白現(xiàn)軍

摘要：公共政策與公民之間存在著無(wú)法分割的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，公民參與公共政策執(zhí)行，既是公共政策發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是民主政治的必然要求。公民參與公共政策執(zhí)行往往呈現(xiàn)出正向、反向和零向三種基本向度。由于種種復(fù)雜的原因，當(dāng)前我國(guó)公民參與公共政策執(zhí)行還存在諸多問(wèn)題和不足。為此，要注重通過(guò)塑造參與型政治文化、提升參與主體的素質(zhì)能力、拓寬參與渠道、加大信息公開力度等措施，大力增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于公共政策執(zhí)行內(nèi)容及其合法性的認(rèn)同和支持，進(jìn)而不斷提高公共政策執(zhí)行績(jī)效。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策執(zhí)行；公民參與；政治文化；信息公開

中圖分類號(hào)：D63-3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）09-0022-04

公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則。[1]公共政策執(zhí)行是指政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過(guò)一定的組織形式，運(yùn)用各種政策資源，將已經(jīng)制定好的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)結(jié)果的過(guò)程。公共政策執(zhí)行在整個(gè)政策過(guò)程中發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)、檢驗(yàn)公共政策質(zhì)量、推進(jìn)后續(xù)政策完善等重要作用。無(wú)論是從理論層面還是實(shí)踐操作視角來(lái)看，公共政策與社會(huì)公眾之間都存在著無(wú)法分割的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。因此，公共政策執(zhí)行也絕非政府部門的單邊行為，而是需要在社會(huì)公眾配合互動(dòng)下共同完成的工作。公民參與不僅是一種政治行為，更是一種具有廣泛性、開放性、多元化的公共管理文化。參與主體不僅包括個(gè)體的公民，還包括民間組織、營(yíng)利性組織、專業(yè)化服務(wù)性組織等非政府組織。當(dāng)前，我國(guó)公民參與公共政策執(zhí)行正在變得日益普遍。但總體而言，在社會(huì)轉(zhuǎn)型演進(jìn)的大背景下，公民參與公共政策執(zhí)行還存在諸多障礙，需要我們深化對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究，以提升公民參與公共政策執(zhí)行的深度和效度。

一、公民參與公共政策執(zhí)行的政治邏輯

1公共政策執(zhí)行主體由公民產(chǎn)生。公共政策執(zhí)行主體掌握著政策實(shí)施的資源、手段和方法，是將政策貫徹于執(zhí)行對(duì)象的實(shí)行者、組織者、管理者、責(zé)任者。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律和政治制度，毫無(wú)疑問(wèn)，行政機(jī)關(guān)是公共政策執(zhí)行的主要主體。除此之外，還包括國(guó)家和地方的司法機(jī)關(guān)以及被賦予執(zhí)行權(quán)力的其他公共管理部門及其相關(guān)工作人員。不同于以美國(guó)為代表的西方國(guó)家所采用的“三權(quán)分立，互相制衡”的政治模式，中國(guó)在堅(jiān)持社會(huì)主義道路的前提下，結(jié)合國(guó)情創(chuàng)制出人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政權(quán)組織形式。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，并且以憲法形式固定下來(lái)。我國(guó)憲法明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。關(guān)于人民代表大會(huì)的產(chǎn)生方式，憲法明確規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法的條款內(nèi)容，可以看出“公共政策執(zhí)行主體歸根結(jié)底是由公民產(chǎn)生”的理論邏輯，這些條文也是現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐賴以持續(xù)合法運(yùn)行的基本法律依據(jù)。

