social Expenditure Statistics (database).DOI:http://dx.doi.org/10.1787/data-00166-en.(Accessed on 08 May 2015)

(3)合法性。雖然治理的話語，尤其是民主治理，認(rèn)為國(guó)家缺乏能力來單獨(dú)做出決策或?qū)嵤Q策，因此需要來自非國(guó)家主體的價(jià)值輸入和能力輸入*RON A.,Modes of democratic governance.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.472-484.。但是，當(dāng)一個(gè)新的政策問題出現(xiàn)，或者現(xiàn)行政策越來越不能有效發(fā)揮治理作用時(shí)，人們?nèi)匀粫?huì)最先想到由國(guó)家來提出解決方案。合法性源于被統(tǒng)治者的同意，除了極少數(shù)例外(比如19世紀(jì)意大利黑手黨)，政府仍是人民授權(quán)的首選對(duì)象。

國(guó)家所擁有的權(quán)力、資源和合法性決定了治理在過去、現(xiàn)在以及未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不會(huì)對(duì)國(guó)家的地位構(gòu)成實(shí)質(zhì)挑戰(zhàn)。但是，毫無疑問，國(guó)家面臨著困境，治理理論在這一點(diǎn)上是正確的：國(guó)家不能再以傳統(tǒng)的控制與命令的方式來治理社會(huì)*Pierre,J.,Peters,G.B.,Governance,politics and the state.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2000,pp.3.。如今，一個(gè)有能力的國(guó)家(capable state)，遠(yuǎn)非指擁有一個(gè)對(duì)所有國(guó)家治理事務(wù)占?jí)艛嗟匚坏娜苷?，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡膰?guó)家福利。治理對(duì)于國(guó)家能力最重要的啟發(fā)在于進(jìn)一步否定國(guó)家的“自主性”(autonomy)。斯考切波認(rèn)為，國(guó)家擁有擺脫社會(huì)支配的自主性，它是“一套具有自主性的結(jié)構(gòu)——這一結(jié)構(gòu)具有自身的邏輯和利益，而不必與社會(huì)支配階級(jí)的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合”*[美]西達(dá)·斯考切波：《國(guó)家與社會(huì)革命：對(duì)法國(guó)、俄國(guó)和中國(guó)的比較分析》，何俊志等譯，上海：上海人民出版社，2007年版，第27-28頁。。強(qiáng)大的國(guó)家能力應(yīng)該是集權(quán)、官僚化、獨(dú)立自主地支配社會(huì)的能力，行政組織和強(qiáng)制組織是作為自主性的國(guó)家能力的基礎(chǔ)。而米格代爾認(rèn)為，國(guó)家于社會(huì)而言擁有的是相對(duì)的自主性。國(guó)家能力意味著國(guó)家的“社會(huì)控制”，即國(guó)家通過其自身基礎(chǔ)性設(shè)施滲透并協(xié)調(diào)公民社會(huì)行為的權(quán)力*⑥⑦[美]喬爾·S· 米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年版，第24頁，第24頁，第104頁。。這種觀點(diǎn)承認(rèn)社會(huì)的自主性，國(guó)家與社會(huì)之間是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，處于爭(zhēng)奪社會(huì)控制的零和博弈。在后來的著作中，米格代爾修正了他的觀點(diǎn)。國(guó)家與社會(huì)都不是自主的，而是在“國(guó)家和社會(huì)彼此之間分組整合及其合縱連橫等互動(dòng)過程，以及國(guó)家同其試圖控制、影響的社會(huì)群體之間的互動(dòng)過程”⑥中，國(guó)家及其與社會(huì)的關(guān)系被不斷重構(gòu)。國(guó)家與社會(huì)之間仍是爭(zhēng)奪支配地位的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但是斗爭(zhēng)卻有可能走向“整合的支配”⑦，國(guó)家和社會(huì)都廣泛地建立其自己的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)正和博弈。作為對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的進(jìn)一步修正，帕特南認(rèn)為強(qiáng)社會(huì)資本和強(qiáng)國(guó)家可以共存；埃文斯和韋思等學(xué)者則力推在國(guó)家和社會(huì)之間形成一種雙方都能得以發(fā)展的合作、協(xié)同關(guān)系*張長(zhǎng)東：《國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究——基于國(guó)家能力理論視角》，《法學(xué)評(píng)論》，2014年第3期。，雙方就政策和目標(biāo)進(jìn)行持續(xù)的協(xié)商。

