秦小紅

摘要：

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本動(dòng)力，政府在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新必須以維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神為基礎(chǔ)和前提，必須保障市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。政府干預(yù)的邏輯結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)的邏輯結(jié)構(gòu)是一個(gè)相互嵌入的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)。從靜態(tài)方面看，政府干預(yù)市場(chǎng)的構(gòu)成和階段取決于市場(chǎng)構(gòu)成的性質(zhì)和不同階段的需要，政府在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面承擔(dān)主體責(zé)任，在要素市場(chǎng)中承擔(dān)法律供給責(zé)任，在經(jīng)營(yíng)體制結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新方面應(yīng)助成產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營(yíng)制度之間的融合，在培育交易市場(chǎng)方面承擔(dān)服務(wù)功能。從動(dòng)態(tài)方面看，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)取決于市場(chǎng)的成熟程度和政府調(diào)控能力之間的變化，政府干預(yù)的對(duì)象、預(yù)期、程序、步驟、方式、方法必須符合法治要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度;政府干預(yù);法律機(jī)制

中圖分類號(hào)：

DF41

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.10

我國(guó)正經(jīng)歷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最基本的任務(wù)是解決農(nóng)民、市場(chǎng)、政府之間的關(guān)系問(wèn)題。隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度條件的變化，農(nóng)民、市場(chǎng)、政府之間的關(guān)系也會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的變化。一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的快速推進(jìn)，以家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)方式有必要向立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系轉(zhuǎn)變。另一方面，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升的“雙重?cái)D壓”下，以農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革，必須依靠農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新和法治保障，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[1]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這涉及農(nóng)民參與市場(chǎng)的制度結(jié)構(gòu)和政府干預(yù)市場(chǎng)的法律機(jī)制。市場(chǎng)不僅是一個(gè)商品交換場(chǎng)所，還是一個(gè)復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)制度的變化必然引起政府功能的變化。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營(yíng)體系之間關(guān)系的復(fù)雜性與復(fù)合性，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新離不開更好發(fā)揮政府的作用。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新在邏輯結(jié)構(gòu)上包括三個(gè)方面：一是前置邏輯，通過(guò)法律方式供給市場(chǎng)制度;二是過(guò)程邏輯，政府依法引導(dǎo)并調(diào)控市場(chǎng)制度健康運(yùn)行;三是補(bǔ)充邏輯，承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的責(zé)任，發(fā)揮“兜底”作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)界定、經(jīng)營(yíng)體制結(jié)構(gòu)性融合、商品交易市場(chǎng)、社會(huì)化服務(wù)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，政府干預(yù)的邏輯結(jié)構(gòu)和作用方式存在差異。差異化的政府干預(yù)方式容易產(chǎn)生過(guò)度或不及的問(wèn)題，因此，還必須對(duì)政府干預(yù)的對(duì)象、預(yù)期、程序、步驟、方式和方法進(jìn)行法律規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化，防治政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位的問(wèn)題。

一、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度的復(fù)合結(jié)構(gòu)與政府作用的功能定位

政府在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度中的功能定位是由農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度自身的結(jié)構(gòu)和政府的調(diào)控能力共同決定的，表現(xiàn)為一種全過(guò)程的動(dòng)態(tài)性滲透作用，而不僅僅是一種事后的彌補(bǔ)和矯正功能。

（一）農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度的復(fù)合結(jié)構(gòu)

從宏觀角度看，市場(chǎng)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)不限于產(chǎn)品交易市場(chǎng)，而是整個(gè)市場(chǎng)制度[2]，這是理解農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度與政府作用的基礎(chǔ)。

從微觀角度看，市場(chǎng)是一種復(fù)雜的產(chǎn)品交換機(jī)制，不同學(xué)科對(duì)其理解的側(cè)重點(diǎn)不同。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)側(cè)重于研究市場(chǎng)的交換功能，取向于形式意義的市場(chǎng)觀。形式意義的市場(chǎng)觀認(rèn)為，市場(chǎng)是一種產(chǎn)品交易方式，產(chǎn)品是哪一種制度的產(chǎn)物，產(chǎn)品在哪一個(gè)空間交易并不重要，重要的是交易本身。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)側(cè)重于研究市場(chǎng)的制度特征，取向于實(shí)質(zhì)意義的市場(chǎng)觀。實(shí)質(zhì)意義的市場(chǎng)觀認(rèn)為，任何用以交換的產(chǎn)品都是特定制度的產(chǎn)物，市場(chǎng)嵌含于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，不能脫嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)而存在?？扑拐J(rèn)為：“市場(chǎng)是為方便交換而存在的制度，也就是說(shuō)，它們的存在是為了減少開展交易活動(dòng)的成本……當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家談?wù)撌袌?chǎng)結(jié)構(gòu)的時(shí)候，他們根本就沒(méi)有把它看作一個(gè)制度，而是把它等同于諸如企業(yè)的數(shù)量、產(chǎn)品的區(qū)分之類的問(wèn)題。他們完全忽視了降低交易難度的社會(huì)制度的影響?！盵3]實(shí)際上，制度乃是市場(chǎng)的基礎(chǔ)，形式意義的市場(chǎng)不是一個(gè)具有先驗(yàn)性標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)想象物，而是以制度為基礎(chǔ)對(duì)生產(chǎn)要素的組織與運(yùn)行。

基于社會(huì)制度的性質(zhì)和農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，實(shí)質(zhì)意義上的市場(chǎng)觀在理解我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)比較適切。農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、產(chǎn)品交易市場(chǎng)三個(gè)方面。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素包括土地、資本、勞動(dòng)力和技術(shù);農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)體系和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系;農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交易市場(chǎng)包括交易市場(chǎng)的物質(zhì)設(shè)施和技術(shù)手段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是通過(guò)產(chǎn)權(quán)組合并由經(jīng)營(yíng)體系組織起來(lái)的，其結(jié)果是更有績(jī)效的產(chǎn)品供給通過(guò)交易市場(chǎng)更好地滿足社會(huì)的需求。

