步卓卿內蒙古土地調查規(guī)劃院　呼和浩特　010020

土地利用總體規(guī)劃實施中面臨的問題與對策研究
——以烏蘭察布市為例

步卓卿
內蒙古土地調查規(guī)劃院呼和浩特010020

本文通過對烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）實施7年來各項指標進行評估，結果顯示：全市耕地保有量、基本農田保護目標已經實現。建設用地中建設用地總規(guī)模未突破指標，剩余指標空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設用地與城鎮(zhèn)工礦用地已突破指標，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達指標的22%；交通用地、水利設施用地和其他建設用地指標剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設用地、新增建設用占用農用地、新增建設占用耕地規(guī)模均未突破規(guī)劃目標，指標剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。

土地利用；總體規(guī)劃實施；烏蘭察布市

1.烏蘭察布市概況

1.1自然概況

烏蘭察布市地處自治區(qū)中部，位于東經109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬平方公里，占自治區(qū)土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國交界，國境線長100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區(qū)首府呼和浩特市毗連。

烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內蒙古高原交錯地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內各河流分屬黃河、永定河和內陸河三大水系。

烏蘭察布市區(qū)位優(yōu)勢明顯，地處呼、包、銀經濟隆起帶和京津唐經濟圈的結合部。110國道、208國道和京藏高速公路交匯于集寧，是國家“五縱七橫”重點規(guī)劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質構造復雜，地質礦產資源比較豐富。目前普查已發(fā)現的礦種80余種，已探明儲量的有37個礦種，已開發(fā)利用的有29個礦種，產地75處。

1.2社會經濟條件

烏蘭察布市現轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、集寧區(qū)十一個旗縣市區(qū)。

烏蘭察布市是一個以蒙古族為主體的多民族聚居區(qū)，共同生活著蒙、漢、回等23個民族?？側丝跒?86.97萬人，其中主體民族蒙古族8.69萬人，占總人口的3.03%，漢族居多數，其它有回族、壯族、達翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個少數民族。

據2012年統(tǒng)計，全市地區(qū)生產總值達781.17億元，全年財政收入完成66.1億元，同比增長28.9%。全年規(guī)模以上固定資產投資完成650.5億元，增長40.8%。全年農作物種植面積達到61.97萬公頃，增長2.8%。主要農作物產量穩(wěn)定增長；全年糧食總產量達到88.5萬噸，同比增長4.1%。全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農牧民人均純收入分別達到18609元和5853元。

1.3土地利用現狀

根據2012年土地利用現狀變更調查，經規(guī)劃基數轉換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。

農用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。

建設用地中城鄉(xiāng)建設用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮(zhèn)用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農村居民點62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。

其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。

2.規(guī)劃執(zhí)行情況評估

2.1規(guī)劃實施評估方法

本文采用直接比較法對《烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）》中的主要控制指標執(zhí)行7年的情況進行評估。通過對比全市2005年、規(guī)劃目標年（2020年）和2012年各項指標的數據，來反映全市規(guī)劃實施7年來各項指標的落實情況。

2.2評估結果

表1　2006年～2012年烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃主要指標評估情況表單位：公頃

農用地中耕地保有量、基本農田保護目標已經實現。

建設用地中建設用地總規(guī)模未突破指標，規(guī)劃指標剩余空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設用地與城鎮(zhèn)工礦用地突破指標，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達指標的22%；交通用地、水利設施用地和其他建設用地指標剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。

新增建設用地、新增建設用占用農用地、新增建設占用耕地規(guī)模都未突破規(guī)劃目標，指標剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。

規(guī)劃期內通過耕地儲備補充耕地4036.33公頃，雖然完成了規(guī)劃實施期間的占補平衡，但距離規(guī)劃目標的實現還需補充2522.67公頃。

規(guī)劃實施期間人均城鎮(zhèn)工礦用地指標未降反升，實現程度低。

規(guī)劃實施期間，中心城區(qū)建設速度較快，中心城區(qū)建設用地規(guī)模尚未突破目標，還有1334.81指標剩余，但中心城區(qū)城市建設用地規(guī)模超出規(guī)劃目標423.71公頃。