對(duì)于國(guó)家能力而言，治理理論在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系方面走的更遠(yuǎn)，對(duì)二者之間協(xié)同、合作關(guān)系進(jìn)行更為系統(tǒng)、具體的思考。在治理的視角下，一個(gè)有能力的國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)其他治理主體成長(zhǎng)，并與之緊密合作以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)，同時(shí)，在多治理主體的情況下，國(guó)家必須保留必要的權(quán)力來維持治理的秩序*Bell S.,Hindmoor A.,Rethinking governance:the centrality of the state in modern society.Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.66.。在國(guó)家能力和社會(huì)能力上，治理理論指向二者協(xié)調(diào)與整合，在最好的情況下國(guó)家能力和社會(huì)能力會(huì)形成一股合力，二者相互促進(jìn)。因此，當(dāng)我們談國(guó)家治理時(shí)，我們不只談國(guó)家能力或社會(huì)能力，而是治理能力，即國(guó)家能力和社會(huì)能力的總和。從治理能力的角度，國(guó)家能力不見得會(huì)降低。第一，在國(guó)家治理中，新的挑戰(zhàn)將隨著社會(huì)的變遷不斷涌現(xiàn)，國(guó)家已有治理工具的失效并不意味著國(guó)家能力的削弱，針對(duì)不斷變化的治理問題，國(guó)家會(huì)借用新的治理工具的組合來回應(yīng)治理挑戰(zhàn)。在有些方面，如監(jiān)管，國(guó)家控制甚至是走向更集中的。第二，對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)擴(kuò)張了，但社會(huì)和國(guó)家不是處于你進(jìn)我退的零和博弈，因?yàn)橹卫砟芰Φ目偭坎皇且欢ǖ?，?guó)家能力仍有擴(kuò)展的空間。

因此，治理的話語不在于否定國(guó)家及其能力的重要地位，而在于重新思考國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，并反思國(guó)家能力的行使方式。國(guó)家與社會(huì)這兩個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)該是交互、互惠的，而不是獨(dú)立、絕對(duì)自主的。與此同時(shí)，國(guó)家能力是不斷調(diào)適的，變得較少命令與控制，更多滲透社會(huì)，并與之緊密合作。時(shí)代變遷和社會(huì)擴(kuò)張不一定剝奪了國(guó)家調(diào)控社會(huì)的能力，用上文的話來說，國(guó)家能力的“量”未見減少，但“質(zhì)”卻在不斷調(diào)適，即國(guó)家運(yùn)用自身能力發(fā)展出國(guó)家與社會(huì)之間的合作關(guān)系，并規(guī)范著社會(huì)。

四、權(quán)變的治理模式與中國(guó)國(guó)家能力

治理被認(rèn)為是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)全力參與共同事務(wù)的諸多方式的總和，同樣，國(guó)家治理揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理，“是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序”*何增科：《理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2014年第1期。。國(guó)家治理是多元主體合作共治，這種認(rèn)識(shí)同樣體現(xiàn)在我國(guó)國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)中。“治理”一詞在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中共出現(xiàn)24次，除了治理體系和治理能力外，與治理連用較多的是國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理等。其中，國(guó)家治理是國(guó)家共同體的總體治理，與其他治理之間是包含與被包含的關(guān)系*王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的含義及其相互關(guān)系》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期。，在治理對(duì)象上是對(duì)一國(guó)全部事務(wù)的治理，在治理主體上則是多元治理主體共同治理。

可見，中國(guó)國(guó)家治理不乏多元、互動(dòng)等關(guān)鍵詞，但這樣的歸納依然太籠統(tǒng)。如果將國(guó)家治理主體分為國(guó)家和社會(huì)，那么應(yīng)該如何判斷二者在我國(guó)國(guó)家治理格局中的地位和作用？可以通過考察《決定》中的重要論述，分析國(guó)家治理的兩個(gè)子系統(tǒng)——政府治理和社會(huì)治理，從而總結(jié)我國(guó)治理格局中的國(guó)家能力和社會(huì)能力。首先，政府作為國(guó)家的主要載體，需要深化政府在職能和組織結(jié)構(gòu)方面的轉(zhuǎn)變、改革和創(chuàng)新，健全政府的宏觀調(diào)控體系，通過發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等手段來監(jiān)管市場(chǎng)和社會(huì)，并提供公共服務(wù)*⑤《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第16-18頁，第49-50頁。。第二，就社會(huì)治理而言，需要在發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用的條件下改進(jìn)社會(huì)治理方式，在此之下鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面積極參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)，同時(shí)激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織依法發(fā)揮作用⑤。由此可知，中國(guó)采用的治理模式中，國(guó)家是不可動(dòng)搖的最重要的主體，繼而適當(dāng)引入非國(guó)家主體參與治理。

國(guó)家能力在我國(guó)國(guó)家治理中占主導(dǎo)地位，輔之以社會(huì)能力。這既有理論的支持，也是我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)選擇。

