□文/曹　瑾　郭素芳

（天津師范大學經(jīng)濟學院　天津）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款思考

□文/曹瑾郭素芳

（天津師范大學經(jīng)濟學院天津）

［提要］ 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶的不動資產(chǎn)是解決農(nóng)戶抵押貸款的有效抵押物。本文運用博弈模型，以江蘇新沂市為例探討農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款中各方主體的利益及其關系，分析農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款存在的問題，并提出相關的解決路徑。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權；抵押貸款；博弈模型

原標題：博弈視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的實踐與思考——以江蘇新沂市為例

收錄日期：2016年6月27日

一、新沂市土地承包經(jīng)營權抵押貸款情況

（一）新沂市基本概況。新沂市地處江蘇省北部，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點地區(qū)，全市耕地總面積為121.70萬畝，土地規(guī)模經(jīng)營面積為67.23萬畝，約占耕地面積的55％，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)合作社1，200個，種植大戶23家。全市共有銀行類金融機構32家，2015年存款總額為310萬元，貸款總額為260萬元，其中土地承包經(jīng)營權抵押貸款共180萬元。

（二）新沂市土地承包經(jīng)營權抵押貸款模式。一是直接的土地承包經(jīng)營權抵押貸款。農(nóng)戶直接以一定年限的土地經(jīng)營權向銀行抵押，銀行根據(jù)新沂市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心做出的土地價值認定，確定土地的價格，并以地價的70％或土地未來經(jīng)營收益的70％投放貸款。直接的土地承包經(jīng)營權抵押貸款適用于大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，如農(nóng)戶到期時不能償還貸款本息，銀行可以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心宣告轉(zhuǎn)讓該農(nóng)戶一定年限的土地經(jīng)營權或是將抵押物變現(xiàn)；二是農(nóng)地承包經(jīng)營權+聯(lián)合擔保抵押貸款。農(nóng)戶以一定年限的土地經(jīng)營權向銀行抵押，并以政府財政部門成立的風險基金或是其他農(nóng)戶的土地經(jīng)營權作為擔保，政府財政部門和其他農(nóng)戶成為抵押貸款農(nóng)戶的擔保人，如果出現(xiàn)了違約現(xiàn)象，政府部門和其他農(nóng)戶承擔連帶責任，必要的情況下，政府部門代其償還抵押貸款的80％。

（三）新沂市土地承包經(jīng)營權抵押貸款流程。新沂市土地承包經(jīng)營權抵押貸款流程分為以下步驟：第一步由農(nóng)戶向金融機構提出貸款申請；第二步由當?shù)卮逦瘯M行貸款初審；第三步農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心對貸款復審，并辦理抵押登記和土地價值認定；最后由金融機構再次審核并決定是否發(fā)放貸款。同時，還成立了財政部、農(nóng)工部和法院，財政部負責為金融機構提供貸款資金1％的補貼，并按1∶7的比例成立風險基金；農(nóng)工部負責處理日常的糾紛與矛盾；法院負責處理訴訟受理、司法調(diào)解。

（四）新沂市土地承包經(jīng)營權抵押貸款開展情況。近些年來，新沂市土地承包經(jīng)營權抵押貸款開展順利，解決了農(nóng)村貸款難的問題。2014年，全市共提供貸款1，856筆，抵押土地面積3.78萬畝，共計24，856萬元；2015年，共提供貸款2，078筆，抵押土地面積4.79萬畝，共計29，465萬元，同比貸款額度增長了18.6％，其中60％農(nóng)戶附加其他擔保方式，40％的農(nóng)戶采取直接的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押博弈關系

表1　政府不參與的博弈關系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的現(xiàn)狀、問題和障礙是博弈關系和博弈結果的重要影響因素，具體分析江蘇新沂市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押過程中的博弈情況如表1所示。（表1）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押博弈關系的主體是參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的主體，即政府、農(nóng)戶和金融機構，三者存在相互的辯證關系，關系的不同主要在于政府的介入程度不同。