3.現行規(guī)劃實施成效與存在的問題分析

3.1現行規(guī)劃實施成效分析

3.1.1強化了對耕地特別是基本農田的保護

土地利用總體規(guī)劃劃定的一般農地區(qū)和基本農田保護區(qū)，明確了耕地和基本農田保護范圍，在規(guī)劃實施過程中，通過建立農地轉用審批制度、耕地占補平衡制度和基本農田保護制度，有效地實施了對耕地特別是基本農田的保護。嚴格執(zhí)行先補后占，實現了建設占用耕地占補平衡政策。規(guī)劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規(guī)劃目標多28938.73公頃。規(guī)劃基本農田保護目標為785000公頃，2012年基本農田面積793185.80公頃，比規(guī)劃目標多8185.80公頃。規(guī)劃實施7年間，全市新增建設占耕面積2705.87公頃，通過耕地儲備增加耕地面積為4036.33公頃，實現了規(guī)劃期內的占補平衡目標。

3.1.2保障了建設用地的合理需求

劃實施期間，嚴格落實“四區(qū)三界”和土地用途管制，通過加強規(guī)劃實施管理，基本保障了國家、自治區(qū)、市級及旗縣級的各類重點項目和城鎮(zhèn)化的用地需求。規(guī)劃實施七年，烏蘭察布市新增建設用地10575.64公頃。規(guī)劃實施期間，城鄉(xiāng)建設用地凈增13092.80公頃，城鎮(zhèn)工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區(qū)建設用地凈增4945.76公頃，其中中心城區(qū)城市用地凈增4237.5公頃。

3.1.3增強了按規(guī)劃用途使用土地和管理土地的意識

國土資源管理部門在日常管理中依據規(guī)劃審批土地，嚴格執(zhí)行規(guī)劃用途管制制度，保證了規(guī)劃的強制性和嚴肅性。通過各級政府的高度重視，加上長期的宣傳教育，使全社會特別是各級領導干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀念，進一步增強了按規(guī)劃用途依法使用土地的意識。

3.1.4指導了造林種草，促進了生態(tài)環(huán)境的改善

規(guī)劃貫徹了“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的基本方針，確定了切實可行的生態(tài)環(huán)境建設用地布局和范圍，有效地指導了造林種草，城鄉(xiāng)生產、生活及生存環(huán)境得到進一步改善，規(guī)劃實施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進了生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2現行規(guī)劃實施存在的主要問題

3.2.1耕地數量變化旗縣間差異大，基本農田布局不盡合理

烏蘭察布市耕地從數量上來看，規(guī)劃實施期間總體上呈現增加的趨勢，規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農田目標完全可以保證。但從全市11個旗縣區(qū)來看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開發(fā)利用難度大。然而政府為建設陰山北麓優(yōu)質雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發(fā)展該地區(qū)設施農業(yè)，擴大微灌、滴灌面積，造成有基地項目計劃的旗縣耕地增加明顯，無計劃地區(qū)則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區(qū)，在經濟建設過程中只能依靠“異地補耕”來實現耕地占補平衡。

2012年，烏蘭察布市基本農田面積比規(guī)劃目標多8185.80公頃，實現了基本農田保護目標。但由于自然災害等原因造成的耕地和基本農田災毀；同時，規(guī)劃期間不可避免的會出現一些交通、水利等重大基礎設施項目選址繞不開基本農田保護區(qū)，因此，需要對局部地區(qū)的基本農田布局進行調整，同時需要將規(guī)劃實施期間通過土地整治、高標準基本農田建設等工程增加的優(yōu)質耕地盡快劃入基本農田保護范圍。

