劉堂燈（大連民族大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 大連 116650）

風(fēng)險社會視域下農(nóng)民市民化的風(fēng)險分析

劉堂燈
（大連民族大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 大連 116650）

當(dāng)代中國存在著諸多風(fēng)險。在風(fēng)險社會的視域下，農(nóng)民市民化對于政府、農(nóng)民和有關(guān)方面而言，都存在不小的社會經(jīng)濟風(fēng)險。防范和應(yīng)對這些風(fēng)險，需要綜合采取各種有效措施予以應(yīng)對，穩(wěn)妥有效地推進農(nóng)民市民化的進程。

風(fēng)險社會；農(nóng)民；市民化

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)國內(nèi)外社會經(jīng)濟發(fā)展情勢的變化，多次強調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并將此作為國家未來發(fā)展的戰(zhàn)略支點進行了重點部署。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議更是首次明確提出，到2020年，要解決約一億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約一億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約一億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。如何穩(wěn)妥有序地解決好人的城鎮(zhèn)化（即農(nóng)民市民化）已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵所在。這要求政府和相關(guān)主體對其間可能存在的風(fēng)險有清楚的認(rèn)識和理解，開展適當(dāng)?shù)男袆?。特別是考慮到根據(jù)社會學(xué)的理論分析，當(dāng)下中國已處于風(fēng)險社會，這更是需要相關(guān)方面慎重地對待農(nóng)民市民化這一重大的轉(zhuǎn)換過程。

一、當(dāng)前我國風(fēng)險社會的現(xiàn)狀

風(fēng)險社會既是一種理論模式，也是當(dāng)下中國乃至全球發(fā)展的現(xiàn)實寫照。實踐中風(fēng)險社會的形成與現(xiàn)代化、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性和不確定性等語匯緊密相關(guān)。對風(fēng)險社會理論作出開創(chuàng)性研究的德國學(xué)者烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，從歷史上看，風(fēng)險概念可以追溯到洲際航海時代，那時風(fēng)險概念被理解為冒險，并且與保險概念緊密相關(guān)［1］。經(jīng)過兩個多世紀(jì)的發(fā)展，風(fēng)險已經(jīng)擴展到社會生活各個領(lǐng)域，并且更多的與人類的決策和制度安排的后果緊密相聯(lián)，“被用來指代各種各樣的不確定的情況”［2］18。 “風(fēng)險向來與危機相伴而行，危機尚未發(fā)生稱之為風(fēng)險，風(fēng)險失去控制則為危機”［3］102。

根據(jù)楊雪冬的總結(jié)分析，“風(fēng)險社會”作為一個分析概念是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的。圍繞這個概念產(chǎn)生了三種理論，其中以貝克、吉登斯等人為代表的制度主義風(fēng)險社會理論最具有代表性［4］。根據(jù)風(fēng)險社會理論的描述并總結(jié)相關(guān)研究者的研究成果，風(fēng)險社會的典型特征可歸納為十個方面，即風(fēng)險類型的多樣性、風(fēng)險發(fā)生的不確定性、風(fēng)險導(dǎo)引的內(nèi)生性、風(fēng)險形成的人為性、風(fēng)險產(chǎn)生的制度性、風(fēng)險運行的關(guān)聯(lián)性、風(fēng)險后果的兩重性、風(fēng)險影響的全球性、風(fēng)險受眾的平等性、風(fēng)險應(yīng)對的難控性。

無論是從風(fēng)險社會的理論描述看，還是從客觀世界中的實際社會情形看，都可明證當(dāng)今世界正處于一個矛盾頻現(xiàn)、風(fēng)險頻生、危機頻發(fā)的風(fēng)險社會之中。近十多年來，國人可從經(jīng)濟危機、公共安全危機、能源危機、環(huán)境危機、信息安全危機乃至社會治理的高風(fēng)險的現(xiàn)實，以及中等收入陷阱理論，感知到中國社會已進入到風(fēng)險社會。例如，根據(jù)中等收入陷阱理論的闡釋，從國際經(jīng)驗看來，人均GDP在3000美元～10000美元的階段，既是中等收入國家向中等發(fā)達(dá)國家邁進的機遇期，又是矛盾增多、風(fēng)險加大的敏感期。這一階段，經(jīng)濟容易失調(diào)，社會容易失序，心理容易失衡，發(fā)展容易掉進 “中等收入陷阱”。我國當(dāng)前正處于由中等收入國家向中等發(fā)達(dá)國家邁進的轉(zhuǎn)型期，如何避免陷入“中等收入陷阱”，這對全社會都是一個嚴(yán)峻的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)民市民化的風(fēng)險

