謝瀚鵬，許家偉

（1.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院/中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心，鄭州 450046）

PPP模式下物有所值評(píng)價(jià)實(shí)證研究
——以C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項(xiàng)目為例

謝瀚鵬1，許家偉2

（1.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院/中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心，鄭州 450046）

文章基于C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項(xiàng)目，通過(guò)了VFM定性和定量評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確計(jì)算PSC值和PPPs值，并對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)進(jìn)行了實(shí)證研究。結(jié)果表明：有穩(wěn)定現(xiàn)金流入，回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)加政府可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，適宜采用動(dòng)態(tài)定價(jià)機(jī)制的PPP運(yùn)營(yíng)模式，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本“盈利而不暴利”。同時(shí)，提出重新界定BOT模式中“運(yùn)營(yíng)”的適用范圍，盡快出臺(tái)物有所值評(píng)價(jià)的操作細(xì)則和發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù)功能等政策建議。

PPP模式；物有所值；BOT項(xiàng)目；VFM評(píng)價(jià)

Public-Private Partnership（以下縮寫(xiě)為PPP）以往多譯為公私合作、公私合營(yíng)，現(xiàn)在則經(jīng)由官方正式文件定名為“政府和社會(huì)資本合作”模式。我國(guó)自十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”之后，即自上而下大力推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域里的應(yīng)用。2014年10月和11月，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）及《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］60號(hào)），確立了中長(zhǎng)期內(nèi)推廣應(yīng)用PPP模式的基本原則。財(cái)政部通過(guò)頒布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金［2014］76號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金［2014］113號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金［2015］21號(hào)）、《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金［2015］167號(hào)）等一系列規(guī)范性文件，在部?jī)?nèi)及地方政府的財(cái)政廳、局分層逐級(jí)設(shè)立PPP管理中心，公布了數(shù)個(gè)批次的PPP示范項(xiàng)目，并從政府付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)的角度出發(fā)，將PPP納入《政府采購(gòu)法》的適用范圍。

一、文獻(xiàn)評(píng)述

根據(jù)財(cái)政部財(cái)金［2014］113號(hào)文，項(xiàng)目識(shí)別是PPP項(xiàng)目操作的第一個(gè)階段，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展“物有所值”（VFM，Value for Money）評(píng)價(jià)，是該階段主要工作內(nèi)容。財(cái)金［2014］113號(hào)文對(duì)物有所值的定義是，一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益，是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用PPP模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

關(guān)于物有所值評(píng)價(jià)的目標(biāo)，姜愛(ài)華（2014）考察了物有所值演變?yōu)檎少?gòu)制度目標(biāo)的原因，指出物有所值目標(biāo)通常細(xì)化為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“3E原則”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，應(yīng)從采購(gòu)計(jì)劃制定、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、透明采購(gòu)程序以及加強(qiáng)第三方評(píng)估等多方面推進(jìn)實(shí)現(xiàn)物有所值［1］。王千惠（2015）認(rèn)為避免財(cái)政債務(wù)或者實(shí)現(xiàn)國(guó)家最佳VFM目標(biāo)，何為PPP首要目標(biāo)上存在爭(zhēng)議，理論層面上最常見(jiàn)的VFM緣起于政府與財(cái)團(tuán)之間的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃［2］。

關(guān)于物有所值評(píng)價(jià)的方法，孫慧等（2009）評(píng)析了國(guó)際上常用的兩種物有所值評(píng)價(jià)方法，一為成本效益分析法（CBA），因需要大量數(shù)據(jù)支持和諸多假設(shè)，計(jì)算量較大，在數(shù)據(jù)來(lái)源、定價(jià)準(zhǔn)確性方面存在一定弊端；二為公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)（PSC）對(duì)比法，只有PPP下的投資凈現(xiàn)值低于PSC，才可采用PPP模式。若PSC與PPP報(bào)價(jià)接近，政府方可將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方［3］。陸曉春等（2014）認(rèn)為，在CBA和PSC之外，還有商業(yè)案例清單法（OBC），由英國(guó)財(cái)政部2006年提出，用于項(xiàng)目層評(píng)估，由社會(huì)資本從備選PPP項(xiàng)目中選擇能夠盈利者參與［4］。王千惠（2015）認(rèn)為CBA、PSC和OBC均為定量評(píng)價(jià)方法，與之對(duì)應(yīng)的是定性評(píng)價(jià)方法，多以問(wèn)卷調(diào)查和專家咨詢方法進(jìn)行［2］。袁競(jìng)峰等（2012）給出了VFM定性評(píng)價(jià)問(wèn)詢表，并認(rèn)為如果定性分析結(jié)果“初步”判定PPP模式物有所值，則需要“進(jìn)一步”精確分析VFM的大小，轉(zhuǎn)入定量分析。并結(jié)合案例闡明了PSC對(duì)比法［5］。