2公共政策執(zhí)行對(duì)象即公民自身。不同層次的公共政策，其發(fā)生作用的范圍也自然不同，因而它所要影響、調(diào)節(jié)、控制的社會(huì)成員及其行為的范圍也不同。一般而言，由中央政府制定和推行的總政策和基本政策，其作用范圍幾乎涵蓋社會(huì)全體成員和所有社會(huì)事件與現(xiàn)象。而某些政府部門或地方政府的政策法規(guī)的客體可能只是某一階層、某一部門或某一區(qū)域的公眾以及在這些范圍和層面上出現(xiàn)的事件和現(xiàn)象。盡管公共政策的目標(biāo)群體具有廣泛性和多樣性，但任何一項(xiàng)公共政策的實(shí)施必然會(huì)最終指向一部分社會(huì)個(gè)體、群體或者組織，他們受到政策的指導(dǎo)、制約或者改變，從而對(duì)相關(guān)群體的利益進(jìn)行分配或調(diào)整。需要明確的是，公共政策的執(zhí)行對(duì)象或目標(biāo)群體是具有不同思想意識(shí)和強(qiáng)烈主觀能動(dòng)性的社會(huì)個(gè)體，或者是由社會(huì)個(gè)體構(gòu)成的社會(huì)群體或各類組織，他們會(huì)對(duì)公共政策做出各自不同的適應(yīng)性反應(yīng)。這種適應(yīng)性反應(yīng)既有可能是積極的配合參與，也有可能是消極的不予理睬甚至反對(duì)抵制。因此，公共政策的有效執(zhí)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情，而是與目標(biāo)群體密切關(guān)聯(lián)，需要目標(biāo)群體認(rèn)同、接受和支持的雙邊行動(dòng)。

3公共政策執(zhí)行結(jié)果由公民承擔(dān)。美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策的本質(zhì)是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。此處所談的社會(huì)價(jià)值即社會(huì)利益，公共政策的形成過(guò)程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策制定主體依據(jù)自身利益需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。公共政策同時(shí)也是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的重要制度安排，優(yōu)質(zhì)高效的公共政策必然是尊重公民意愿，把滿足社會(huì)共同需要、提供公共物品、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，更多地體現(xiàn)出追求社會(huì)公平正義與民主自由的政治理念和社會(huì)價(jià)值。公眾參與是公共政策的基石，公共政策的制定過(guò)程實(shí)際上也是公眾與公共權(quán)力之間進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程。處于市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府機(jī)構(gòu)如果一味追求經(jīng)濟(jì)利益和自我利益，把本應(yīng)承擔(dān)的公共職能置于一旁而不顧，必然會(huì)造成公共資源的流失，讓公共政策淪落為少數(shù)人謀取私利的工具，并最終造成公共政策的“公共性”價(jià)值旁落。公共政策系因解決公共問(wèn)題、增進(jìn)公共利益而制定，“公共性”價(jià)值的落腳點(diǎn)是全體公民，他們承擔(dān)著政策質(zhì)量?jī)?yōu)劣和執(zhí)行成敗的最終后果。作為政治系統(tǒng)或公共權(quán)力機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和平衡公共利益的途徑或手段，公眾自然要對(duì)公共政策或重大公共事務(wù)具有知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4公共政策執(zhí)行成本由公民支付。公共政策在制定出來(lái)以后必須依靠一定的組織及其工作人員的有效執(zhí)行才能把政策從文本變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，這一過(guò)程中所投入的人力、財(cái)力、物力和時(shí)間等各項(xiàng)資源的總和，以及由各個(gè)構(gòu)成要素之間的消耗和摩擦所產(chǎn)生的資源總消耗就形成政策執(zhí)行成本。根據(jù)威廉姆森（Williamson，1985）的交易成本理論，政策執(zhí)行成本主要包括：決策成本，即政策執(zhí)行者在將內(nèi)容模糊不清的政策轉(zhuǎn)化為確實(shí)可行的行政決策過(guò)程中，所支付的信息搜集、方案比較、討價(jià)還價(jià)等方面的成本；監(jiān)控成本，即對(duì)政策實(shí)施過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)等方面發(fā)生的成本；保證成本，即為保證政策順利實(shí)施，在政策宣傳、適應(yīng)和保障等方面所支付的成本；灰色成本，即政策執(zhí)行者為了個(gè)人或團(tuán)體利益，在政策執(zhí)行中，以犧牲整體利益為代價(jià)，所獲得的灰色收人以及由此給社會(huì)造成的損失；信息搜集成本，主要是包括政策制定者和政策對(duì)象在內(nèi)的其他政策相關(guān)者為搜集信息所花費(fèi)的成本；不適應(yīng)成本，即由于政策制定者和執(zhí)行者的投機(jī)行為所導(dǎo)致的政策調(diào)整成本。[2]政策執(zhí)行作為一種政府行為，其成本支出均由中央或地方各級(jí)財(cái)政撥付，但歸根結(jié)底是由全體公民承擔(dān)。

