于　江（中共泰州市委黨校，　江蘇 泰州 225300）

實(shí)踐與限度：“行政審批局”模式探析

于江
（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

行政審批制度改革是政府行政方式的一場自我變革，已成為深化中國政府改革的關(guān)鍵因子?！靶姓徟帧钡脑O(shè)立正是基于進(jìn)一步探索行政審批制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的有益嘗試。傳統(tǒng)行政審批在管理中面臨的困境能否通過 “行政審批局”的設(shè)立而化解，需要仔細(xì)梳理 “行政審批局”模式的改革進(jìn)程，并重新審視 “行政審批局”模式的當(dāng)下價(jià)值，進(jìn)而正確認(rèn)識(shí) “行政審批局”模式運(yùn)行中出現(xiàn)的梗阻，從而給予尚未成立行政審批局的地方政府有益的啟示。

行政審批局；行政服務(wù)中心；改革；模式

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出 “進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。行政審批制度作為國家治理體系的重要部分，已成為深化中國政府改革的關(guān)鍵因子?！靶姓徟帧钡脑O(shè)立正是基于進(jìn)一步探索行政審批制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要作出的有益嘗試。傳統(tǒng)行政審批在管理中面臨的困境能否通過 “行政審批局”的成立而化解，需要仔細(xì)梳理行政審批局模式的改革進(jìn)程，并重新審視 “行政審批局”模式的當(dāng)下價(jià)值，進(jìn)而正確認(rèn)識(shí)行政審批局模式運(yùn)行中出現(xiàn)的梗阻，從而給予尚未成立行政審批局的地方政府以有益啟示。

一、“行政審批局”模式的實(shí)踐探索

“行政審批局”是在原有 “行政服務(wù)中心”（有的地方稱為公共服務(wù)中心、市民服務(wù)中心等）基礎(chǔ)上新設(shè)置的政府職能部門，其淵源可追溯至20世紀(jì)80年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所建立起的 “條塊分割式”行政審批制度弊端的逐步呈現(xiàn)。當(dāng)時(shí)，以“衙門作風(fēng)”“官僚習(xí)氣”“門難進(jìn)、臉難看、話難聽，事難辦”“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”為突出特征的行政審批弊端，既是公眾對(duì)政府產(chǎn)生不滿情緒的重要原因，也無法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，影響到各地招商引資環(huán)境。為改變這一狀況，地方政府開始探索所謂的 “一站式服務(wù)”，既多部門集中審批辦理相關(guān)事宜。各地開始成立 “行政服務(wù)中心”，推行 “一站式辦公、一條龍服務(wù)、并聯(lián)式審批、陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的運(yùn)行模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，“全國有31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）共設(shè)立行政服務(wù)中心2912個(gè)（含各級(jí)各類開發(fā)區(qū)設(shè)立的服務(wù)中心），省級(jí)中心10個(gè)，市 （地）級(jí)368個(gè)，縣 （市）級(jí)2534個(gè)，30377個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）建立了便民服務(wù)中心”［1］。

隨著行政服務(wù)中心模式 “遍地開花”地展開，這一模式的缺點(diǎn)也逐步暴露出來，主要體現(xiàn)在：一是行政成本的增加。行政服務(wù)中心是基于原有政府部門格局不變前提下的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，一般在地級(jí)市給予正處級(jí)建制，除了從各行政審批單位抽調(diào)人員辦理審批事項(xiàng)外，仍需增加人員和編制以維系運(yùn)轉(zhuǎn)，大多行政服務(wù)中心都是另辟辦公地址，興建辦公大樓，一定程度上增加了行政成本；二是 “前店后廠”模式未能從根本上減少行政審批，打破原有行政資源配置格局。行政服務(wù)中心更像是行政許可部門的 “傳達(dá)室”和 “收發(fā)室”，許可的審定仍需返還原部門完成，行政服務(wù)中心只是起到了方便 “中轉(zhuǎn)”的作用。三是行政服務(wù)中心的法律地位不明確。各地行政服務(wù)中心有的屬政府派出機(jī)構(gòu)，有的屬政府直屬機(jī)構(gòu)，有的是政府管理事業(yè)單位。目前還沒有專門的行政法規(guī)或規(guī)章對(duì)行政服務(wù)中心的性質(zhì)與地位作出明確界定，事實(shí)上行政服務(wù)中心是地方政府自發(fā)性設(shè)置的機(jī)構(gòu)，面臨法律地位不明確的尷尬。