對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)的價(jià)值或意義，吉富星（2015）認(rèn)為，物有所值理念最常用的定量工具PSC，需要對(duì)時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流及折現(xiàn)率等因素進(jìn)行假設(shè)和估計(jì)，但這些因素不確定性較高；占較大比例的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值，取值具有較大主觀性。因此PPP項(xiàng)目存在量化評(píng)估難問(wèn)題，易人為操縱，導(dǎo)致PPP效率大打折扣，甚至誘發(fā)財(cái)政幻覺(jué)和風(fēng)險(xiǎn)隱匿［6］。彭為等（2014）認(rèn)為，當(dāng)前VFM評(píng)估主要從政府決策角度出發(fā)比較兩種采購(gòu)方式在成本上的差異，忽略了項(xiàng)目在未來(lái)時(shí)期可能的收益，而不同的收益決定不同的項(xiàng)目?jī)r(jià)值［7］。吳卓瑾等（2014）指出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP的效果或成功率與國(guó)家治理體系和治理能力存在正向相關(guān)關(guān)系［8］。

鑒于PPP行業(yè)發(fā)展尚處起步階段，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)研究還屬新生事物，相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)十分有限，主要是介紹國(guó)外VFM做法。有鑒于此，本文立足于C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項(xiàng)目實(shí)操，通過(guò)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)基礎(chǔ)性模型，對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)進(jìn)行實(shí)證研究，以期為PPP行業(yè)快速發(fā)展起到一定的推動(dòng)作用。

二、項(xiàng)目模型與評(píng)價(jià)分析

C市產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目位于該市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，為新建項(xiàng)目。擬采用BOT模式，項(xiàng)目建設(shè)2年，運(yùn)營(yíng)期13年?？偼顿Y估算為67 335.24萬(wàn)元，其中建設(shè)投資為64 007.88萬(wàn)元，建設(shè)期利息3 263.44萬(wàn)元，鋪底流動(dòng)資金63.92萬(wàn)元。項(xiàng)目占地133 340.31㎡，總建筑面積195 490.67㎡，將建設(shè)13棟樓宇，構(gòu)建“兩軸一路”的規(guī)劃布局，即商務(wù)綠化軸、生活配套軸、庭院串聯(lián)路徑。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為C市招商局，在咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助下開(kāi)展項(xiàng)目識(shí)別。

（一）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配

物有所值評(píng)價(jià)所依托的風(fēng)險(xiǎn)分配，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方承擔(dān)”的PPP理論以及政府和意向社會(huì)資本的實(shí)際博弈，確定基本框架見(jiàn)表1。

表1　政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架表

（二）物有所值定性評(píng)價(jià)模型

由C市財(cái)政局會(huì)同招商局，從省財(cái)政廳公布的PPP專家?guī)炖?，隨機(jī)選取出11名物有所值專家，并確定組長(zhǎng)人選。專家的專業(yè)涵蓋了工程技術(shù)、法律、財(cái)政、項(xiàng)目管理和金融等五個(gè)領(lǐng)域。

1.定性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重

參照相關(guān)政策指引和文獻(xiàn)資料，該項(xiàng)目從全生命周期整合、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、融資可行性、鼓勵(lì)創(chuàng)新、政府機(jī)構(gòu)能力、資產(chǎn)利用和收益、全壽命周期成本估算準(zhǔn)確性、項(xiàng)目規(guī)模等十個(gè)方面，建立一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，基本指標(biāo)七個(gè)，合計(jì)權(quán)重為80%；附加指標(biāo)三個(gè)，合計(jì)權(quán)重為20%。