二、公民參與公共政策執(zhí)行的基本向度

1正向參與。正向參與是公民介入公共政策執(zhí)行的理念、方法和行為與政策目標(biāo)和方向基本一致的政治狀態(tài)。正向參與的公眾群體對(duì)公共政策持贊賞、支持、合作和信任態(tài)度，他們是政策執(zhí)行工作順利推進(jìn)的基本依靠對(duì)象。正向參與公共政策執(zhí)行的公眾群體數(shù)量多寡和比例高低與政策質(zhì)量呈現(xiàn)正比關(guān)系。一般而言，普遍公認(rèn)的“好政策”，其在執(zhí)行過(guò)程中正向參與的公眾群體數(shù)量較多或比例較高。反之，則參與的公眾群體數(shù)量較少或比例較低。評(píng)價(jià)公共政策好壞優(yōu)劣，就宏觀層面而言，可以依據(jù)鄧小平同志所提出的“三個(gè)有利于”作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)生產(chǎn)力、是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力、是否有利于提高人民的生活水平。毫無(wú)疑問(wèn)，能夠得到公眾擁護(hù)支持并積極參與的公共政策，在理論上應(yīng)該符合“三個(gè)有利于”的基本政治標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中其貫徹執(zhí)行能夠有效解決公共問(wèn)題和增進(jìn)公共利益。當(dāng)然，“好政策”絕非決策者閉門造車、憑空想象出來(lái)的，公民參與度在政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)具有高度相關(guān)性。在公共政策制定環(huán)節(jié)公民參與度越高，則制定出“好政策”的幾率越高，進(jìn)而在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)公民的正向參與率同樣也會(huì)很高。

2反向參與。反向參與也稱逆向參與，是公民介入公共政策執(zhí)行的理念、方法和行為與政策目標(biāo)和方向完全相反的政治狀態(tài)。反向參與的公眾群體在公共政策執(zhí)行中持抵制、反對(duì)的態(tài)度，他們會(huì)千方百計(jì)、不遺余力地阻撓相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行。馬克思指出，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵3]利益是決定公眾對(duì)待公共政策態(tài)度的根本因素，這種利益應(yīng)該是包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益等諸多的物質(zhì)利益和精神利益在內(nèi)的利益綜合體。作為一個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”，任何一個(gè)思維正常、行為正常的社會(huì)個(gè)體都會(huì)在行動(dòng)之前對(duì)公共政策執(zhí)行后的未來(lái)預(yù)期利益進(jìn)行衡量評(píng)估。利大于弊，則會(huì)支持；弊大于利，則會(huì)反對(duì)。毋庸諱言，反向參與公共政策執(zhí)行的群體必定是公共政策執(zhí)行過(guò)程中的利益受損者。反向參與公共政策執(zhí)行的公眾數(shù)量或比例與公共政策質(zhì)量之間呈現(xiàn)反比關(guān)系。反向參與公共政策執(zhí)行的公眾越多，則公共政策的質(zhì)量越低；反之亦然。對(duì)于反向參與公眾數(shù)量較多或比例較高的公共政策，其制定者應(yīng)該重新審視評(píng)估政策內(nèi)容的合法性與合理性以及政策預(yù)期效果。對(duì)于存在缺陷但確有必要繼續(xù)執(zhí)行的公共政策，應(yīng)該加以調(diào)整完善；對(duì)于執(zhí)行成本過(guò)高或者繼續(xù)執(zhí)行有可能帶來(lái)嚴(yán)重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共政策，則應(yīng)經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估后及時(shí)予以終止。促使反向參與公共政策執(zhí)行的公眾群體轉(zhuǎn)化為正向參與者，或者有效降低反向參與者的數(shù)量與比例，是保障公共政策執(zhí)行工作順利推進(jìn)的必要措施。