在政府不參與的時候，農(nóng)戶與金融機構都處于完全自由化的狀態(tài)，農(nóng)村金融支持完全市場化，a、b、c、d分別為博弈主體的收益大小，其中農(nóng)戶和金融機構都參與所獲得的收益分別是a、b，農(nóng)戶與金融機構都不參與所獲得的收益分別是c、d，可以看出，只有當a＞c，b＞d時，農(nóng)戶與金融機構才會合作，否則不合作。新沂市主要采取直接的土地經(jīng)營權抵押、農(nóng)地經(jīng)營權+聯(lián)合擔保抵押貸款這兩種模式，新沂市的這兩種模式的實施就是依靠政府作為非利益主體的間接參與，其政策的制定會影響雙方的利益和選擇，具有導向作用和指向作用。在未制定政策之前，由于新沂市外出務工的農(nóng)民占其總?cè)丝诘?0％左右，造成大部分的農(nóng)田荒蕪，顯然選擇合作，農(nóng)戶的收益更高，因此農(nóng)戶收益情況可表示為a＞c。而農(nóng)業(yè)投資具有高風險、周期長的特點，農(nóng)戶與金融機構之間還存在嚴重的信息不對稱，選擇參與獲得利益較低，此時金融機構的收益情況為b＜d，因此選擇不合作，農(nóng)戶很難從金融機構貸到款，金融機構也不愿介入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款。為了推進農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款融資的進行，新沂市政府根據(jù)具體情況采取了單向鼓勵金融機構的方式，并估計金融機構選擇參與所獲得的利益將高于不參與所獲得的利益，具體成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心和村委會，由政府部門出面協(xié)調(diào)，解決金融機構和農(nóng)戶之間信息不對稱的問題和抵押貸款過程中逆向選擇的問題，降低了交易成本，并致力于完善農(nóng)村土地確權工作，同時成立了財政部門負責對金融機構提供補貼資金并設立風險基金，降低金融機構的風險，提高其收益，使得b＞d，鼓勵金融機構的介入。

假設金融機構、農(nóng)戶和政府都是理性的，對于金融機構來說，無論政策如何，都有自己的評價標準，選擇合作或是不合作，并由此產(chǎn)生兩種不同的博弈結果，對于新沂市政府來說，在政策制定后，如果金融機構根據(jù)政策來決定選擇，那么政策效果就會達到100％，如果金融機構考慮政府政策實施的可能性，那么政策效果就會低于100％。最終由于缺乏專業(yè)的土地評估機構、統(tǒng)一的參照標準以及后續(xù)的補貼資金和相關配套政策未落實等因素，金融機構的積極性不高，只傾向給種植大戶和銀行已有的優(yōu)質(zhì)客戶提供抵押貸款，政策效果低于100％。