（二）政府作用的功能定位

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)是一個(gè)外部性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題極為顯著的市場(chǎng)，這在我國(guó)表現(xiàn)得尤為突出。要解決我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的外部性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，離不開政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)。從外部性角度考察，農(nóng)業(yè)是高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)無(wú)法與工業(yè)市場(chǎng)處于平等競(jìng)爭(zhēng)的地位，政府必須扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。政府在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面承擔(dān)主體責(zé)任。農(nóng)業(yè)制度既有經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)容，又有社會(huì)性的內(nèi)容。當(dāng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府應(yīng)該矯正市場(chǎng)失靈，承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。通過(guò)法律機(jī)制使政府在市場(chǎng)制度中承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，是經(jīng)濟(jì)法的重要功能[4]。從結(jié)構(gòu)性角度考察，我國(guó)農(nóng)業(yè)制度具有復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)體系，兩者之間存在緊張關(guān)系。從產(chǎn)權(quán)構(gòu)成角度考察，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。農(nóng)村土地集體所有制是為了防止兩極分化，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是為了提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。家庭承包經(jīng)營(yíng)偏好個(gè)體經(jīng)營(yíng)而不是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，偏好自然經(jīng)濟(jì)而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高的條件下，如何實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能完全依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，還需要政府發(fā)揮關(guān)鍵作用，助成產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營(yíng)制度之間的融合。

總之，我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度表現(xiàn)出“不完全政府與不完全市場(chǎng)、不完全社會(huì)之間的不完全結(jié)合”[5]的特征，其產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營(yíng)體系之間構(gòu)成一種復(fù)合結(jié)構(gòu)，沒(méi)有一條邏輯是貫徹始終的，而是一種多元邏輯的混合構(gòu)成模式。土地確權(quán)、資本融合、勞動(dòng)力提高、技術(shù)提升、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、交易市場(chǎng)培育和監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)扶持、市場(chǎng)失靈的矯正等，都離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。

二、政府在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新中發(fā)揮關(guān)鍵作用的機(jī)理

政府在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新中發(fā)揮關(guān)鍵作用以維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神為基礎(chǔ)和前提，離開了這一基礎(chǔ)和前提，也就不能發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，既是交易市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格形成機(jī)制自組織功能的產(chǎn)物，又是農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)組合和政府發(fā)揮關(guān)鍵作用的結(jié)果。

（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)制度變遷的限度

我國(guó)的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是在改革集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度最大的缺陷是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化不能的問(wèn)題。具體而言，集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所形成的生產(chǎn)方式需要支付高昂的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，缺乏生產(chǎn)績(jī)效，總產(chǎn)出下降[6]，產(chǎn)品又缺乏市場(chǎng)交易渠道，既不能解決農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，又不能滿足社會(huì)的需要。同時(shí)，由于采取平均主義的分配方式，又挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而降低了生產(chǎn)效率。在這種條件下，農(nóng)民探索以家庭為單位組織生產(chǎn)，尋求解決溫飽問(wèn)題的方式。家庭生產(chǎn)幾乎不需要支付執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率。但由于人多地少的限制，家庭生產(chǎn)主要是一種消費(fèi)性生產(chǎn)過(guò)程。消費(fèi)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生兩個(gè)方面的后果：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素難以提高。消費(fèi)性生產(chǎn)對(duì)提高勞動(dòng)力素質(zhì)和農(nóng)業(yè)技術(shù)缺乏內(nèi)在動(dòng)力，加之資本積累困難，無(wú)法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化要求。二是農(nóng)業(yè)資源流失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的快速推進(jìn)，農(nóng)民對(duì)消費(fèi)性生產(chǎn)進(jìn)行邊際調(diào)整，將農(nóng)暇時(shí)間和富余家庭成員調(diào)整到工業(yè)領(lǐng)域。但制度供給、產(chǎn)權(quán)界定、市場(chǎng)培育等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的瓶頸問(wèn)題，超出了家庭經(jīng)營(yíng)邊際調(diào)整的范圍，需要政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用[7]，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)管理模式，才能實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度與政府的關(guān)鍵作用

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化需要滿足許多相互支持、相互融合的基本條件，而這些基本條件在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制中的彈性不能完全依靠農(nóng)民自身的力量和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，政府必須發(fā)揮關(guān)鍵作用。

第一，從生產(chǎn)要素組織的角度考察，要素市場(chǎng)的發(fā)展是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題。土地、資本、勞動(dòng)力和技術(shù)都必須有效組織以適應(yīng)市場(chǎng)化的需要，但消費(fèi)性生產(chǎn)方式的要素受到外在條件和內(nèi)在結(jié)構(gòu)的限制，難以市場(chǎng)化，必須借助政府干預(yù)提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量，促進(jìn)要素通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行合理流動(dòng)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

第二，從經(jīng)營(yíng)體制角度考察，經(jīng)營(yíng)體制是組織生產(chǎn)要素的制度裝置，經(jīng)營(yíng)體制導(dǎo)向消費(fèi)性生產(chǎn)還是商品化生產(chǎn)，是區(qū)分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的顯著標(biāo)志。我國(guó)集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由于人多地少水缺的限制，加之融資困難，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和技術(shù)需求低，二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)偏好家庭經(jīng)營(yíng)、個(gè)體化生產(chǎn)，這與市場(chǎng)化要求的規(guī)?；?、社會(huì)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式之間存在緊張關(guān)系。要建立與市場(chǎng)化相適應(yīng)的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，必須發(fā)揮政府在產(chǎn)權(quán)組合、資本投入、勞動(dòng)力素質(zhì)提高和技術(shù)進(jìn)步方面的積極作用，才能實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，為農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化提供必要的組織條件。