3零向參與。如果以數(shù)學(xué)坐標(biāo)軸形式來(lái)劃分公民參與公共政策執(zhí)行的態(tài)度或者向度，則會(huì)發(fā)現(xiàn)在正向參與者和反向參與者之外，還存在著一定數(shù)量的零向參與者。零向參與也可以稱之為中立參與或不參與，它是相對(duì)于正向參與和反向參與而言的。零向參與者在公共政策執(zhí)行過(guò)程中所持態(tài)度，既非支持也非反對(duì)，或者表現(xiàn)為一種“事不關(guān)己”式的政治冷漠。零向參與者群體形成的原因，大體可以分為主觀和客觀兩個(gè)方面。就主觀層面而言，主要表現(xiàn)為某些公眾因?yàn)檎邔?shí)施不會(huì)對(duì)自身利益造成減損或增加而無(wú)心參與，其實(shí)這是一種政治素養(yǎng)缺乏和社會(huì)責(zé)任感缺失的表現(xiàn)；或者在政治參與過(guò)程中曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)挫折或失敗產(chǎn)生失望感而無(wú)意參與。就客觀層面而言，主要表現(xiàn)為公眾在公共政策執(zhí)行過(guò)程中因個(gè)人能力或參與渠道等無(wú)法克服的外在因素制約而無(wú)力參與。當(dāng)然，也有部分公眾因?yàn)樾畔㈤]塞或政府政策宣傳不到位而造成對(duì)公共政策完全無(wú)知，進(jìn)而導(dǎo)致公共政策執(zhí)行中的零向參與。無(wú)論是何種原因所導(dǎo)致的公眾零向參與，這個(gè)群體數(shù)量越龐大，對(duì)公共政策有效執(zhí)行的負(fù)面影響就越大，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。因此，有效推進(jìn)公共政策執(zhí)行過(guò)程中，不能忽視將零向參與群體向正向參與群體轉(zhuǎn)化的工作。

三、我國(guó)公民參與公共政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

1傳統(tǒng)政治文化束縛。政治文化是從一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度環(huán)境和思想文化環(huán)境中生長(zhǎng)出來(lái)的、經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期社會(huì)化過(guò)程而相對(duì)穩(wěn)定地積淀于人們心理層面上的政治態(tài)度和政治價(jià)值取向，是政治系統(tǒng)及其運(yùn)作層面的觀念依托。中華文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、綿延不絕，數(shù)千年的興衰更替和政治發(fā)展塑造出內(nèi)容豐富、特色獨(dú)具的傳統(tǒng)政治文化。這是一座巨大的思想文化寶庫(kù)，但其中內(nèi)容魚龍混雜、良莠不齊，既有值得繼承發(fā)揚(yáng)的政治精髓，也有需要細(xì)辨慎取的政治糟粕。在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中，封建專制主義和等級(jí)思想根深蒂固。幾千年來(lái)中國(guó)人一直被束縛在以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式之上，這為封建專制主義產(chǎn)生奠定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！翱思簭?fù)禮”和“君君、臣臣、父父、子子”的奴隸主貴族等級(jí)制，以及以奴隸主貴族的血緣關(guān)系為紐帶的宗法制度又經(jīng)驗(yàn)地論證了封建權(quán)威主義的合法性。儒家則從血親倫理關(guān)系出發(fā)，用一套頗為奇特的比附手法把家庭血親關(guān)系移植到本來(lái)屬于政治范疇的統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系上，推演出由近及疏、由上及下、由尊及卑的人際關(guān)系和社會(huì)交往準(zhǔn)則。[4]封建專制制度和封建等級(jí)制度哺育了中國(guó)根深蒂固的臣民政治文化心理，重視倫理親情，忽視程序規(guī)則，人治大于法治，裙帶之風(fēng)盛行。傳統(tǒng)政治文化具有持久性，它并不隨舊制度的湮滅而消失，反而以其頑強(qiáng)的生命力對(duì)中國(guó)當(dāng)代政治生活和政治文化產(chǎn)生著重要影響。這些倫理道德、觀念意識(shí)的長(zhǎng)期教化侵蝕著人的心靈，造成人們的消極歸屬心理，政治冷漠感強(qiáng)，政治參與率低，即便參與也是多為被動(dòng)型而非主動(dòng)型參與。