在理論層面上，格林德認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)狀決定了作為政府的國(guó)家所擁有的能力，國(guó)家能力是以國(guó)家治理模式為基礎(chǔ)，應(yīng)視具體國(guó)家治理模式而定，因而它是特殊的、符合國(guó)家治理階段性目標(biāo)的*Grindle,M.S.,Good enough governance revisited.Development policy review,25(5).。然而，國(guó)家治理模式又是一個(gè)權(quán)變模型*Andrews,M.,Good government means different things in different countries.Governance,23(1).，用羅茨的話講，治理應(yīng)該是解釋型的，即解釋治理(Interpretative Governance)：我們需要從連續(xù)、動(dòng)態(tài)的角度看待治理實(shí)踐，治理模式是常變而非固定不變的，并從特定情境的基礎(chǔ)上來理解某種特殊的治理模式，及其構(gòu)建與轉(zhuǎn)化。換言之，一國(guó)的國(guó)家治理模式是在特定的歷史、傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)中逐步形成的，因此沒有理由認(rèn)為只存在一種國(guó)家治理模式，其中，治理主體在類型、能力與治理范圍上是完全相同的。多元主體合作共治，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)主體及其治理功能在不同國(guó)家或同一個(gè)國(guó)家的不同階段都有著不同的組合，由此形成具體國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，伴隨著不同的、不斷變化的國(guó)家能力。

在現(xiàn)實(shí)層面上，基于不同的歷史與現(xiàn)狀，中國(guó)的轉(zhuǎn)型過程很難從上述“空心化”、“去治理化”、“以國(guó)家為中心”或者“大治理”等國(guó)家能力模式中去生搬硬套，而只能是“泥濘前行”，國(guó)家治理也是一個(gè)在轉(zhuǎn)型中不斷識(shí)別問題、探索改革路徑、化解治理困境的過程*薛瀾：《頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行：中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第4期。。就現(xiàn)階段而言，國(guó)家仍然起主導(dǎo)作用，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域建設(shè)最重要的主體。在我國(guó)，國(guó)家作為最重要的治理主體有充分理由。第一，從歷史上看，中國(guó)國(guó)家治理數(shù)千年來一直依賴國(guó)家發(fā)揮其主導(dǎo)甚至壟斷作用，且現(xiàn)階段市場(chǎng)和社會(huì)的力量不足以強(qiáng)大到可以與國(guó)家擁有同樣的治理地位。第二，中國(guó)正處于改革開放深水區(qū)和社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，國(guó)家是深化改革開放、引導(dǎo)社會(huì)有序轉(zhuǎn)型的最關(guān)鍵的主體。第三，在一些最基本的制度供給和公共服務(wù)供給方面，國(guó)家的作用有待增強(qiáng)而非削弱。當(dāng)然，僅僅以國(guó)家為中心不是萬能藥，這也是為什么《決定》和最新的政府工作報(bào)告中頻頻出現(xiàn)“參與”、“治理”、“市場(chǎng)活力”、“社會(huì)活力”等字眼。

五、結(jié)　語

雖然治理更突出社會(huì)的作用，但很難說國(guó)家在治理中的作用被削弱了，相反，國(guó)家因其自身所具有的權(quán)力、資源和合法性，其能力很難被降低。一種更為恰當(dāng)?shù)恼f法是，在治理的視野下，國(guó)家的角色及其能力的行使方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。同時(shí)，用西方理論查看中國(guó)現(xiàn)實(shí)，常會(huì)遇到理論適用性問題。當(dāng)我們談國(guó)家能力降低與否時(shí)，是從西方治理與國(guó)家能力的脈絡(luò)展開，而我國(guó)在國(guó)家角色和國(guó)家能力的認(rèn)識(shí)上，沒有像西方國(guó)家那樣，經(jīng)歷了“強(qiáng)大-空心化-回歸”的過程。理論及其討論的作用在于啟發(fā)，而非套用。從治理的視角討論國(guó)家能力，或許最重要的啟示就是，治理、國(guó)家治理和國(guó)家能力都是常變的模型。治理和國(guó)家治理是一個(gè)連續(xù)的圖譜，中國(guó)處于不斷“深化”治理的轉(zhuǎn)型過程中，在國(guó)家主體繼續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位的同時(shí)，無論是政策文本還是學(xué)術(shù)討論中，非國(guó)家主體的力量被越來越多地強(qiáng)調(diào)。在不斷演變的治理模式中，國(guó)家能力也需要結(jié)合具體的治理實(shí)踐不斷調(diào)適，并嵌入在中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)中。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

本研究獲得山東大學(xué)青年學(xué)者未來計(jì)劃資助(2015WLJH10)。

李珍珍(1990-)，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生；馬奔(1976-)，男，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授、博士生導(dǎo)師，山東大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理中心主任，清華大學(xué)中國(guó)應(yīng)急管理研究基地(北京哲社辦資助)兼職研究人員。

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1003-8353(2016)07-0126-07