第三，從產(chǎn)品交易市場(chǎng)角度考察，消費(fèi)性生產(chǎn)不僅缺乏產(chǎn)品交易的營(yíng)利性追求，也缺乏形成產(chǎn)品交易市場(chǎng)的能力，更無(wú)法形成公平交易秩序。市場(chǎng)化要求以交易為目的安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，建立滿足市場(chǎng)交易的平臺(tái)和規(guī)則，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而這些條件既不能通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用又不能通過(guò)農(nóng)民形成新的權(quán)利集合自發(fā)完成，必須借助政府力量，培育和發(fā)展產(chǎn)品交易市場(chǎng)。

第四，從農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度運(yùn)行角度考察，農(nóng)業(yè)是一個(gè)高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，與工業(yè)市場(chǎng)無(wú)法處于平等競(jìng)爭(zhēng)的地位。政府必須采取扶持政策，通過(guò)補(bǔ)貼、稅收、金融、保險(xiǎn)等措施彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)的不足，使農(nóng)產(chǎn)品處于公平競(jìng)爭(zhēng)地位，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

三、政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新的邏輯

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以產(chǎn)品化和市場(chǎng)化為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。我國(guó)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，通過(guò)制度創(chuàng)新對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行漸進(jìn)式改造[8]。在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的過(guò)程中，離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。

（一）政府干預(yù)農(nóng)業(yè)要素的邏輯

按照改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的思路，向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)注入現(xiàn)代要素應(yīng)在四個(gè)方面進(jìn)行，這四個(gè)方面都離不開發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用，目的在于激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的潛能以及滿足市場(chǎng)化發(fā)展的要求。

1.政府在耕地保護(hù)方面的關(guān)鍵作用

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，政府必須承擔(dān)保護(hù)耕地的主體責(zé)任。人多地少水缺是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本事實(shí)，地塊細(xì)碎化現(xiàn)象

普遍存在，從而制約了耕地利用效率。由于快速城鎮(zhèn)化的影響，我國(guó)耕地減少、流失現(xiàn)象嚴(yán)重，撂荒、貧瘠化也在一定程度上存在，這些現(xiàn)象都威脅到耕地的保護(hù)、使用和效益。盡管我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并通過(guò)土地規(guī)劃制度、土地征收制度、用途管制制度、耕地紅線制度、占補(bǔ)平衡制度、占用補(bǔ)償制度、耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、耕地撂荒治理制度、耕地整理措施等對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，但由于政府主體責(zé)任落實(shí)不到位，耕地保護(hù)現(xiàn)狀堪憂[9]。因此，必須制定專門的《基本農(nóng)田保護(hù)法》，建立完整的耕地保護(hù)制度體系，加大耕地保護(hù)力度，切實(shí)落實(shí)政府主體責(zé)任。

2.政府在農(nóng)業(yè)投資方面的關(guān)鍵作用

農(nóng)業(yè)屬于高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，缺乏投資動(dòng)力是一種客觀現(xiàn)實(shí)。一方面，農(nóng)民傾向于將農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)投入不足，耕地肥力下降，土地貧瘠化現(xiàn)象嚴(yán)重。勞動(dòng)力投入不足，精耕細(xì)作的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式被削弱，粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍存在。耕地污染嚴(yán)重，影響了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重，增加了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的外部性在資本方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)資本向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的傾向，形成了約束農(nóng)業(yè)投資的負(fù)外部性。要解決這些問(wèn)題，必須加大政府投入力度。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府農(nóng)業(yè)投入不足，加劇了農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出之間的不平衡狀態(tài)[10]。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出之間的平衡，政府必須增加財(cái)政投入，興建和保護(hù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益[11][20]，改善農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，加大政策性金融投放力度，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資，改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境。

3.政府在提高勞動(dòng)者

素質(zhì)方面的關(guān)鍵作用

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最活躍的要素，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化需要建立一支穩(wěn)定的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。舒爾茨認(rèn)為，在所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中，真正能實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的要素是農(nóng)民素質(zhì)的提高。他認(rèn)為：“全世界的農(nóng)民都在與成本、利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)打交道，從這一角度講，他們都是時(shí)刻在計(jì)算個(gè)人收益的經(jīng)濟(jì)人。在自己那小小的、個(gè)人進(jìn)行資源配置的領(lǐng)域里，農(nóng)民都是企業(yè)家。他們總是能夠十分精妙地、敏銳地與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，以致使得許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都無(wú)法認(rèn)識(shí)到這些人的效率有多么高。盡管由于教育、健康以及個(gè)人經(jīng)歷等方面的原因，農(nóng)民在對(duì)新知識(shí)和新信息的感知、理解和采取適當(dāng)行動(dòng)的能力方面存在著差距，但是他們卻為企業(yè)家素質(zhì)提供了最基本的人力資源。”[12]在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏經(jīng)濟(jì)效益，大量青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠年老農(nóng)民，盡管年老農(nóng)民有精耕細(xì)作的生產(chǎn)技術(shù)，但體力有限，難以支持艱辛的勞動(dòng)。特別是年老農(nóng)民不能接受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)，對(duì)市場(chǎng)信息也缺乏理解，不利于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化。誰(shuí)來(lái)種田是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最嚴(yán)重的瓶頸，因此，政府必須大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最基礎(chǔ)的工程。