2參與渠道不通暢。當(dāng)今時(shí)代，民主潮流浩浩湯湯，已呈不可阻擋之勢(shì)，而民主的最直接體現(xiàn)就是公民政治參與。公共政策作為國(guó)家政治生活的重要領(lǐng)域，公民不僅要參與到公共政策的制定過(guò)程，還要參與到公共政策的執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐步建立了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、信訪制度等。這些制度使公民能夠直接或間接地參與到涉及自身利益的公共事務(wù)中來(lái)，也從根本上保證了公民政治參與的廣泛性和真實(shí)有效性。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的制度化政治參與渠道依然較少，相關(guān)的政治參與保障制度也不夠完善，影響到了公民政治參與的廣度與深度。當(dāng)代西方國(guó)家以國(guó)際公約、區(qū)域法案、國(guó)家法令和城市法規(guī)等多個(gè)層面的法律法規(guī)，涵蓋城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政預(yù)算、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域的內(nèi)容，來(lái)確保公民參與公共政策過(guò)程的廣泛性和有效性。反觀國(guó)內(nèi)，對(duì)于公民參與公共政策的事項(xiàng)、程序、效力、意義、主要參加者、參加的時(shí)間、地點(diǎn)、程序等規(guī)定得還較為模糊，對(duì)于公民政治權(quán)利和人身權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)保障規(guī)定得還不是很明確?！叭绻麑?duì)政府提出的要求很難或不可能通過(guò)合法渠道予以表達(dá)，也很難在政治體制內(nèi)得以減緩與聚合，那么將引起政治不安定?！盵5]不少公民在制度化參與無(wú)門或無(wú)果的情況下，往往通過(guò)上訪、靜坐、游行、示威等非制度化的渠道介入公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。

3政策信息不對(duì)稱。信息時(shí)代，信息的價(jià)值無(wú)可估量，誰(shuí)掌握了信息資源，誰(shuí)就占據(jù)主動(dòng)地位。信息不對(duì)稱是一種信息分布在相互關(guān)聯(lián)的個(gè)體之間呈現(xiàn)出不均衡、非對(duì)稱的狀態(tài)。這種現(xiàn)象廣泛存在于社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，可謂無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不在。在公共政策生態(tài)環(huán)境中，政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間同樣也存在嚴(yán)重的信息失衡現(xiàn)象。相較而言，政策執(zhí)行者在多數(shù)情況下都處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而位于信息傳遞鏈終端的目標(biāo)群體則往往處于被動(dòng)的信息劣勢(shì)地位。受傳統(tǒng)思維模式的影響，目前我國(guó)的政府信息公開程度并不高，很多信息都掌握在政府部門或官員手中。政府或政府官員擁有公共權(quán)力，對(duì)各種信息的收集、分析和處理有明顯的優(yōu)勢(shì)，甚至很多信息都是由他們制造和發(fā)布。作為政策目標(biāo)群體的公眾受自身經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及時(shí)間精力等因素的影響，在政策信息獲取方面則具有盲目性、片面性、依附性、滯后性等特征，經(jīng)常是被強(qiáng)勢(shì)主體“牽著鼻子走”。另外，政策執(zhí)行過(guò)程中從政策執(zhí)行主體到目標(biāo)群體之間的雙向信息傳播環(huán)節(jié)復(fù)雜冗長(zhǎng)，每經(jīng)歷一個(gè)層級(jí)，信息“污染”的程度就加重一分，出現(xiàn)“中梗塞”和“信息衰竭”的可能性就越大。這種情況進(jìn)一步加劇了信息不對(duì)稱的局面，也影響到公民參與公共政策執(zhí)行的廣度、深度、信度和效度。