2004年四川省眉山市和江蘇省鎮(zhèn)江市開展了“兩集中、兩到位”的改革，即 “一個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)向一個(gè)處室集中、行政審批處室向行政審批服務(wù)中心集中，保障進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心的審批事項(xiàng)到位、審批權(quán)限到位”。改革核心要義是行政許可權(quán)限在行政許可部門的內(nèi)部集中，行政審批的審定權(quán)和決定權(quán)等權(quán)限向行政服務(wù)中心集中。但這一變革未觸動(dòng)原有的行政審批運(yùn)作體制，傳統(tǒng)行政審批程序復(fù)雜、審批難的現(xiàn)象也未得到根治。

2004年7月 《行政許可法》正式實(shí)施?！缎姓S可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，第26條規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的、本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理”。第25條提出了所謂 “相對(duì)集中行政許可”的概念，第26條提出了方便申請(qǐng)人辦理行政許可的規(guī)定，為建立單獨(dú)統(tǒng)一的行政審批機(jī)構(gòu)提供了法理空間。2008年10月國務(wù)院辦公廳又出臺(tái)了 《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革的意見》。同年同月，四川省成都市武侯區(qū)率先實(shí)行 “行政審批集中委托制”，出臺(tái)了 《武侯區(qū)行政審批委托試行辦法》，將10個(gè)辦件量小或辦件季節(jié)性強(qiáng)的部門的行政審批權(quán)統(tǒng)一委托給區(qū)政務(wù)中心，提高行政審批效率。緊接著12月，依據(jù) 《行政許可法》武侯區(qū)政府在四川省率先成立 “行政審批局”，將20多個(gè)部門的行政審批權(quán)全部劃歸行政審批局集中審批。

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審批制度改革，在全面深化行政審批制度改革的背景下，推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)、進(jìn)一步完善行政審批目錄管理制度、全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、進(jìn)一步完善行政審批監(jiān)督機(jī)制等。2014年5月天津?yàn)I海新區(qū)成立全國首個(gè)行政審批局，通過 “一顆印章管審批”的體制改革，向投資貿(mào)易便利化邁出關(guān)鍵一步。在這一情勢下，行政審批局模式引起廣泛關(guān)注。2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦下發(fā) 《關(guān)于印發(fā) 〈相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》，要求在天津市所有區(qū)縣和河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個(gè)省、市開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)。2015年7月24日淮安市盱眙縣成立全國第一家縣級(jí)行政審批局、2015年8月20日南通市成立全國首個(gè)地級(jí)市行政審批局，行政審批局開始成為行政審批制度改革的主流范式。

二、設(shè)立 “行政審批局”必要性分析

（一）切實(shí)提高行政審批的效率

行政服務(wù)中心向行政審批局的轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)行政審批職能的有效整合。行政服務(wù)中心在一定時(shí)期內(nèi)的存在雖然極大的提高了行政審批效率、優(yōu)化了行政審批程序，但是分散的審批模式?jīng)]有得到根本改變。不同部門的審批事項(xiàng)雖然實(shí)現(xiàn)了同地點(diǎn)的審批，但是審批權(quán)限依然分屬于不同部門，各部門往往會(huì)出現(xiàn)缺少溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)政策理解的不一拉升了審批時(shí)間，從而降低行政效率。面對(duì)這種情況，行政服務(wù)中心只能從中協(xié)調(diào)，并不能從根本上解決問題。行政審批局的成立則是將行政審批職能統(tǒng)一整合，實(shí)現(xiàn)同地點(diǎn)、短時(shí)間、同部門審批，將明顯提高審批效率，節(jié)約人力資本支出，改善政府形象。從下圖1，我們可以看出 “一枚公章管審批”的行政審批局模式會(huì)大大提高審批效率。

（二）進(jìn)一步規(guī)范行政審批工作

以江蘇省泰州市行政服務(wù)中心為例，其承擔(dān)的審批職能是由34個(gè)不同的政府工作部門行使，各個(gè)部門都只承擔(dān)小部分審批職能。各部門只負(fù)責(zé)與本部門有關(guān)事項(xiàng)的審批活動(dòng)，著眼點(diǎn)也僅限于從本部門職責(zé)出發(fā)，很難橫向與其它部門的審批行為相比較。很難發(fā)現(xiàn)不同的行政審批活動(dòng)的共同問題，行政審批效率的提升很有限。行政審批是一類行政行為，如果能夠總結(jié)出各項(xiàng)行政審批行為所共同存在的問題并提出解決方案，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政審批工作來說可以起到不斷規(guī)范、完善甚至創(chuàng)新的作用。

選擇蓋挖法作為施工方法需要進(jìn)行圍欄施工，考慮到施工道路是城市主干道且車流量較大，全圍欄施工會(huì)嚴(yán)重影響道路的通行，增加周邊道路的壓力，因此采用分為兩期的半圍欄施工方案.第一期圍欄施工的組織方案如圖6所示，第二期圍欄施工的組織方案如圖7所示，均為在云錦路、撫生南路路段提前設(shè)置施工提示牌，交叉口位置設(shè)立禁止左轉(zhuǎn)標(biāo)志，進(jìn)行右轉(zhuǎn)渠化并取消左轉(zhuǎn)信號(hào)燈.