4.政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步方面的關(guān)鍵作用

提高農(nóng)業(yè)技術(shù)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的關(guān)鍵。在我國(guó)“四化同步”的背景下，耕地保護(hù)、投資增長(zhǎng)和勞動(dòng)力素質(zhì)提高都會(huì)受到各種限制，其邊際調(diào)整的空間有限。無(wú)論是規(guī)模替代，還是勞動(dòng)力素質(zhì)替代，其可及性都會(huì)受到現(xiàn)實(shí)條件和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的限制?；诂F(xiàn)實(shí)的考慮，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)具有廣闊的前景。但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)變不能依靠農(nóng)民理性和市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行漸進(jìn)式演變，而必須依靠政府推動(dòng)作用的發(fā)揮。盡管技術(shù)替代具有廣闊的前景，但農(nóng)業(yè)技術(shù)從科研到推廣是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用[13]。同時(shí)，在技術(shù)應(yīng)用方面，也需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

總之，無(wú)論是耕地保護(hù)還是資本投入、勞動(dòng)力素質(zhì)提高和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量的提高都離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。

（二）政府干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制運(yùn)行的邏輯

改革開放以后，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)點(diǎn)得到充分發(fā)揮，滿足了農(nóng)民的溫飽需求和國(guó)家糧食供給的基本需要。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)必須向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以滿足農(nóng)民小康生活的要求。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，必須以農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，在家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)產(chǎn)權(quán)權(quán)利新的集合方式，建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的要求。由于以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)建立起來(lái)的產(chǎn)權(quán)體系與現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系之間存在緊張關(guān)系，而這種緊張關(guān)系無(wú)法通過(guò)農(nóng)民自身的邊際調(diào)整和市場(chǎng)調(diào)節(jié)從根本上加以解決，因此，必須發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營(yíng)體系的融合。

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)體系與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系緊張關(guān)系產(chǎn)生的原因

雙層經(jīng)營(yíng)體制的結(jié)構(gòu)包括產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營(yíng)體系兩個(gè)層次的內(nèi)容，兩個(gè)層次又包含多種構(gòu)成要素，從而形成一個(gè)極為復(fù)雜的復(fù)合結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)權(quán)利包括集體土地所有權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。經(jīng)營(yíng)體系包括家庭經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代組織化經(jīng)營(yíng)。這兩個(gè)層次的內(nèi)容在體制運(yùn)行過(guò)程中可以容納不同的行為偏好，但不同行為偏好在消費(fèi)性生產(chǎn)和市場(chǎng)化生產(chǎn)過(guò)程中都會(huì)產(chǎn)生緊張關(guān)系。

首先，在總體層次上，我國(guó)將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利納入經(jīng)營(yíng)體制之中，農(nóng)業(yè)要素組織的偏好取決于經(jīng)營(yíng)體系而不是產(chǎn)權(quán)體系。這一制度設(shè)計(jì)的目的是在保證激發(fā)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，防止農(nóng)業(yè)的過(guò)度分散化和農(nóng)業(yè)社會(huì)分化，以利于壯大集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但在這一體制的運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)要素的組織方式偏好家庭經(jīng)營(yíng)，而不是組織化經(jīng)營(yíng)，形成了消費(fèi)性生產(chǎn)方式。消費(fèi)性生產(chǎn)方式與以組織化為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)體制的制度設(shè)計(jì)之間存在差異，實(shí)際上形成了緊張關(guān)系。也就是說(shuō)，在雙層經(jīng)營(yíng)體制中，農(nóng)民強(qiáng)化了“分”的體系，弱化了“統(tǒng)”的體系，“分”多“統(tǒng)”少，“統(tǒng)分”之間沒(méi)有形成制度預(yù)設(shè)的有機(jī)結(jié)合。根據(jù)市場(chǎng)化生產(chǎn)的邏輯，必須建立以“統(tǒng)”為中心的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)體系。但消費(fèi)性生產(chǎn)方式并不具備“統(tǒng)”的條件，也沒(méi)有產(chǎn)生“統(tǒng)”的動(dòng)力，這就需要注入現(xiàn)代要素，促進(jìn)消費(fèi)性生產(chǎn)方式向市場(chǎng)化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

其次，在結(jié)構(gòu)層次上，我國(guó)一系列法律規(guī)定強(qiáng)化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利，弱化了集體土地所有權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。與此同時(shí)，也強(qiáng)化了家庭經(jīng)營(yíng)方式，弱化了組織化經(jīng)營(yíng)方式。以家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心的產(chǎn)權(quán)權(quán)利和家庭經(jīng)營(yíng)之間具有一致性，共同支持消費(fèi)性生產(chǎn)方式。這就使得集體土地所有權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在體制運(yùn)行過(guò)程中被虛化，市場(chǎng)化生產(chǎn)缺乏必要的組織條件。由于農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中將資本和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到收益更高的非農(nóng)領(lǐng)域，他們對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的微薄收益并不在意，也就抑制了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的形成。

2.發(fā)揮政府關(guān)鍵作用，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營(yíng)體系有機(jī)融合

改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，但如何將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個(gè)世界性難題。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的理論可以分為三類：經(jīng)營(yíng)組織理論、產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論和市場(chǎng)理論。在不同理論解釋體系中，政府作用的側(cè)重點(diǎn)和作用方式存在差異。

