陶傳進

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兩個條例征求意見稿的感受與思考

陶傳進

隨著《慈善法》的出臺，《基金會管理條例》與《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》征求意見稿也已經(jīng)產(chǎn)生。以下分別從積極樂觀與問題探討的角度來談一下個人的感受。

一、時代前行的脈搏

兩個條例的征求意見稿來源于《慈善法》，體現(xiàn)了《慈善法》的整體精神，于是就涉及到對于《慈善法》的解讀。下面談以下幾點體會：

（一）體現(xiàn)出了政府的三種角色定位

在傳統(tǒng)意義上，政府承擔(dān)的是監(jiān)管者的角色，而當(dāng)下通過《慈善法》我們看到政府角色已經(jīng)有所超越，實際上充當(dāng)?shù)氖侨N新的角色，分別是傳統(tǒng)的監(jiān)管者角色、支持與服務(wù)者的身份以及領(lǐng)域引領(lǐng)者。

1. 底線監(jiān)管者的角色。較之于此前的條例，兩個條例征求意見稿在具體條款上增加了許多內(nèi)容，愈加貼近兜底式監(jiān)管者的定位。通過這些規(guī)定，慈善組織進行活動的底線越來越良好地建立起來。

如同工匠所編織出來的一張精美的席子，慈善組織盡可以在其上自由地舞動，組織的自由度未減反增。

3. 領(lǐng)域維護者與引領(lǐng)者的功能。條例征求意見稿為慈善領(lǐng)域的自主運作奠定了基礎(chǔ)，以便讓公益市場發(fā)揮作用。

其中最典型的是，兩大條例征求意見稿一方面為慈善組織的公開透明規(guī)定了更為具體的指導(dǎo)，另一方面賦予了政府管理部門“公開透明的平臺”的新職責(zé)。其背后的含義是，通過公開透明所提供的充分信息，讓社會成員（如捐款人）的自主選擇具有可能，政府的努力方向是讓慈善組織越來越具有自主運作的機制與場所。

政府對慈善組織的評估制度得到最恰當(dāng)?shù)睦斫猓涸u估的功能正是為了實現(xiàn)對于慈善組織本身以及整個慈善領(lǐng)域進行把握、支持與統(tǒng)領(lǐng)，評估是為政府的三種職能服務(wù)的。

（二）社會組織的相應(yīng)定位

與政府的三個新角色相對應(yīng)，社會組織也逐漸進入到了一種新的狀態(tài)，它可以遵循三個基本的運作原則。第一，以法律為底線；第二，慈善組織在公益市場中自主運作；第三，社會組織逐漸成為社會治理的主體，由社會組織所構(gòu)成的慈善領(lǐng)域?qū)⒊袚?dān)越來越重要的功能，并且促使政府職能與權(quán)力下放，而政府則退居到更高層面的宏觀調(diào)控的位置上。

1. 慈善組織的進入門檻降低。

門檻的降低，將令慈善市場出現(xiàn)更多自主運作主體，從而為選擇機制提供前提條件。其中，基金會登記注冊的門檻比此前降低了兩個級別，可在縣級民政部門登記；某些類型的社會服務(wù)機構(gòu)可以直接向登記管理機關(guān)申請登記。

1.3.2 觀察組 研究組患有陰道炎的老年糖尿病患者在給予雌激素軟膏的基礎(chǔ)上，給予保婦康栓（批準(zhǔn)文號：國藥準(zhǔn)字 Z46020058，規(guī)格：1.74 g×14 粒）進行治療，給藥方式為陰道內(nèi)給藥。給藥劑量為1粒/次。給藥操作為清洗外陰部，向陰道深部塞入栓劑。給藥療程為4周。

社會服務(wù)機構(gòu)與基金會的注冊資金成為登記注冊條件的主體部分，這樣的門檻沒有根本性的制約力量，盡管基金會的注冊資金數(shù)額顯得偏高，但已經(jīng)不再像過去那樣面臨著遭受硬性障礙的風(fēng)險。

2. 給更多的慈善組織以公開募款的資格。在基金會征求意見稿里，不再有公募與非公募基金會的區(qū)別，甚至社會服務(wù)機構(gòu)在獲得相應(yīng)的資格后也可以公開籌款。這就促使整個公益領(lǐng)域里，慈善組織具有更高的自主性，社會選擇也具有了更良好的組織基礎(chǔ)。

3. 公開透明得到了特別的強調(diào)。信息是進行選擇的基礎(chǔ)，公開透明除了能夠保障捐贈方的權(quán)益以外，還能夠促使公益市場的成活。公開透明的條款相當(dāng)于將運作的選擇權(quán)更多地交給社會組織本身，而不是政府。兩個條例中，都對慈善組織的公開透明進行了特別的強調(diào)。