4公民社會(huì)發(fā)育不充分。公民社會(huì)，又稱“市民社會(huì)”或“民間社會(huì)”，是一個(gè)廣泛應(yīng)用于哲學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)術(shù)范疇。就其內(nèi)涵而言，廣義地講，是指相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)生活的一切領(lǐng)域；狹義地講，是指國(guó)家或政府系統(tǒng)以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。改革開放以來(lái)，尤其是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所造就的整體性、同質(zhì)性社會(huì)在逐漸解體，這為公民社會(huì)的孕育發(fā)展創(chuàng)造了前提，也為實(shí)現(xiàn)個(gè)人或團(tuán)體的物質(zhì)利益提供了廣闊的空間與機(jī)會(huì)。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育出具有主體意識(shí)、自主意識(shí)、平等意識(shí)、自由意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的個(gè)人與團(tuán)體，塑造并不斷強(qiáng)化著公民社會(huì)的自主性品格。然而，當(dāng)下中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育還是很不成熟的，一定程度上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)倫理和價(jià)值原則處于混亂無(wú)序甚至自相矛盾的境地，沒(méi)有形成有效的公民社會(huì)原則和道德自我約束機(jī)制用以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展走向有序狀態(tài)。這既與公民社會(huì)的載體即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展不完善有關(guān)，也與政治體制改革和行政職能轉(zhuǎn)變不到位有關(guān)。發(fā)育不夠充分的公民社會(huì)，在一定程度上制約了公民參與公共政策執(zhí)行的意識(shí)、方式、機(jī)制和能力。

5參與者自身能力不足。公共政策是一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、信息量大的文本材料，公共政策執(zhí)行則是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的政治過(guò)程，這就要求參與者必須具備一定的專業(yè)素養(yǎng)和較高的道德修養(yǎng)。哈特認(rèn)為，品德崇高的公民應(yīng)該具備四個(gè)方面的特征，首先是對(duì)那些促進(jìn)公民一般利益和特殊利益的公共政策，以及和憲法相一致的公共政策進(jìn)行判斷；第二個(gè)特征是信念；第三個(gè)特征是公民能夠承擔(dān)起個(gè)人的道德責(zé)任；第四個(gè)特征是以寬容和容忍為主要內(nèi)容的操守。[6]在知識(shí)爆炸的信息時(shí)代，人們每天面對(duì)大量信息，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也使各種政策問(wèn)題帶有科學(xué)內(nèi)涵和技術(shù)要求。公民能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)和提取問(wèn)題，能否將信息加工和利用，這就需要具備一定的觀察能力和分析總結(jié)能力，否則便會(huì)疏漏對(duì)自己有益的信息，也無(wú)從表達(dá)自己的觀點(diǎn)。對(duì)于很多人而言，即使他們對(duì)政策問(wèn)題有興趣，能從報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)中獲取種種政策信息，也很有可能會(huì)因?qū)I(yè)知識(shí)欠缺致使難以準(zhǔn)確理解公共政策內(nèi)容與精神，造成利益表達(dá)的盲目性和不確定性，最終影響公民參與政策的執(zhí)行過(guò)程。