經(jīng)營(yíng)組織理論是探索傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型最早的農(nóng)學(xué)理論，其代表人物是恰亞諾夫。經(jīng)營(yíng)組織理論對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。恰亞諾夫認(rèn)為，以家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是以家庭消費(fèi)為目的所組織的生產(chǎn)，由于缺乏營(yíng)利性目的，也就側(cè)重于與自然的交換而不是與社會(huì)的交換。在私有制條件下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形成的是勞動(dòng)—消費(fèi)平衡機(jī)制[14]，土地、資本、勞動(dòng)力的變化都受到勞動(dòng)—消費(fèi)平衡機(jī)制的約束。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)無(wú)法突破勞動(dòng)—消費(fèi)平衡機(jī)制的循環(huán)過(guò)程。黃宗智對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的研究也證明了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)無(wú)法突破內(nèi)在局限的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象之存在[15]。恰亞諾夫認(rèn)為，在土地公有制條件下，橫向一體化這種農(nóng)業(yè)資本主義化的傾向受到限制。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)可以通過(guò)合作化、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和縱向一體化三項(xiàng)措施被改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)參與社會(huì)分工的過(guò)程，奠定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)[14]267-271。恰亞諾夫經(jīng)營(yíng)組織理論的政策和法律意義在于：（1）土地公有制是打破勞動(dòng)—消費(fèi)平衡機(jī)制的基本制度條件;（2）橫向一體化會(huì)導(dǎo)致土地兼并和多數(shù)農(nóng)民無(wú)產(chǎn)化，兩者的結(jié)合必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資本主義化，而這是與社會(huì)主義制度相背離的;（3）僅限于自然家庭的生產(chǎn)規(guī)模無(wú)法突破勞動(dòng)—消費(fèi)平衡機(jī)制的約束，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，必須有適度規(guī)模;（4）適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)最好的方式是將家庭生產(chǎn)組織為以家庭為基礎(chǔ)的合作組織生產(chǎn);（5）通過(guò)國(guó)家資本主義的過(guò)渡方式實(shí)現(xiàn)縱向一體化，使合作化生產(chǎn)參與社會(huì)分工，從而奠定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，再向更高形式發(fā)展。

我國(guó)在吸收經(jīng)營(yíng)組織理論成果的同時(shí)，也根據(jù)中國(guó)實(shí)際進(jìn)行了制度創(chuàng)新：（1）我國(guó)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)制度，但創(chuàng)造性地設(shè)立了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民既可以根據(jù)自己的意愿進(jìn)行家庭經(jīng)營(yíng)，又可以流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由他人經(jīng)營(yíng)，從而賦予農(nóng)民更多經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，增加了集體土地所有權(quán)的制度彈性，也為立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立提供了可能性;（2）在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行目的管制的前提條件下，我國(guó)并不一般地反對(duì)橫向一體化，除合作組織外，我國(guó)允許專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，為建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系提供制度保障;（3）我國(guó)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不是依靠政府的直接干預(yù)形成的，而是在政府的引導(dǎo)下，由農(nóng)民根據(jù)自己的意愿，通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分方式，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分離。

產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論是研究市場(chǎng)形態(tài)法律條件的理論，其代表人物是科斯。產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常專注于生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)，而忽視生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)的制度結(jié)構(gòu)，忽視法律在經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行中發(fā)揮的作用。科斯認(rèn)為：“如果行使某些行動(dòng)的權(quán)利可以買賣，那么，這些權(quán)利就會(huì)被那些使其發(fā)揮出最高價(jià)值的人獲得?！盵3]12在他看來(lái)，經(jīng)濟(jì)不僅是一個(gè)生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)產(chǎn)品的過(guò)程，而且也是一個(gè)權(quán)利的獲得、分割和聯(lián)合的過(guò)程，是一個(gè)新的權(quán)利集合形成的過(guò)程，在新的權(quán)利集合形成過(guò)程中，權(quán)利組合所花費(fèi)的相對(duì)費(fèi)用起著決定作用，否則經(jīng)濟(jì)行為將不會(huì)發(fā)生[3]12。阿瑪?shù)賮啞ど难芯恳沧C明了這一點(diǎn)。他認(rèn)為：“把一個(gè)權(quán)利關(guān)系運(yùn)用于所有權(quán)，也就按照一定的法律規(guī)則，建立了一個(gè)所有權(quán)集合與另一個(gè)所有權(quán)集合之間的聯(lián)系?！盵16]產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論的法學(xué)意義在于：（1）生產(chǎn)要素的明晰產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生的基礎(chǔ)條件，政府是產(chǎn)權(quán)權(quán)利制度的唯一供給者;（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程同時(shí)也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)權(quán)利交換和新的權(quán)利集合形成的過(guò)程;（3）產(chǎn)權(quán)權(quán)利的交換和新的權(quán)利集合由相對(duì)交易費(fèi)用決定;（4）在交易費(fèi)用的作用下，形成新的經(jīng)濟(jì)組織，其經(jīng)濟(jì)行為朝著提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效的方向發(fā)展。

改革開放以來(lái)，我國(guó)逐步建立了農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系。我國(guó)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的同時(shí)，又在其上設(shè)定了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)用益物權(quán)，同時(shí)通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民法定物權(quán)的處分權(quán)。農(nóng)民是通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自主經(jīng)營(yíng)，還是轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)權(quán)由他人經(jīng)營(yíng)，依賴農(nóng)民自己的意愿。在這一過(guò)程中，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系首先由一種管理關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種合同關(guān)系，繼而與承包土地之間發(fā)生直接聯(lián)系，承包經(jīng)營(yíng)土地的行為朝著權(quán)利化方向發(fā)展，使新的權(quán)利集合成為可能，為產(chǎn)權(quán)權(quán)利參與社會(huì)分工、向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

市場(chǎng)理論是在反駁農(nóng)民缺乏市場(chǎng)理性、不是理性的經(jīng)濟(jì)人這一觀念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，其代表人物是舒爾茨。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民不是按照理性的方式組織生產(chǎn)，也不是按照理性的方式使用資本。馬克斯·韋伯認(rèn)為，農(nóng)民并非“天生”為多掙錢而勞動(dòng)，而是希望掙到按照其已經(jīng)習(xí)慣的生活必需的錢而勞動(dòng)。農(nóng)民只是因?yàn)楦F才去勞動(dòng)，而不是因?yàn)樽非蟾辉６趧?dòng)，因此，農(nóng)民并不具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必備的理性品質(zhì)[17]。馬克斯·韋伯關(guān)于