農(nóng)民市民化可分為兩個發(fā)展階段，初級階段是農(nóng)民落戶生活在城市，高級階段是落戶到城鎮(zhèn)的農(nóng)民 （新市民）從思想觀念到行為方式都適應(yīng)現(xiàn)代化城市生活的要求［5］。目前而言，農(nóng)民市民化主要處于初級發(fā)展階段，這個階段著眼于進城定居落戶的新市民的居住、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等生存權(quán)益的獲得與實現(xiàn)，農(nóng)民市民化的風(fēng)險主要就發(fā)生在這些方面。此外，新市民的文化適應(yīng)問題也開始顯現(xiàn)。總之，在農(nóng)民市民化過程中，無論是對于個人、家庭乃至政府與社會而言，都是存在著不少的困難，蘊含著不小的風(fēng)險。

（一）各種建設(shè)資金投入巨大。大體而言，推行新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障進城定居農(nóng)民的正常生活，需要在醫(yī)療保險、公共教育、養(yǎng)老保險、新城市建設(shè)、農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和其他社會福利保障方面投入巨量資金。以城市建設(shè)資金為例，據(jù)國家開發(fā)銀行估算，到2020年前中國需要至少50萬億人民幣的新投資用于城市建設(shè)［6］。這些天量資金從何而來，是一個嚴(yán)峻而又重大的問題。另一方面，政府本身還有巨額欠債，根據(jù)國家審計署在2013年底所做的全面統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。現(xiàn)在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要政府投入大量建設(shè)資金，與此同時又不致增加政府的債務(wù)壓力，這是一個十分棘手的問題。

（二）農(nóng)民遷居成本較高。國務(wù)院發(fā)展研究中心金三林研究員和許召元副研究員認(rèn)為，農(nóng)民工市民化實質(zhì)是讓農(nóng)民工享有與本地市民相同的各項權(quán)利和公共服務(wù)，其成本主要包括隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、保障性住房支出、其他社會保障支出和社會管理費用等。細(xì)分析幾項成本，從短期看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，占總成本1/3左右；從長期看，養(yǎng)老保險補貼是主要支出，占到40%～50%。一個農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右（2009年不變價）［7］。除開公共支出成本，還存在農(nóng)民市民化個人成本承擔(dān)，按照2013年7月中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所、社科文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的 《中國城市發(fā)展報告》的估算，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民人均成本約13萬。而農(nóng)民遷居是以家庭遷居的方式進行，加上家庭其他成員的遷居成本，最后算上未來城市生活需要的一切現(xiàn)金開支，我們就會發(fā)現(xiàn)農(nóng)民市民化的成本是比較高的。

（三）失業(yè)風(fēng)險。就業(yè)是民生之本。成年勞動力失業(yè)會造成個人和家庭生活困難，更會影響到社會的和諧穩(wěn)定。2014、2015年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為4.09%和4.05%，如果算上失業(yè)而未去登記的人群，這個數(shù)據(jù)將會更高?？陀^來看，中國城鎮(zhèn)地區(qū)存在上千萬的失業(yè)人口，不少有技術(shù)的城鎮(zhèn)工人和年輕大學(xué)生處于失業(yè)狀態(tài)，這是毋庸?fàn)幾h的事實。問題隨之而來，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、工業(yè)調(diào)整的新常態(tài)下，當(dāng)已有的市民失業(yè)還未能得到很好解決的時候，政府通過什么樣的制度設(shè)計來解決新進城定居農(nóng)民的工作呢？現(xiàn)在強調(diào)推進和實現(xiàn)1億農(nóng)民市民化，就得要保障成年農(nóng)民進城后擁有穩(wěn)定可靠的就業(yè)崗位，這是一個嚴(yán)峻而又現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

（四）社會融入失敗的風(fēng)險。從社會學(xué)的視角來看，社會融入是處于弱勢地位的主體能動地與特定社區(qū)中的個體與群體進行反思性、持續(xù)性互動的社會行動過程［8］。綜合學(xué)界對農(nóng)民工在城市地區(qū)社會融入問題的研究結(jié)論，再結(jié)合現(xiàn)實生活反映出來的實例，可以看到農(nóng)民工或者新市民在遭遇生存危機時，如果沒有得到政府和社會方面的有效救助，不敢保證他不會做出破壞社會的極端行動。發(fā)生在2014年9月1日的湖北十堰市東方小學(xué)的砍人事件，我們在反思加強教育管理與校園安全工作之余，實際上它更深層次地曝光和反映了政府對快速城鎮(zhèn)化的應(yīng)對不足，以及城鎮(zhèn)新移民在社會融入失敗、得不到有效救助情況下采取的極端反應(yīng)。進一步講，已沒有田地的新市民在生活困頓時能不能得到政府的有效的救助，城鎮(zhèn)政府和一切社會經(jīng)濟組織特別是城鎮(zhèn)原住民是否歡迎新市民的加入，城鎮(zhèn)有沒有容納外來移民遷入的承載能力，新市民居住區(qū)會不會形成新的貧民窟，這其間都存在著較大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