在基本指標(biāo)中，全生命周期整合意為PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)管理等全生命周期各環(huán)節(jié)的整合，通過(guò)長(zhǎng)期合同交由適格社會(huì)資本實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)VFM的重要機(jī)理。清晰地識(shí)別與分配風(fēng)險(xiǎn)（參見(jiàn)表1），是VFM的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)?？?jī)效導(dǎo)向涉及公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量（或者可用性）。潛在競(jìng)爭(zhēng)程度反映意向社會(huì)資本方的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。該四項(xiàng)指標(biāo)較為重要，因此均給予15%權(quán)重。融資可行性反映出PPP項(xiàng)目對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力，而可靠的融資來(lái)源是推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的重要前提，故設(shè)定10%權(quán)重。鼓勵(lì)創(chuàng)新和政府機(jī)構(gòu)能力兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重比均為5%。在附加指標(biāo)中，資產(chǎn)利用和收益設(shè)定10%權(quán)重，全壽命周期成本估算準(zhǔn)確性和項(xiàng)目規(guī)模兩項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重比均為5%。參見(jiàn)表2。

表2　物有所值定性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重設(shè)置

2.定性評(píng)價(jià)結(jié)果

專家組11位成員就每個(gè)指標(biāo)打分，先去掉一個(gè)最高分和一個(gè)最低分，其余9個(gè)打分取算數(shù)平均數(shù)，對(duì)照相應(yīng)權(quán)重，算出單項(xiàng)分值后匯總得出最終加權(quán)評(píng)分。該項(xiàng)目的最終加權(quán)評(píng)分為76.2分（≥60分），說(shuō)明該項(xiàng)目采用PPP模式比政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式更具有優(yōu)勢(shì)，表明通過(guò)物有所值定性評(píng)價(jià)。

（三）物有所值定量評(píng)價(jià)模型

該項(xiàng)目的VFM定量評(píng)價(jià)采用了公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比法。Morallos和 Amekudzi（2008）指出，PSC是由初始PSC、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、保留風(fēng)險(xiǎn)及競(jìng)爭(zhēng)中立等四項(xiàng)之和組成，VFM價(jià)值即為PPP價(jià)值相對(duì)于PSC之差［9］。

1.初始PSC

初始PSC是指按照傳統(tǒng)方式由政府承建該項(xiàng)目所承擔(dān)的建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和其它成本。其中的其他成本指項(xiàng)目連接設(shè)施和配套工程建設(shè)成本，以及為獲取第三方收入所提供的周邊土地或商業(yè)開(kāi)發(fā)收益權(quán)等，本例中實(shí)施方案未涉及，故暫不考慮。所以，初始PSC只包括兩部分：減去資本性收益后的建設(shè)成本；減去第三方收入后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。

（1）建設(shè)成本即本項(xiàng)目總投資67 335.24萬(wàn)元。該項(xiàng)目采取BOT模式，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，資產(chǎn)的所有權(quán)移交給政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，可繼續(xù)使用，故該項(xiàng)目資本性收益為0。