3.2.2建設用地空間布局和內部各項指標與實際需求不匹配

規(guī)劃期內，烏蘭察布市城鎮(zhèn)化速度加快，能源、交通建設迅速發(fā)展，許多項目的不確定性，總會造成規(guī)劃建設用地與實際落地位置有所偏差，致使規(guī)劃建設用地空間布局不能很好地適應建設項目的實施。

根據規(guī)劃實施評估結果，烏蘭察布市建設用地內各項指標的結構分配不合理。目前，烏蘭察布市建設用地總規(guī)模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設用地、交通水利用地，然而城鄉(xiāng)建設用地在規(guī)劃實施期間已經超出規(guī)模的22%，剩余的其他建設用地、交通水利用地指標無法調整到城鄉(xiāng)建設用地或城鎮(zhèn)工礦用地中使用，從而造成有計劃而無規(guī)模用地的尷尬局面。

3.2.3規(guī)劃新增建設占用耕地地區(qū)間不平衡，建設項目落地困難

從全市的角度來看，烏蘭察布市新增建設用地占用耕地指標尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規(guī)劃期內烏蘭察布市打造區(qū)域性中心城市的規(guī)劃影響，集寧區(qū)、察右前旗目前已經沒有建設占用耕地指標可用。因此，在擴大城市規(guī)模建設過程中，為了避讓耕地，各類城鎮(zhèn)基礎設施建設、工業(yè)園區(qū)建設項目無法科學的安排到規(guī)劃圖上，導致建設項目不符合規(guī)劃，難以落地。

3.2.4建設用地集約利用程度有待進一步提高

規(guī)劃實施以來，烏蘭察布市建設用地集約程度有所提高，但仍存在許多問題，諸如城鄉(xiāng)建設用地結構和布局不盡合理，集約利用水平低。農村居民點用地內涵復雜，居住、生產、畜牧養(yǎng)殖等用地類型混合其中，數量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地超標；城鎮(zhèn)用地內部結構和布局不盡合理，土地利用效率低；獨立工礦用地中，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小，布局松散，容積率低，土地產出效益較差。應該進一步對全市的建設用地進行潛力挖潛。

4.對策與建議

4.1建立常態(tài)化土地利用總體規(guī)劃評估修改機制

為解決規(guī)劃實施過程中旗縣區(qū)間耕地保護任務不平衡，規(guī)劃基本農田布局區(qū)域間不盡合理，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地和城鎮(zhèn)工礦明顯不足，規(guī)劃新增建設占用耕地區(qū)域間不平衡，建設用地內部規(guī)劃指標結構不合理等問題應建立一年一評估，兩年一修改的常態(tài)化規(guī)劃評估修改制度。同時完善規(guī)劃實施辦法，在建設用地總規(guī)模不突破的前提下，適時出臺相應規(guī)劃指標使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設用地指標與城鄉(xiāng)建設用地指標之間的調整平衡，彈性引導和剛性控制相結合，提高《規(guī)劃》對烏蘭察布市社會經濟發(fā)展的用地保障能力。

4.2強化耕地質量建設，推進耕地特別是基本農田布局調整

2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質量和產能。

2006年～2012年，全市各旗縣區(qū)所建立的耕地儲備庫差異較大，規(guī)劃實施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進行了儲備庫建設。因此，要結合現狀耕地數量和分布情況，以及規(guī)劃實施期間的土地整治情況，建立“優(yōu)近劣退”機制，實施“異地補耕”，通過規(guī)劃修改合理確定各地區(qū)規(guī)劃耕地保有量和基本農田保護面積和布局。

4.3出臺建設用地內部指標靈活運用政策

根據《規(guī)劃》確定各項建設用地指標靈活運用政策，全市尚有大量的其他建設用地、交通運輸和水利用地指標，但根據全市實際情況和《規(guī)劃》實施以幾年來各項建設用地使用情況，其他建設用地、交通運輸和水利用地指標使用量較少，尤其是其他建設用地指標剩余高達50919.29公頃，但城鄉(xiāng)建設用地已經嚴重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設用地指標不突破的前提下，適時出臺相關政策，鼓勵其他建設用地、交通運輸和水利用地指標用于城鄉(xiāng)建設用地，支持城鎮(zhèn)建設和經濟建設。