（五）放棄農(nóng)村生活福利。當(dāng)前，依照現(xiàn)行的戶籍管理制度規(guī)定，如果農(nóng)民完全放棄農(nóng)地和農(nóng)民身份移居城鎮(zhèn)，那就意味著他幾乎不可能重新成為農(nóng)民。農(nóng)民市民化之后，他就不可能在城鎮(zhèn)掙錢再回到鄉(xiāng)村花銷，農(nóng)村安全的食品、干凈的空氣、寬敞的住宅、低廉的生活成本、熟悉的人際關(guān)系、長久的生活習(xí)慣等等生活福利都要放棄，需要調(diào)整和適應(yīng)城鎮(zhèn)生活的新環(huán)境和新挑戰(zhàn)。此外，由土地所帶來的一切可能的補償和租金等收益也將歸向沒有。或者說，從綜合比較的視角來看，扣除用于自住的個人房產(chǎn)的比較價值，一個城鎮(zhèn)普通工人的生活水準(zhǔn)未必比一個勤勞、有些技能的農(nóng)民的生活水準(zhǔn)要好。這樣一來，完全徹底定居于城鎮(zhèn)生活的吸引力對農(nóng)民來說并不是很高。從已有的調(diào)查研究和作者個人實際接觸了解的情況來看，盡管新生代農(nóng)民工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性在降低，遷居的意愿很強，但綜合一個大家庭老少三代的意見和選擇，除非有特別實際的利益補償，理性的農(nóng)民家庭很少有主動愿意完全移民到城鎮(zhèn)生活。

除開以上五點較為集中和明顯的風(fēng)險之外，大量農(nóng)民移民定居到城鎮(zhèn)生活還存在著其他一些風(fēng)險。一是鄉(xiāng)村文化的衰落。大量農(nóng)民移居到城鎮(zhèn)，將進一步加劇鄉(xiāng)村文化的衰落。而原汁原味的鄉(xiāng)村文化在很大程度上承載著中華傳統(tǒng)文化的沿襲與傳承。二是公共安全的風(fēng)險。城市人口高度聚集，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭、地震、工業(yè)毒氣泄露、突發(fā)急性傳染病等嚴(yán)重危害公共安全的事件，將很容易造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。總之，農(nóng)民市民化的風(fēng)險是客觀存在的，需要政府、農(nóng)民和整個社會對此高度重視，需要共同采取必要的預(yù)防和應(yīng)對措施，有序有度地推進農(nóng)民市民化的進程。

三、啟示與對策

農(nóng)民市民化過程中存在著不小的風(fēng)險，但風(fēng)險不意味著絕對的危機，不意味著農(nóng)民市民化不可為。預(yù)知風(fēng)險可促使政府、農(nóng)民和其他有關(guān)社會主體采取可行的策略加以應(yīng)對，減少風(fēng)險轉(zhuǎn)化為危機的概率，減少走彎路、摔跟頭情況的發(fā)生。綜合學(xué)界的研究、政府的政策以及作者個人所了解的社會實際狀況，根據(jù)上文的分析，在農(nóng)民市民化的風(fēng)險防范與政策制定上，主要有以下五點啟示與對策：

（一）農(nóng)民市民化應(yīng)該堅持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014-2020年）》中指出，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅持市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，“正確處理政府和市場關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程”。農(nóng)民市民化作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要一環(huán)，應(yīng)堅持這一原則要求，首先發(fā)揮市場的主導(dǎo)和支配作用，政府則在規(guī)劃制定、制度設(shè)計、公共服務(wù)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治理六個方面發(fā)揮引導(dǎo)作用。

（二）政府要尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)一億農(nóng)民進城定居成為市民，但這并不是強制性的政治任務(wù)，而是一個政府提倡和期望達(dá)到的目標(biāo)，它對于各級政府而言是不能像計劃生育政策那樣的具有執(zhí)行強力。因此，在農(nóng)民市民化過程中，政府一定要堅持農(nóng)民自愿的原則，尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，尊重和保障老年農(nóng)民在農(nóng)村的居住權(quán)和勞動權(quán)，明確老年農(nóng)民擁有保留自己的生活習(xí)慣在農(nóng)村生活和勞動的權(quán)益。特別是要注意防止地方政府以地生財，消滅村莊，迫使農(nóng)民“被上樓”、農(nóng)村被城鎮(zhèn)化，陷入 “掠奪式發(fā)展陷阱”的局面。