表1　各地行政審批局實(shí)踐情況

（三）提升政府流程再造的空間

實(shí)施政府流程再造是進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、簡化辦事程序、促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)、提高公共服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。從當(dāng)前我國政府流程再造的目標(biāo)來看，不但能夠改造現(xiàn)存流程，提高政府績效，同時(shí)能夠推動(dòng)我國公共服務(wù)改革和政府職能改革的不斷深化。近年來，泰州市將分散在34個(gè)部門的430項(xiàng)審批項(xiàng)目納入中心，對(duì)審批項(xiàng)目進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了從分散到集中，從串聯(lián)到并聯(lián)的轉(zhuǎn)變。但這樣一種變革主要是從優(yōu)化工作程序來進(jìn)行的政府改革，并沒有觸及政府機(jī)構(gòu)改革。如果直接設(shè)立行政審批局不僅能夠進(jìn)一步優(yōu)化政府流程，更表現(xiàn)為對(duì)政府自身的機(jī)構(gòu)改革，從根本上解決行政服務(wù)中心地位較低、協(xié)調(diào)乏力、審批權(quán)名義集中的現(xiàn)實(shí)困境。

（四）打破傳統(tǒng)行政生態(tài)的困局

傳統(tǒng)行政管理模式主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“條塊分割”和 “職責(zé)同構(gòu)”，這是縱向政府間關(guān)系特征的一個(gè)理論概括。行政審批局的設(shè)立將打破傳統(tǒng)行政管理體制格局，打破傳統(tǒng)行政生態(tài)的困局，成為我國全面深化改革的主要突破口。如果 “行政審批局”模式能夠走向成熟，必將成為政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的 “有力推手”，營造出一種新的行政生態(tài)，為當(dāng)下難以繼續(xù)推動(dòng)的政府改革吹入一股新風(fēng)。

三、“行政審批局”模式的限度梗阻

從 “行政服務(wù)中心”向 “行政審批局”的轉(zhuǎn)變是對(duì)以往虛體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的反思與修正?？梢钥隙ǖ氖牵姓徟譄o疑是對(duì) “相對(duì)集中行政許可”的一種大膽嘗試。但絕不能被 “忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹桃花開”的行政審批局模式 “沖昏頭腦”。行政審批局模式在運(yùn)作中仍需注意以下幾個(gè)方面的問題。

（一）謹(jǐn)防權(quán)力制衡真空現(xiàn)象

行政審批局設(shè)立目的是將分散在各部門的審批權(quán)集中至行政審批局，由行政審批局行使審批權(quán)。但如此高度的 “集權(quán)審批”是否會(huì)造成行政審批局的權(quán)限過大？是否會(huì)造成政府 “尋租”變得更為便捷？帶來權(quán)力高度集中難以制約的風(fēng)險(xiǎn)？這一問題必須引起高度注意。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，“成都市武侯區(qū)審批局在成立之初即撥轉(zhuǎn)其他20多個(gè)部門的76大項(xiàng)共計(jì)190個(gè)小項(xiàng)的審批權(quán)，而天津市濱海新區(qū)行政審批局也是一下子整合歸入了其他平行的18個(gè)職能部門的216項(xiàng)審批權(quán)”［2］。因此，在推行 “行政審批局”模式的改革過程中，必須健全權(quán)力約束機(jī)制，在保障審批權(quán)高效集中行使的情況下，將審批權(quán)限納入監(jiān)督約束的制度 “籠子”里，尤其是注重對(duì)審批事項(xiàng)事前事后的監(jiān)管，讓權(quán)力不能 “任性”。謹(jǐn)防權(quán)力制衡出現(xiàn) “真空”現(xiàn)象，首先預(yù)設(shè)好制衡監(jiān)督機(jī)制。初步設(shè)想可以采取三種監(jiān)管方式：一是行政審批局職能部門間相互監(jiān)督，二是讓原來行使該職能的行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，三是社會(huì)公眾監(jiān)督。