農(nóng)民非理性的觀點(diǎn)曾長(zhǎng)期處于支配地位。舒爾茨反對(duì)這種觀點(diǎn)，在他看來(lái)，小農(nóng)可能主要為家庭消費(fèi)生產(chǎn)，也可能完全為市場(chǎng)生產(chǎn)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)并不排斥市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容?；趯?duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性的肯定，舒爾茨認(rèn)為實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變必須在提高農(nóng)民素質(zhì)的同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用[18]。市場(chǎng)理論的政策含義在于：（1）政府必須投資于人力資本，提高農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng);（2）在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的過(guò)程中，必須發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，關(guān)涉國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展大局。改革開放以來(lái)，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)揮傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民溫飽目標(biāo)，保證國(guó)家糧食安全，在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制中，以家庭經(jīng)營(yíng)為主的“分”的生產(chǎn)方式得到充分發(fā)展，但市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，大量青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和工業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力數(shù)量減少，勞動(dòng)量投入下降，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。近年來(lái)，國(guó)家開始重視農(nóng)民素質(zhì)的提高，注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營(yíng)體系在立足于發(fā)揮傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)和滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求這兩個(gè)方面，既吸收了經(jīng)營(yíng)組織理論的觀點(diǎn)，又吸收了產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)，還吸收了市場(chǎng)理論的觀點(diǎn)，但不論哪一種理論都不能完整解釋我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的復(fù)雜性和結(jié)構(gòu)的復(fù)合性，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營(yíng)體系之間會(huì)出現(xiàn)緊張關(guān)系。經(jīng)營(yíng)組織理論提供的政府直接干預(yù)政策，產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論提供的農(nóng)民自主權(quán)利交換機(jī)制，市場(chǎng)理論提供的發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的模式，實(shí)際上都不能單獨(dú)解決這一緊張關(guān)系。

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制既包含著對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的尊重[19]，又包含著發(fā)展出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要素。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，無(wú)論是農(nóng)民理性能力的發(fā)展，還是市場(chǎng)作用的發(fā)揮，都離不開政府協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。具體而言，以農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心的產(chǎn)權(quán)體系并不必然形成承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的適當(dāng)分離，而如果沒(méi)有承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的適當(dāng)分離，土地流轉(zhuǎn)就會(huì)受到限制;如果沒(méi)有一定數(shù)量的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，就不可能進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng);沒(méi)有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就不會(huì)形成立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系;沒(méi)有建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，就沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的組織化基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都離不開政府的協(xié)調(diào)作用。如果缺乏政府協(xié)調(diào)作用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營(yíng)體系就不會(huì)自發(fā)融合，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的現(xiàn)代維度就不能充分發(fā)展。政府的關(guān)鍵作用在于引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)條件下建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營(yíng)體系的融合。為保證經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，政府可以采取建立經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策、增加對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等措施引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。

（三）政府干預(yù)交易市場(chǎng)的邏輯

市場(chǎng)是為方便交換而存在的制度，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志就是通過(guò)市場(chǎng)交換農(nóng)產(chǎn)品，使以家庭消費(fèi)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向以社會(huì)交換為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)分工，提高生產(chǎn)要素使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

理想的市場(chǎng)機(jī)制是充分發(fā)揮價(jià)格的調(diào)整功能并使市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用的制度安排。但相對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)是一個(gè)高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)這一傳統(tǒng)生產(chǎn)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，不能完全依靠?jī)r(jià)格機(jī)制的作用，還必須充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用。政府對(duì)價(jià)格機(jī)制的干預(yù)是為了維護(hù)市場(chǎng)公平、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但不會(huì)扭曲農(nóng)業(yè)交易市場(chǎng)。

農(nóng)業(yè)交易市場(chǎng)包括產(chǎn)品交易市場(chǎng)和要素交易市場(chǎng)，目前，政府干預(yù)的重點(diǎn)領(lǐng)域是農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)的干預(yù)傳統(tǒng)上包括各種類型的價(jià)格補(bǔ)貼政策和價(jià)格保護(hù)政策。由于各種類型的價(jià)格補(bǔ)貼和價(jià)格保護(hù)政策與市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制交叉和重疊，市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用難以評(píng)估，從而形成信息不對(duì)稱局面，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品交易的指引作用模糊不清。為更好發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，需要在堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則的基礎(chǔ)上，區(qū)分市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼政策的不同功能，建立實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”的體制和機(jī)制，按照目標(biāo)價(jià)格制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼。同時(shí)，改變政府對(duì)價(jià)格的價(jià)位調(diào)控方式，替代以區(qū)間價(jià)格波動(dòng)調(diào)控方式，既保證充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又保證更好發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用，使兩者的作用既功能互補(bǔ)，又清晰可辨。

建立農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)的目的有兩個(gè)：一是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，二是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立奠定基礎(chǔ)。從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入角度考察，以2013年的調(diào)研數(shù)據(jù)為例，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際價(jià)格還是應(yīng)然價(jià)格都比較低[20]。實(shí)際價(jià)格僅為農(nóng)民人均純收入的6.5%，低于農(nóng)民純收入8%的增長(zhǎng)水平，應(yīng)然價(jià)格為農(nóng)民純收入的16%，仍有挖掘市場(chǎng)潛力的空間。從適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系角度考察，根據(jù)我國(guó)實(shí)際，中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系應(yīng)以農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng)為重點(diǎn)，包括專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多元體系。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際價(jià)格低，增收效果弱，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足，隨意性強(qiáng)，并不必然導(dǎo)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。因此，政府必須在兩個(gè)方面承擔(dān)責(zé)任：一是培育要素市場(chǎng)，為合理的價(jià)格形成機(jī)制提供市場(chǎng)條件，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制挖掘應(yīng)然價(jià)格的潛力，增加經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收入在純收入中的占比。二是以實(shí)際價(jià)格與應(yīng)然價(jià)格的比例為基準(zhǔn)，以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為導(dǎo)向，制定差異性的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)政策，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。