4. 運作決策更加依據(jù)組織自主性與市場選擇。條例征求意見稿有一些重要變化：第一，過去關(guān)于非公募基金會的8%的規(guī)定不再存在，因而對于那些無法公開募捐的基金會，運作的自主性將得到極大的擴展；第二，10%的行政辦公經(jīng)費反映了其本來的含義，這近乎于一個革命性的變化。盡管仍然還有10%的數(shù)量要求，但這里已經(jīng)將此限制在真正的行政辦公方面，而不應(yīng)再包含項目運作的成本。在過去，基金會的運作瓶頸相當(dāng)程度上來自于此。

過去一直困擾社會組織的年檢制度被取消，轉(zhuǎn)而成為年報制度，這在基金會與社會服務(wù)機構(gòu)兩大類組織里都得到了體現(xiàn)。

二、一些值得思考的地方

（一）關(guān)于社會科學(xué)的科學(xué)技術(shù)性問題

在可以直接登記注冊的社會服務(wù)機構(gòu)中，科技類被局限為自然科學(xué)和工程技術(shù)領(lǐng)域，社會科學(xué)與自然科學(xué)被區(qū)別對待。

這或許是考慮到我們國家的社會發(fā)展階段，其實，社會科學(xué)在其科學(xué)技術(shù)性上，與自然科學(xué)無異。如果將其區(qū)別對待，就會限制這類組織的登記注冊，并且更為重要的是限制它們在運作中的活力空間，遭受損失的是整個社會的發(fā)展步伐。

（二）關(guān)于慈善活動的內(nèi)容范圍問題

在可以直接登記注冊的公益慈善類社會組織的類別中，列出了一系列的“安全”名單。但是，這種做法也容易將一些在社會發(fā)展中起重要作用的公益類型推斷為或推向到“政治性的”“抗?fàn)幮缘摹薄耙庾R形態(tài)性的”等領(lǐng)地，一旦我們?nèi)藶榈貙⑺鼈兇蛏线@種烙印，就會大大淡化它們的公益慈善意義，而突出它們政治性的、意識形態(tài)性的色彩。

例如社會科學(xué)領(lǐng)域的教育學(xué)的研究與推廣，本身有公益色彩，遵循公益領(lǐng)域的運作規(guī)律，但是如果給它附著上意識形態(tài)的色彩，將使我們損失一項最為重要的社會科學(xué)。

（三）關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位

“業(yè)務(wù)直管單位”一詞仍然出現(xiàn)在條例征求意見稿中，在社會服務(wù)機構(gòu)里尤其突出。其實，業(yè)務(wù)主管單位正漸趨消亡的趨勢，它是從計劃體制到社會化公益時代的殘留品。盡管當(dāng)下還很難徹底取消這種雙重管理制度，但是我們需要清晰地認識到它的未來趨勢，或者推行近期已經(jīng)顯示出更大優(yōu)勢的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位”制。

（四）如何實現(xiàn)“寬進嚴出”的思路

我們認為，登記管理應(yīng)放到社會組織的整體管理框架下加以考察，遵守“寬進嚴出”的原則，讓更多的社會組織能夠通過更簡單的渠道進入合法軌道，然后在其運作管理中通過各種舉措，對不合格的組織加以淘汰，對那些僅僅是能力不足的組織加以支持。將“進入”與“管理”結(jié)合起來才能更有效的制訂管理條例。

（五）責(zé)任問題需要厘清

當(dāng)下，民政部門似乎承擔(dān)了整個責(zé)任體系，社會組織自身其他執(zhí)法機構(gòu)的責(zé)任，最終在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)嫁匯聚到了民政管理部門。再加上所有的管理責(zé)任又向社會組織的入口處匯聚，條例的制定就一定帶有某種“逃避責(zé)任”的色彩。

（六）社會服務(wù)機構(gòu)的分支機構(gòu)問題

社會服務(wù)機構(gòu)可以設(shè)立分支機構(gòu)是一項制度創(chuàng)新，但僅局限于縣級服務(wù)機構(gòu)，給人的感覺似乎是在防范更高層級的服務(wù)機構(gòu)進入縣域，據(jù)此可能對各地的服務(wù)組織產(chǎn)生保護作用。

其實，更高級別上的服務(wù)機構(gòu)理應(yīng)具有更好的品牌，更應(yīng)鼓勵它們建立分支機構(gòu)。

三、簡單的歸總

以上從積極與問題探討兩個方面分析了兩個條例征求意見稿所體現(xiàn)出來的精神，整體來說《慈善法》引領(lǐng)了兩個條例向更積極方面改進，政府的職能與社會組織的職能越來越走向其應(yīng)有的定位。

盡管還存在這樣那樣的問題，但在整體積極進取的格局下，這只是作為一種次級的探討，而且許多問題也無法在條例制定機構(gòu)這里得到解決。

時代在進步，同樣的說法、同樣的條款，對其理解也在變化，在某種意義上條例背后也體現(xiàn)著一種精神，對于同樣的條例如何更恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行，也是我們所關(guān)注的，在這一點上，時代也在進步。

（作者系北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，社會公益研究中心主任）