三、促進土地經(jīng)營權抵押貸款路徑分析

（一）在政府方面。雖然政府部門一直都致力于積極推進土地經(jīng)營權抵押貸款，但地方政府工作做得有所欠缺，土地經(jīng)營權抵押貸款還處于發(fā)展初期，政府可以從以下幾個方面來完善政府功能：第一，弱化政府主導職能，向政府引導轉(zhuǎn)化。地方政府的鼓勵政策只具有短期效應，在土地經(jīng)營權抵押初期階段，政府處于主導地位會有比較好的效果，但從長遠的角度來看，缺乏可持續(xù)性，對金融機構的實際效果將會減弱，政府應當從最初的主導地位逐漸向引導地位轉(zhuǎn)變；第二，完善風險補償機制，引入保險、擔保機制。農(nóng)業(yè)本身具有弱質(zhì)性的特點，金融機構會出于對風險的考慮，避免介入其中，政府部門可以建立專業(yè)擔保公司聯(lián)合擔保的機制，并向保險公司投保，為農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款提供更多的保障。同時，政府部門也要做好對金融機構的風險補償，例如對抵押貸款進行貼息；第三，建立專業(yè)的評估機構和統(tǒng)一的參考標準。新沂市由農(nóng)村土地交易中心負責對農(nóng)村土地價值進行評估，實際是由農(nóng)民全權決定土地的價值，主觀意愿大，缺乏專業(yè)的評估機構和統(tǒng)一的參考標準，農(nóng)地的價值會出現(xiàn)被高估或低估的現(xiàn)象，而其實際的價值沒有體現(xiàn)，金融機構會避免介入其中，因此建立專業(yè)的評估機構對發(fā)展農(nóng)村金融市場是十分重要的；第四，建立完善的社會保障制度。長久以來，農(nóng)民都將土地作為生存之本，但隨著社會和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)大量的“空心村”現(xiàn)象，農(nóng)村土地荒蕪并且以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的農(nóng)村土地碎片化經(jīng)營已經(jīng)不適于當今的發(fā)展，因此政府部門應當建立完善的社會保障制度，降低農(nóng)戶對土地的依賴性，增強農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿，從而達到活躍農(nóng)村金融市場的目的。

（二）在金融機構方面。第一，建立現(xiàn)代銀行體系，擴大農(nóng)村商業(yè)銀行的規(guī)模。新沂市的涉農(nóng)貸款主要是新沂市農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)放的，農(nóng)村商業(yè)銀行具有機制靈活、豐富的農(nóng)村信貸業(yè)務運行經(jīng)驗等優(yōu)勢，但由于自身規(guī)模的限制，能夠提供的土地貸款抵押資金有限，因此建立以農(nóng)村商業(yè)銀行為主導，各農(nóng)業(yè)金融組織為輔的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銀行體系，并對農(nóng)村商業(yè)銀行進行改制和重組，擴大其規(guī)模，使農(nóng)村商業(yè)銀行的運行趨向于市場化和制度化，發(fā)揮農(nóng)村商業(yè)銀行的優(yōu)勢；第二，加大對農(nóng)村商業(yè)銀行的生產(chǎn)性補貼。隨著近幾年的發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)銀行逐步淡出了農(nóng)村金融市場，各金融機構也出于風險的考慮，避免介入到農(nóng)村金融市場。農(nóng)村商業(yè)銀行作為農(nóng)村金融市場的唯一支撐，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的發(fā)展初期，應當加大對農(nóng)村商業(yè)銀行的生產(chǎn)性補貼，支持農(nóng)村商業(yè)銀行的發(fā)展，盡可能使更多的資金留在農(nóng)村，活躍農(nóng)村金融市場。

（三）在農(nóng)戶方面。第一，鼓勵農(nóng)戶自發(fā)組織建立多元的抵押模式。新沂市的直接土地抵押融資模式只適用于大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，不能為金融機構提供有效的資金保障，存在高風險等因素，農(nóng)戶的貸款難問題仍不能得到有效解決，且過于單一的抵押模式也無法滿足農(nóng)戶多樣化的需求。因此，農(nóng)戶可以根據(jù)自身的具體情況，自發(fā)地成立農(nóng)村土地合作社或是土地抵押協(xié)會，采取農(nóng)地+第三方擔保抵押、農(nóng)村合作社入股抵押、農(nóng)戶土地聯(lián)合抵押這三種模式，活躍農(nóng)村土地金融市場；第二，加強對農(nóng)戶的思想教育，掌握相關法律知識。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款涉及到權屬關系的變更，過程相對比較繁瑣，只有加強農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權抵押貸款的教育和認識，并教授相關的法律知識，農(nóng)戶才能降低對土地承包經(jīng)營權的抵觸，提高相關的認識，并在遇到矛盾和糾紛時，才能學會用法律的渠道來維護自身的正當權益。

主要參考文獻：

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