（三）半市民化更為可行。所謂半市民化，是指從我國城鄉(xiāng)生活的現(xiàn)狀與實際出發(fā)，推動農(nóng)民就近就地融入城鎮(zhèn)，保障和承認(rèn)農(nóng)民在不放棄農(nóng)民身份、農(nóng)地承包權(quán)和收益的情況下，同時在城鎮(zhèn)和農(nóng)村擁有住房，實現(xiàn)青年農(nóng)民在城鎮(zhèn)務(wù)工與老年農(nóng)民在農(nóng)村生活的相互結(jié)合。這種半市民化的模式直接推動了城鎮(zhèn)住房及與此相關(guān)的消費，滿足了青年農(nóng)民對城鎮(zhèn)生活的認(rèn)同感，同時又兼顧到農(nóng)民對家鄉(xiāng)的心理認(rèn)同、老年農(nóng)民的生活習(xí)慣以及農(nóng)民對徹底移民到城鎮(zhèn)生活風(fēng)險的防范，因而它比推動農(nóng)民徹底轉(zhuǎn)化為市民的完全市民化模式更為可行。從學(xué)界有關(guān)的研究成果和新聞界的調(diào)查結(jié)論來看，以及作者本人對農(nóng)民的接觸了解來看，這種半市民化的模式當(dāng)前是非常受農(nóng)民歡迎的。相應(yīng)地，推動農(nóng)民工在務(wù)工地的完全市民化設(shè)計則存在諸多暫時無法克服的難題，是難以實現(xiàn)真正吸引農(nóng)民工在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為市民的。由此可以進一步說，新型城鎮(zhèn)化與市民化建設(shè)的突破口在經(jīng)濟發(fā)展較好的縣城與中心集鎮(zhèn)，它們才是農(nóng)民市民化的主要承接地。

（四）推動農(nóng)村土地制度改革。土地問題涉及億萬農(nóng)民切身利益，事關(guān)全局。推進農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移定居生活，無論是推行半市民化，還是實行完全的市民化，都需要推動農(nóng)村土地制度改革。這里的制度設(shè)計與創(chuàng)新主要包括農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)與經(jīng)營制度、農(nóng)地收益分配制度、農(nóng)民宅基地退出制度，等等。簡言之，就是要保障農(nóng)民獲得在新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)地改革紅利，解決或消減農(nóng)民的在城鎮(zhèn)購房定居生活的后顧之憂。需要明確的是，在農(nóng)村土地制度改革中，必須堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，必須堅持切實維護和提升農(nóng)民權(quán)益，必須堅持充分激發(fā)民間資本的投資活力，必須堅持土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營依法、有償、自愿，必須堅持因地制宜、循序漸進。

（五）建立農(nóng)民市民化的成本分擔(dān)機制。2015年2月4日，國家發(fā)改委發(fā)布 《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案》，確定在江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市 （鎮(zhèn)）開展試點。方案提出建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。安徽省向國家報送了試點工作方案，提出探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，其中政府承擔(dān)基本公共成本；企業(yè)依法承擔(dān)一部分；農(nóng)民工則承擔(dān)社保、公積金以及就業(yè)培訓(xùn)的個人支出部分。這個三分法的成本分擔(dān)機制是符合當(dāng)前實際工作狀況的。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該特別強調(diào)中央政府對地方政府實行必要的財政扶助與轉(zhuǎn)移，國家對企業(yè)實行必要的稅收優(yōu)惠和鼓勵。當(dāng)然，這個成本分擔(dān)機制的原則還是強調(diào)堅持市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，確保農(nóng)民的自主選擇權(quán)，不能讓農(nóng)民被城鎮(zhèn)化、被市民化。

結(jié)　語

總之，推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是新世紀(jì)中國全面建成小康社會的應(yīng)有之義，大力促進農(nóng)民市民化也是中國社會經(jīng)濟深入發(fā)展的必然要求。與此同時，也需要政府和有關(guān)方面知悉和防范可能存在的風(fēng)險，加強對市場和農(nóng)民的了解，明確市場的主導(dǎo)地位，尊重農(nóng)民的自主意愿，力求以最小的社會經(jīng)濟成本最大限度保護和提升農(nóng)民的權(quán)益、最有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方式來推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣一來，農(nóng)民市民化才真正符合科學(xué)發(fā)展和包容性發(fā)展的要求，才能體現(xiàn)公平自主、環(huán)保高效、互助共享等精神的要求，使善政達(dá)到善治。

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［責(zé)任編輯：李成林］

F328

A

1671-6183（2016）08-0056-04

2016-07-18

劉堂燈 （1973-），男，湖北武穴人，大連民族大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院講師，法學(xué)博士；研究方向：行政管理理論、網(wǎng)絡(luò)思想政治教育。