四、公民參與公共政策執(zhí)行的優(yōu)化策略

1塑造參與型政治文化。政治文化與政治結(jié)構(gòu)之間應(yīng)該保持基本協(xié)調(diào)，如此才能有效促進(jìn)政治結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能發(fā)揮。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)社會(huì)需要依附型的政治文化，那么工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)，尤其是與之相伴而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的雙重疊加，則需要參與型政治文化。阿爾蒙德認(rèn)為，在參與型政治文化中，參與者表現(xiàn)出來(lái)的是對(duì)社會(huì)的輸入過(guò)程，也就是對(duì)那些促使他們介入政治的過(guò)程有一定的認(rèn)識(shí)，并形成了鼓勵(lì)自己利用各種參與機(jī)會(huì)的態(tài)度，相信自己只要努力去做就能夠影響國(guó)家的政治事務(wù)。[7] 參與型政治文化是一種以平等、參與、效率等價(jià)值觀念為核心的民主政治文化，它催生和促進(jìn)民主政治的發(fā)展，又有力支撐著民主政治的有效運(yùn)行。塑造參與型政治文化，必須加強(qiáng)政治社會(huì)化工作，尤其是要有效推進(jìn)以學(xué)校為主體的思想政治教育工作。學(xué)校是最為正式、最重要的政治社會(huì)化機(jī)構(gòu)，在培養(yǎng)學(xué)生的國(guó)家認(rèn)同感、灌輸基本的政治常識(shí)和國(guó)家政治規(guī)則以及培養(yǎng)學(xué)生對(duì)國(guó)家政治生活的理性認(rèn)知能力方面承擔(dān)著重要職能。推進(jìn)政治社會(huì)化和塑造參與型政治文化還要重視大眾傳媒的作用，這是進(jìn)行政治文化普及和輿論引導(dǎo)的重要力量。當(dāng)然，在塑造參與型政治文化過(guò)程中，政府更應(yīng)該以身作則、率先垂范，向公民傳遞更多的有效參政和利益表達(dá)的信號(hào)，將制度化的政治參與渠道功效落到實(shí)處。公民只有通過(guò)豐富多樣的理論教育和實(shí)踐活動(dòng)，才能真正樹立正確的自由觀、平等觀、民主觀、法制觀、人權(quán)觀等，并逐步形成民主政治所要求的政治人格。

2提升參與主體的素質(zhì)能力。無(wú)論公民是以個(gè)人名義還是通過(guò)社會(huì)組織來(lái)參與公共政策執(zhí)行工作，都必須具備較高的政策素養(yǎng)和參政能力，否則其參與政策執(zhí)行的效果將會(huì)大打折扣。首先，是對(duì)公共政策的理解能力。政策執(zhí)行參與主體應(yīng)當(dāng)勤于學(xué)習(xí)，善于思考，不僅要學(xué)習(xí)公共政策文本知識(shí)，還要學(xué)習(xí)與政策相關(guān)的其他知識(shí)。準(zhǔn)確理解和把握公共政策精神實(shí)質(zhì)，是推進(jìn)公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。其次，是對(duì)政策信息的辨析能力。這是一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，公民獲取信息的途徑日益多元化，但也由此帶來(lái)信息質(zhì)量參差不齊和真?zhèn)坞y辨，甚至?xí)言噲D參與公共政策執(zhí)行的公民或組織淹沒(méi)在信息海洋中。參與政策執(zhí)行的公民或組織面對(duì)紛繁蕪雜的政策信息，要善于去粗取精、去偽存真，透過(guò)現(xiàn)象看清其核心和本質(zhì)，提升自我的政策信息綜合分析判斷能力。最后，是溝通表達(dá)能力。當(dāng)參與政策執(zhí)行的公民或組織通過(guò)調(diào)研、觀察、訪談、測(cè)算，抑或是自我的親身體驗(yàn)等途徑，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的不足或缺陷之后，要善于對(duì)所發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題進(jìn)行梳理總結(jié)，并用恰當(dāng)?shù)姆绞脚c政策制定者或執(zhí)行者進(jìn)行有效溝通，以期促進(jìn)公共政策的逐步完善。