（2）根據(jù)該項(xiàng)目的可研報(bào)告，運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本主要包括動(dòng)力成本、外網(wǎng)租賃費(fèi)、人工成本、維修費(fèi)、其他費(fèi)用。動(dòng)力成本主要系園區(qū)的水費(fèi)、電費(fèi)。園區(qū)運(yùn)營(yíng)進(jìn)入成熟期時(shí)，動(dòng)力成本為176.27萬(wàn)元/年；在市場(chǎng)培育期期間，動(dòng)力成本需考慮園區(qū)入駐率。外網(wǎng)租賃費(fèi)，以75萬(wàn)元/年計(jì)算。該項(xiàng)目勞動(dòng)定員100人，管理人員20人，人均月工資基數(shù)5萬(wàn)元/年；運(yùn)營(yíng)服務(wù)人員80人，人均工資基數(shù)2.5萬(wàn)元/年；人員工資年增長(zhǎng)率綜合考慮CPI增長(zhǎng)率和C市在崗職工平均工資增長(zhǎng)率，估算為每年按8.5%增長(zhǎng)，福利費(fèi)按工資的14%計(jì)提。維修費(fèi)根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后前五年130萬(wàn)元/年，第六年至第十年為330萬(wàn)元/年，第十一至第十三年為450萬(wàn)元/年。其他費(fèi)用指管理費(fèi)用和銷售費(fèi)用中分別扣除其工資及福利費(fèi)、折舊費(fèi)、維修費(fèi)、動(dòng)力成本、料耗費(fèi)和攤銷費(fèi)之后的部分，本項(xiàng)目按年工資總額的17.24%估算其它管理費(fèi)用，其它銷售費(fèi)用按營(yíng)業(yè)收入的2.25%估算。

本項(xiàng)目的第三方收入主要是營(yíng)運(yùn)期間向入駐企業(yè)收取的房屋租賃收入、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運(yùn)營(yíng)收入、企業(yè)增值服務(wù)收入和物業(yè)收入。房屋租賃收入?yún)⒄請(qǐng)@區(qū)可出租面積14萬(wàn)㎡（總建筑面積為16萬(wàn)㎡除去公共服務(wù)設(shè)施2萬(wàn)㎡），租金標(biāo)準(zhǔn)300 元/㎡·年、平均每三年上漲10%計(jì)算。網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運(yùn)營(yíng)收入包括寬帶租賃費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)信息運(yùn)營(yíng)收入和軟件增值服務(wù)，各年度負(fù)荷率參照出租率。企業(yè)增值服務(wù)包括咨詢類、項(xiàng)目類、設(shè)備設(shè)施類等。物業(yè)收入按出租面積收取，每年24元/㎡。綜上，初始PSC值為43 324.16萬(wàn)元（詳見(jiàn)表3）。

表3　PSC值計(jì)算表　萬(wàn)元

2.轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

由于新建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)后果值難以預(yù)測(cè)，因此風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本采用比例法計(jì)算，具體比例參照行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)確定。

年均可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)=建設(shè)總投資×風(fēng)險(xiǎn)比例+年均運(yùn)營(yíng)成本×風(fēng)險(xiǎn)比例=67 335.24×1%+1 274.74× 5%=737.09萬(wàn)元。

可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)成本=6 309.10萬(wàn)元。

3.保留風(fēng)險(xiǎn)

年均保留風(fēng)險(xiǎn)=建設(shè)總投資×風(fēng)險(xiǎn)比例=67 335.24×0.2%=134.67萬(wàn)元；

自留風(fēng)險(xiǎn)成本=1 152.71萬(wàn)元。

4.競(jìng)爭(zhēng)中立

主要是為了消除傳統(tǒng)采購(gòu)模式下公共部門相對(duì)于社會(huì)資本所具有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以保障在物有所值定量分析過(guò)程中政府和社會(huì)資本能公平比較。政府的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)通常包括政府方少支出的所得稅、土地費(fèi)、審批費(fèi)等稅費(fèi)。該項(xiàng)目不存在競(jìng)爭(zhēng)性調(diào)整值。

由是，

PPP值在項(xiàng)目識(shí)別階段被稱為影子報(bào)價(jià)（PPPs）。PPPs值=影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)資本+政府自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（1 152.71萬(wàn)元）。

影子報(bào)價(jià)政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)資本=（政府建設(shè)成本-資本性收益）+（政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本-第三方收入）+其他成本。該項(xiàng)目總投資為67 335.24萬(wàn)元，資本結(jié)構(gòu)為25%：75%，政府持有項(xiàng)目公司5%股權(quán)，故政府建設(shè)成本為841.69萬(wàn)。無(wú)資本性收益。政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本為C市政府根據(jù)項(xiàng)目公司提供的每年收益情況，對(duì)項(xiàng)目公司社會(huì)資本收益不足8%時(shí)給予的可行性缺口補(bǔ)助。該項(xiàng)目政府運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本=71 292.88萬(wàn)元（非現(xiàn)值）。詳見(jiàn)表4。根據(jù)該項(xiàng)目實(shí)施方案，政府方不存在第三方收入。因此，政府建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本=37 154.37萬(wàn)元，PPPs值=38 307.08萬(wàn)元。詳見(jiàn)表4。