四、政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新的法律約束

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變是一個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程，在農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的過(guò)程中，必須將充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，實(shí)際上是堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度化改革過(guò)程，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新是深化農(nóng)業(yè)體制改革的關(guān)鍵。在市場(chǎng)體制改革的過(guò)程中，由于農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)和我國(guó)實(shí)際，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不只是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足和失敗的一種補(bǔ)充關(guān)系，而是相互嵌入彼此結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)型結(jié)構(gòu)性關(guān)系。由于市場(chǎng)與政府關(guān)系的極端復(fù)雜性，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新容易出現(xiàn)干預(yù)不當(dāng)或者監(jiān)管不到位的問(wèn)題。政府對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度的干預(yù)必須依法適度，并以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用為基本方向[21]。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新最基本的問(wèn)題是如何

實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民關(guān)系的法治化和政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化。

（一）依法保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利與政府引導(dǎo)之間的關(guān)系

我國(guó)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)利是以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為基礎(chǔ)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，保證穩(wěn)定的人地關(guān)系是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石。根據(jù)我國(guó)人地關(guān)系的實(shí)際情況和社會(huì)主義制度的性質(zhì)，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制。在探索農(nóng)村集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的過(guò)程中，我國(guó)建立了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行，確立了家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，同時(shí)鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、公司經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式。

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新的重點(diǎn)是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)權(quán)利新的集合，建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的創(chuàng)新。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新以農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利新的集合為基礎(chǔ)。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式，必須實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，“三權(quán)分置”的核心是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。由于產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系與經(jīng)營(yíng)體系之間的緊張關(guān)系，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)既要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能，才能導(dǎo)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，根據(jù)物權(quán)自治原則，農(nóng)戶既可以自主經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)其經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，政府在引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中必須尊重農(nóng)民意愿，依法采取鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等措施，促使經(jīng)營(yíng)權(quán)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織流轉(zhuǎn)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。禁止用下任務(wù)、定指標(biāo)、搞強(qiáng)迫命令、搞行政瞎指揮的方式干涉經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，依法監(jiān)督和查處不法干涉經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。

（二）政府與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)關(guān)系的法治化

政府與市場(chǎng)之關(guān)系是經(jīng)濟(jì)法最基本的問(wèn)題。在研究政府與市場(chǎng)關(guān)系的法律調(diào)整問(wèn)題上，經(jīng)濟(jì)法形成了需要干預(yù)論、再調(diào)整論和協(xié)調(diào)論。三種學(xué)說(shuō)從不同角度闡明了經(jīng)濟(jì)法在政府與市場(chǎng)關(guān)系方面的法律調(diào)整方案。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化必須解決四個(gè)層面的問(wèn)題——政府與市場(chǎng)關(guān)系的總體論、政府與市場(chǎng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)論、政府與市場(chǎng)關(guān)系的功能論、政府與市場(chǎng)關(guān)系的方法論。

1.政府與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)關(guān)系的總體論

市場(chǎng)是以資源稀缺為前提條件，以供需關(guān)系變化所引起的價(jià)格波動(dòng)為競(jìng)爭(zhēng)方式的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，其目的是有效配置資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足社會(huì)需求，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

古典自由主義市場(chǎng)理論認(rèn)為，市場(chǎng)乃是通過(guò)價(jià)格自動(dòng)調(diào)節(jié)的產(chǎn)品交易機(jī)制。現(xiàn)代市場(chǎng)理論認(rèn)為，市場(chǎng)乃是嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種制度裝置，它不能脫嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)而存在[22]。市場(chǎng)制度的發(fā)展固然離不開價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)，但也離不開政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)。政府的作用在于既為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行提供保證條件，又承擔(dān)彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)缺陷的社會(huì)功能。

市場(chǎng)不僅是一種經(jīng)濟(jì)制度，也是一種社會(huì)制度，市場(chǎng)制度并不排斥政府干預(yù)。與此同時(shí)，市場(chǎng)是以經(jīng)濟(jì)為中心的制度形態(tài)，而政府除了必須發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能以外，還有更廣泛的政治和社會(huì)職能。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)有其限度，必須發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)以市場(chǎng)作用為基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度是按照工業(yè)市場(chǎng)被修正了的市場(chǎng)制度體系。在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度體系中，市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用在各個(gè)方面都會(huì)受到政府干預(yù)的修正，突出地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策、農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)限制、工商資本監(jiān)管、技術(shù)扶持政策等方面。由于政府的廣泛干預(yù)，政府扶持、引導(dǎo)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的行為和方式必須依法依規(guī)進(jìn)行。

2.政府與市場(chǎng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)論

關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系有補(bǔ)充關(guān)系說(shuō)、辯證關(guān)系說(shuō)和并行關(guān)系說(shuō)。補(bǔ)充關(guān)系說(shuō)認(rèn)為，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府的作用是彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)的不足。其經(jīng)濟(jì)法表述是：凡是市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)好的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就沒(méi)有政府干預(yù)的必要，制度改革的目標(biāo)是政府從市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)好的領(lǐng)域中退出來(lái)。辯證關(guān)系說(shuō)認(rèn)為，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一種辯證關(guān)系，必須把政府與市場(chǎng)關(guān)系放在整體資源配置框架和政府與市場(chǎng)的“雙向運(yùn)動(dòng)”格局中進(jìn)行考察[23]。辯證關(guān)系說(shuō)的經(jīng)濟(jì)法意義是：必須在立法層面上解決政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化問(wèn)題，以便市場(chǎng)的運(yùn)行和政府的干預(yù)都合乎法律的規(guī)定。并行關(guān)系說(shuō)認(rèn)為，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，必須在市場(chǎng)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程中把握政府的調(diào)控作用。并行關(guān)系說(shuō)的經(jīng)濟(jì)法意義是：必須以市場(chǎng)和政府的互動(dòng)行為為基礎(chǔ)建立調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系的法律體系。