3.拓寬政策執(zhí)行參與渠道。首先，要完善制度化的公民參與渠道。要加強(qiáng)人大、政協(xié)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)等公共權(quán)力組織的功能，讓這些組織充分發(fā)揮其信息資源、人力資源、物質(zhì)資源的優(yōu)勢(shì)，讓公民能夠方便自如地通過(guò)他們來(lái)對(duì)公共政策的有效執(zhí)行進(jìn)行有力監(jiān)督、建言獻(xiàn)策，使公共權(quán)力組織真正成為公民參與政策執(zhí)行的有效渠道。其次，要完善非制度化的公民參與渠道。就參與途徑來(lái)說(shuō)，包括關(guān)鍵公民接觸、公民調(diào)查、投訴、聽證、論壇等；從參與方式來(lái)說(shuō)，包括口頭意見陳述、申訴、建議、協(xié)商，以及書面意見和報(bào)告等。對(duì)于這些非制度化的公民參與途徑，要進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，保障公民的意見和建議能夠及時(shí)傳達(dá)到政策執(zhí)行者層面。再次，要有效開展網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，極大地沖擊并改變著民眾的生產(chǎn)生活方式和政府公共管理的固有模式。作為網(wǎng)民數(shù)量眾多的國(guó)家，政策執(zhí)行者應(yīng)該善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)途徑與政策目標(biāo)群體進(jìn)行互動(dòng)溝通，廣泛汲取民意以提升政策執(zhí)行實(shí)效。最后，要強(qiáng)化工作方法創(chuàng)新。就公共政策執(zhí)行者而言，可以通過(guò)市長(zhǎng)熱線、來(lái)信來(lái)訪、協(xié)商對(duì)話、領(lǐng)導(dǎo)下基層、開展座談會(huì)等方式主動(dòng)吸納民眾參與到公共政策執(zhí)行中來(lái)；對(duì)于公民而言，也要善于通過(guò)個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說(shuō)工作等方式，積極主動(dòng)參與到公共政策執(zhí)行的計(jì)劃、溝通、監(jiān)督和評(píng)估工作中來(lái)。

4加大政策執(zhí)行信息公開力度。政策雙方保持全面持續(xù)有效的信息溝通，是推進(jìn)公共政策有效執(zhí)行的重要保障。為此，必須加大信息公開力度。首先，關(guān)于公開方式。政府信息公開包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩種方式，政府信息主動(dòng)公開應(yīng)當(dāng)是常態(tài)，不公開是例外，依申請(qǐng)公開是補(bǔ)充。在公共政策執(zhí)行前后及執(zhí)行過(guò)程中，兩種類型的信息公開方式要互為補(bǔ)充、密切配合。其次，關(guān)于公開內(nèi)容。對(duì)于政策執(zhí)行方面的信息內(nèi)容可以采用正向列舉和反向排除兩種方法。一般而言，除國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以外的各類政策信息都屬于公開范疇。要細(xì)化主動(dòng)公開范圍和公開目錄，尤其是涉及政策決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果方面的信息，更應(yīng)及時(shí)公開并動(dòng)態(tài)更新。再次，關(guān)于公開渠道。當(dāng)前要適應(yīng)傳播對(duì)象化分眾化趨勢(shì)以及新興媒體平等交流、互動(dòng)傳播的特點(diǎn)，更好地運(yùn)用新技術(shù)、新手段，注重用戶體驗(yàn)和信息需求，擴(kuò)大政策信息傳播范圍，提高信息到達(dá)率。要綜合運(yùn)用新聞發(fā)言人、政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、政務(wù)微博微信發(fā)布信息，充分發(fā)揮廣播電視、報(bào)刊、新聞網(wǎng)站、商業(yè)網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)中心的作用，擴(kuò)大發(fā)布信息的受眾面、提高影響力。最后，關(guān)于公開周期。政策信息公開不是一次兩次就告結(jié)束的事情，而是一項(xiàng)貫徹政策執(zhí)行過(guò)程的持續(xù)性工作。應(yīng)該將政策執(zhí)行信息定期公開作為常態(tài)工作，不定期公開作為補(bǔ)充和例外。

總之，公民參與公共政策執(zhí)行，既是公共政策發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是民主政治的時(shí)代化要求。廣泛吸納公民積極參與公共政策執(zhí)行，既有利于增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于公共政策執(zhí)行內(nèi)容及其合法性的認(rèn)同和支持，降低政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行績(jī)效；也有利于公民對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)督，防止政策價(jià)值偏移和政策目標(biāo)錯(cuò)位。擴(kuò)大公共政策執(zhí)行過(guò)程中的公民參與，將成為我國(guó)公共管理發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，也是一個(gè)需要各級(jí)政府機(jī)構(gòu)充分重視的問(wèn)題。

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