表4　PPPs值計(jì)算表　萬(wàn)元

綜上所述，經(jīng)對(duì)該項(xiàng)目PSC值和PPPs值的分析，測(cè)算出項(xiàng)目全生命周期PSC值和PPPs值，具體計(jì)算結(jié)果如表5所示：

表5　物有所值指標(biāo)表

VFM量值為正數(shù)，表明項(xiàng)目通過(guò)了物有所值定量評(píng)價(jià)。量值和指數(shù)越大，意味著PPP（BOT）模式的采用，較之于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式的價(jià)值越大。

（四）項(xiàng)目分析

就定性評(píng)價(jià)而言，根據(jù)該項(xiàng)目的特性，設(shè)定一個(gè)指標(biāo)及權(quán)重體系。經(jīng)由公正程序，從一個(gè)涵蓋工程技術(shù)、法律、財(cái)政、項(xiàng)目管理和金融等相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家?guī)炖镫S機(jī)抽取11名專家，組成評(píng)價(jià)小組，各自獨(dú)立打分，匯總計(jì)算出結(jié)構(gòu)。是一個(gè)較為精確的定性分析方法。

該項(xiàng)目的定量評(píng)價(jià)，未選用需要大量數(shù)據(jù)支持和諸多假設(shè)的成本效益分析法和主要基于社會(huì)資本方考量的商業(yè)案例清單法，而是運(yùn)用了國(guó)際上相對(duì)成熟的公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比法。PSC值計(jì)算結(jié)果較大，原因在于：該項(xiàng)目采用15年期的BOT方式，資本性收益為0，項(xiàng)目總投資即為建設(shè)成本。項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，帶有產(chǎn)業(yè)孵化、支持大眾創(chuàng)業(yè)的公益性目的，第三方收入主要是營(yíng)運(yùn)期間向入駐企業(yè)收取的房屋租賃收入、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運(yùn)營(yíng)收入、企業(yè)增值服務(wù)收入和物業(yè)收入，該部分的計(jì)費(fèi)不可能像純粹的商業(yè)樓宇、CBD中心那樣采用高標(biāo)準(zhǔn)，但為保證項(xiàng)目設(shè)施可用性的動(dòng)力成本、外網(wǎng)租賃費(fèi)、人工成本、維修費(fèi)等運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本卻必不可少。PPPs值較小，則源于政府建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本數(shù)額均不太高。因此，最終得出的VFM量值和指數(shù)都還不錯(cuò)。

三、結(jié)論與政策建議

通過(guò)上述C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)實(shí)例分析，可以得出結(jié)論：該項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)加政府可行性缺口補(bǔ)助，通過(guò)了VFM定性和定量評(píng)價(jià)，符合政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作，風(fēng)險(xiǎn)由最適宜承擔(dān)的一方承擔(dān)，社會(huì)資本“盈利而不暴利”，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整定價(jià)機(jī)制的PPP運(yùn)營(yíng)模式。在PPP項(xiàng)目識(shí)別階段，對(duì)于此類準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性（或準(zhǔn)公益性）項(xiàng)目，必須立足于其所在行業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的基本特征，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，合理設(shè)定定性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重，同時(shí)要運(yùn)用行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)全面預(yù)測(cè)各項(xiàng)收入和成本，以便較為準(zhǔn)確地計(jì)算PSC值和PPPs值，進(jìn)行有效的定量評(píng)價(jià)。