（二）避免審批權(quán)的絕對(duì)集中

行政審批局是將分散的審批統(tǒng)一集中，就會(huì)存在一個(gè)問題：到底哪些權(quán)力是需要收歸行政審批局？哪些不需要被收歸行政審批局？筆者認(rèn)為，并非所有的行政許可權(quán)均適合集中。行政許可權(quán)的集中行使應(yīng)該具有相對(duì)性，而不是片面追求大而全的絕對(duì)集中。那些具有天然專屬性、涉及專業(yè)性的許可權(quán)就不宜集中。即便是適合集中的許可權(quán)，也不能完全與原職能部門脫離?！耙坏肚小笔降脑S可資源分配方式未慎重考慮許可權(quán)力集中與配置的科學(xué)性乃至不同許可權(quán)之間的協(xié)調(diào)與分工等事宜，將過分改變以往行政許可權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律與軌跡，對(duì)行政部門之間條塊分割的現(xiàn)狀影響過甚，以至于會(huì)從根本上動(dòng)搖現(xiàn)行行政體制。在籌建行政審批局時(shí)，政府需要審慎考慮哪些可以集中到審批局，哪些還是由原職能部門行使更為合理。一般而言，“可以相對(duì)集中的行政許可權(quán)應(yīng)該是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、便于集中的事項(xiàng)，而專業(yè)性較強(qiáng)且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項(xiàng)，則不宜簡單地集中并轉(zhuǎn)到一個(gè)部門”［3］。實(shí)踐中，無論是成都市武侯區(qū)還是天津市濱海新區(qū)行政審批局，都不是絕對(duì)的將所有行政審批權(quán)納入審批局。例如武侯區(qū)行政審批局成立后，共計(jì)轉(zhuǎn)入79大項(xiàng)審批事項(xiàng)，占區(qū)政府行政審批事項(xiàng)的54%，其中行政許可事項(xiàng)被轉(zhuǎn)化比例為85%。

（三）破解職責(zé)同構(gòu)的政府格局

在一級(jí)政府內(nèi)設(shè)立行政審批局，就政府內(nèi)部架構(gòu)而言是一種政府部門間的橫向關(guān)系調(diào)整。通過職能轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)，將行政審批歸總行政審批局來行使。這種 “橫向集中”改革有效突破了傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的局限與不足，但同時(shí)也引來了縱向政府間關(guān)系問題?！耙恢币詠恚袊v向間政府關(guān)系呈現(xiàn) ‘上下對(duì)口、左右對(duì)齊’的 ‘職責(zé)同構(gòu)’格局”［4］，在這種背景下，一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)變革必然受制于上級(jí)機(jī)關(guān)縱向業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，受到上下級(jí)政府固有工作模式的制約。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破 “職責(zé)同構(gòu)”和 “條塊分割”的深層次問題上有所探索和推進(jìn)。

（四）化解行政審批信息孤島

信息孤島本是計(jì)算機(jī)學(xué)科的一個(gè)概念，指相互之間在功能上不關(guān)聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用相互脫節(jié)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)。行政學(xué)中的信息孤島是指在一個(gè)單位的各個(gè)部門之間由于種種原因造成部門與部門之間完全孤立，各種信息 （如財(cái)務(wù)信息、各種計(jì)劃信息等）無法順暢地在部門與部門之間流動(dòng)。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個(gè)部門之間的界線，但是由于大多數(shù)部門都在使用國家部委或省級(jí)行業(yè)主管部門統(tǒng)一建設(shè)的 “審批專網(wǎng)”或者 “審批系統(tǒng)”，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請(qǐng)人所需要的證書。因此，“行政審批局實(shí)際上又被這些專網(wǎng)分割成各個(gè)部門，審批信息之間并不能很好地得到共享，造成行政審批局本身所具有的相對(duì)集中審批權(quán)的優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來”［5］。這一問題可能在相當(dāng)長的時(shí)間里無法解決。審批專網(wǎng)的統(tǒng)一整合和審批系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，需要更高層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理。所以，在行政審批局成立后依然會(huì)存在行政審批中心的 “身影”，相對(duì)集中的行政審批還要在技術(shù)上解決 “信息孤島”問題。

四、結(jié)　語

行政審批局模式的未來發(fā)展需要地方政府的智慧經(jīng)驗(yàn)，以及在不斷實(shí)踐過程中的 “試錯(cuò)”。倡導(dǎo)并推行 “行政審批局”模式不一定是對(duì)現(xiàn)存 “行政審批中心”模式的批判和徹底清理，各級(jí)地方政府可以根據(jù)地方具體情況擇其優(yōu)者而選之，亦可探索出一種新的模式。

［1］中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與管理研究報(bào)告［J］.中國行政管理，2012（12）：7-11.

［2］曹偉.重塑政府之手：成都“方法論”給出答案［J］.小康，2014（6）：32-35.

［3］王敬波.相對(duì)集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗(yàn)場［J］.政法論壇，2013（1）：170-176.

［4］朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（1）：101-112.

［5］郭曉光.成立相對(duì)集中審批權(quán)的行政審批局之思考［J］.中國行政管理，2014（8）：31-32.

［責(zé)任編輯：左眉］

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1671-6183（2016）08-0042-04

2016-06-11

于江 （1985-），男，江蘇泰州人，中共泰州市委黨校講師；研究方向：當(dāng)代中國政治與公共管理。