4.4增加城鄉(xiāng)建設用地、新增建設用地和新增建設占耕指標

通過對本輪規(guī)劃各指標的評估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設用地指標可用，這些指標中只有其他建設用地、交通水利用地，城鄉(xiāng)建設用地不僅無指標剩余空間，規(guī)劃實施七年超出目標7750.80公頃。隨著規(guī)劃的深入實施，“三個基地”、“三個中心”、“五個區(qū)”的戰(zhàn)略逐步落實，城鄉(xiāng)建設用地需求量將大規(guī)模增加，同時新增建設用地量、新增建設占耕量會隨同適當增加。因此，在沒有出臺建設用地內部指標靈活運用政策之前，增加城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設用地規(guī)模、新增建設占耕規(guī)模是解決未來經濟發(fā)展用地需要的主要措施。如果近期出臺建設用地內部指標靈活運用政策，將其他建設用地指標分出45000公頃用于城鄉(xiāng)建設用地，一方面可以彌補城鄉(xiāng)建設用地歷史欠賬，另一方面還可以補充未來城鄉(xiāng)建設用地的需求。同時，在其他建設用地指標可以靈活動用時，盡管在努力提高建設用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設用地指標和3853公頃新增建設占耕指標也滿足不了45000公頃指標的使用，到時，新增建設用地指標、新增建設占耕指標又將成為重點項目落地的限制因素。

所以不管通過直接增加還是采用政策調整增加城鄉(xiāng)建設用地指標，都將需要同時匹配增加一定規(guī)模的新增建設用地指標、新增建設占耕指標，來保障烏蘭察布市社會經濟的又快又好發(fā)展。

4.5提高土地集約節(jié)約水平

首先通過堅持規(guī)劃引導，提高土地的集約節(jié)約水平。規(guī)劃關系到當地的大局利益和長遠利益。在規(guī)劃實施過程中，不論是工業(yè)企業(yè)發(fā)展用地，還是招商引資項目用地，盡量引導項目向園區(qū)、向規(guī)劃區(qū)集中，適度提高園區(qū)準入門檻，同時注重項目的時序安排，敢于和善于核減與區(qū)域發(fā)展功能不相符的用地項目，盡量克服土地利用的粗放現象。

其次，通過發(fā)揮土地市場引導作用，挖掘土地潛力。不斷規(guī)范土地市場，工業(yè)和經營性用地百分之百實行招拍掛出讓，資源配置真正科學化、市場化。采取清理閑置土地，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等措施，積極盤活土地資源。

4.6探索建立未利用地開發(fā)利用試驗區(qū)

隨著西部大開發(fā)的深入實施，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化進程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開發(fā)熱點。嘗試探索建立未利用地開發(fā)利用試驗區(qū)，將一定面積的區(qū)位條件好、適宜開發(fā)建設的未利用土地進行綜合開發(fā)利用，通過修改規(guī)劃將適合開發(fā)為建設用地的未利用地規(guī)劃為有條件建設區(qū)，極探索不占或少占耕地，拓展建設用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗區(qū)在產權等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項目等方面給予支持。

［1］邢曉芹，烏海市新一輪土地利用總體規(guī)劃用地平衡分析［M］.內蒙古師范大學碩士論文.2011，4.

［2］娜仁圖雅.邱淑，巴彥淖爾市土地利用總體規(guī)劃實施中期評估研究［M］.內蒙古科技與經濟.2014.12.

［3］史利霞.集寧區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施管理中存在的問題及解決措施［M］.西部資源.2013，10.

步卓卿（1985年～），男，蒙古族，助理工程師。畢業(yè)于北京林業(yè)大學，目前從事土地價格規(guī)劃相關工作。