發(fā)電廠、高速公路等傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目，因有充沛的現(xiàn)金流入，完全適用使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，建造成本的節(jié)省、管理的提升等原因使PPP模式物有所值。純公益性項(xiàng)目，只能通過(guò)政府付費(fèi)方式，按照公用設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)的使用量和質(zhì)量等要素，給予社會(huì)資本以財(cái)政補(bǔ)貼。在準(zhǔn)確論證政府方財(cái)政承受能力，科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限的前提下，計(jì)算出PSC值和PPPs值若能夠滿足VFM定量評(píng)價(jià)的最低要求，也可以采用PPP模式。成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目越多，政府治理體系就越趨于完善，財(cái)政管理能力就越提升，這將會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的更好實(shí)施，形成良性循環(huán)。在此，就VFM評(píng)價(jià)和推廣PPP模式提出以下政策建議：

第一，重新界定BOT模式中“運(yùn)營(yíng)”的適用范圍。在PPP模式下，“運(yùn)營(yíng)”應(yīng)在更為廣泛的意義上使用，包括社會(huì)資本所有合法的、遵從公序良俗的，以基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的可用性、便利性和提供各項(xiàng)服務(wù)為對(duì)價(jià)而獲取經(jīng)營(yíng)收益的活動(dòng)。該等經(jīng)營(yíng)收益即為運(yùn)營(yíng)收入。如C市產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)BOT項(xiàng)目中的房租收入、物業(yè)管理費(fèi)收入、網(wǎng)絡(luò)及數(shù)據(jù)信息運(yùn)營(yíng)收入、企業(yè)增值服務(wù)收入等等，均為運(yùn)營(yíng)收入。運(yùn)營(yíng)收入不應(yīng)在狹義上僅限于傳統(tǒng)的公路、橋梁通行費(fèi)、污水處理費(fèi)等項(xiàng)。

第二，盡快出臺(tái)物有所值評(píng)價(jià)的操作細(xì)則。由財(cái)政部或其授權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)，結(jié)合業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修訂、完善物有所值評(píng)價(jià)指引，公布實(shí)務(wù)操作細(xì)則。以便細(xì)化VFM評(píng)價(jià)工作流程，統(tǒng)一規(guī)范各地、各行業(yè)的PPP項(xiàng)目識(shí)別工作。

第三，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù)功能。PPP模式基本理念是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，而VFM評(píng)價(jià)本身就是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作。建議各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)擇優(yōu)委托相關(guān)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，如咨詢公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等，協(xié)助其高效、專業(yè)地完成項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)等各項(xiàng)工作。

［1］姜愛(ài)華.政府采購(gòu)“物有所值”制度目標(biāo)的含義及實(shí)現(xiàn)——基于理論與實(shí)踐的考察［J］.財(cái)政研究，2014 （8）：72-74.

［2］王千惠.芻議物有所值理論在PPP項(xiàng)目決策中的適用——緣起于PPP熱潮下價(jià)值分析的缺位及《操作指南》的應(yīng)用［J］.知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2015（14）：32-35.

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［責(zé)任編輯：胡亭亭］

Empirical Research on Value for Money Under the Public-Private Partnership Mode —Taking the New Industrial Zone BOT Project in C City as an Example

XIE Han-peng1，XU Jia-wei2
（1.College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China；2.College of Resources and Environment/Collaborative Innovation Center of Three-Aspect Coordination of Central-China Economic Region，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450046，China）

Based on the new industrial zone BOT project in C city，through the VFM qualitative and quantitative assessment，this paper accurately calculates PSC values and PPPs value，and value for money evaluation of PPP project identification phase of empirical research.The results show that those projects can pass qualitative evaluation and quantitative evaluation which have stable cash inflow，the return source of investment are user charge and the viability gap funding from government，suitable for the application of PPP mode，and achieve social capital“profit without profiteering.”At the same time，it proposes to redefine the scope of BOT mode“operation”，introduce the evaluation rules of the value for money as soon as possible and the intermediary advisory services and other policy recommendations.

PPP mode；value for money；BOT project；VFM evaluation

F812.2

A

1674-8638（2016）04-0047-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.008

2016-03-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13CGL018）；高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專項(xiàng)科研基金項(xiàng)目（20130032120014）

謝瀚鵬（1974-），男，河南南陽(yáng)人。博士（后），研究方向：企業(yè)管理；許家偉（1984-），男，河南蘭考人。博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。