由于市場(chǎng)不僅是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度，也是一項(xiàng)社會(huì)制度，市場(chǎng)的構(gòu)成極為復(fù)雜，運(yùn)行過(guò)程也涉及其與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的相互關(guān)系，政府在市場(chǎng)構(gòu)成的不同方面和市場(chǎng)運(yùn)行的不同階段所起的作用不同。應(yīng)該說(shuō)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)相互嵌入的互補(bǔ)性動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，必須通過(guò)法律進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排，從而確定政府干預(yù)的范圍和邊界。

在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系的構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)支持政策的確立、勞動(dòng)力培訓(xùn)、技術(shù)開發(fā)和推廣、交易市場(chǎng)監(jiān)管等都是市場(chǎng)無(wú)法供給的制度，都離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。投融資、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等都離不開政府引導(dǎo)作用的發(fā)揮;主要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備制度、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)制度、擔(dān)保貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、市場(chǎng)服務(wù)等都離不開政府的助成作用。

3.政府與市場(chǎng)關(guān)系的功能論

政府與市場(chǎng)關(guān)系的功能定位是由市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和政府的經(jīng)濟(jì)職能共同決定的，它依賴于市場(chǎng)的成熟程度和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。一般觀點(diǎn)認(rèn)為，政府應(yīng)該定位于彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)失靈的角色。由于市場(chǎng)對(duì)其外部性缺乏調(diào)整能力，因此，政府的首要經(jīng)濟(jì)功能是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，為市場(chǎng)提供一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。由于市場(chǎng)以追求競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)效率為根本目標(biāo)，在市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中容易出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和不公平問(wèn)題，政府的重要功能就是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供公平的環(huán)境。市場(chǎng)是以價(jià)格調(diào)節(jié)為中心的競(jìng)爭(zhēng)性制度，但市場(chǎng)制度并不能在任何方面都自我完善，現(xiàn)代政府的另一項(xiàng)重要功能是為市場(chǎng)提供社會(huì)服務(wù)。

農(nóng)業(yè)是一個(gè)高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，難以完全依靠市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮形成成熟的市場(chǎng)，因此，政府在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)中應(yīng)該發(fā)揮更大作用。從宏觀調(diào)控角度考察，政府應(yīng)該保證農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定，保障糧食安全和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。從市場(chǎng)監(jiān)管角度考察，由于農(nóng)業(yè)制度結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜，市場(chǎng)交易行為受到很多限制，這些必要的限制會(huì)放大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，扭曲市場(chǎng)公平，形成自然壟斷，破壞市場(chǎng)秩序，政府必須動(dòng)態(tài)地嚴(yán)密監(jiān)管農(nóng)業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行。從社會(huì)服務(wù)角度考察，由于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)缺乏必要的成熟度，市場(chǎng)機(jī)制也需要政府提供多種多樣的社會(huì)服務(wù)才能健康運(yùn)行。

4.政府與市場(chǎng)關(guān)系的方法論

經(jīng)濟(jì)法的一般觀點(diǎn)認(rèn)為，政府干預(yù)最重要的原因是市場(chǎng)失靈，政府干預(yù)過(guò)度或者缺位則會(huì)出現(xiàn)政府失靈，因此，經(jīng)濟(jì)法既要依法授予政府干預(yù)市場(chǎng)的職權(quán)，又要對(duì)政府職權(quán)的行使進(jìn)行法律干預(yù)。這一方法論是建立在不完全的市場(chǎng)、不完全的政府和完全的法律這三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的假設(shè)條件之上的。根據(jù)這一方法論，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法的方法論是基于私法個(gè)體主義和公法整體主義方法論不足的一種折中主義方法論[24]，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法是對(duì)政府干預(yù)行為的法律授權(quán)和法律控制[25]。前一種是形式主義的思考路徑，后一種是實(shí)質(zhì)主義的思考路徑。

市場(chǎng)失靈是相對(duì)于完備的市場(chǎng)而言的，實(shí)際上，無(wú)論是自由市場(chǎng)理論還是社會(huì)市場(chǎng)理論，都認(rèn)為理想形態(tài)的完備市場(chǎng)在現(xiàn)實(shí)中是根本不存在的。關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的考察應(yīng)該關(guān)注的是市場(chǎng)的完備性而不是完備的市場(chǎng)。市場(chǎng)完備性關(guān)注的是市場(chǎng)的成熟度問(wèn)題，市場(chǎng)失靈只是市場(chǎng)缺乏完備性的一種極端表現(xiàn)形態(tài)。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)取決于市場(chǎng)的成熟程度和政府自身的調(diào)控能力，并不完全依賴于市場(chǎng)。在一般情況下，當(dāng)市場(chǎng)成熟度欠缺時(shí)，政府會(huì)較多干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，當(dāng)市場(chǎng)較為成熟時(shí)，政府會(huì)退出一些不再需要干預(yù)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié);當(dāng)政府的干預(yù)能力較弱時(shí)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍會(huì)比較廣泛，當(dāng)政府的干預(yù)能力較強(qiáng)勢(shì)時(shí)，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)范圍會(huì)縮小。在現(xiàn)代社會(huì)，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，也會(huì)出現(xiàn)成熟的市場(chǎng)與政府具有較強(qiáng)調(diào)控能力的強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合形態(tài)。

經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整不可能是一種超越于私法個(gè)體主義和公法整體主義的折中主義的方法體系。由于政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系依賴于市場(chǎng)的成熟程度和政府調(diào)控能力之間的變化，政府采用何種調(diào)控方法依賴于市場(chǎng)的變化和時(shí)機(jī)的選擇，這也就是經(jīng)濟(jì)法為何帶有顯著的政策法特征的根本原因。所謂折中的方法本質(zhì)上源于“度”，但“度”并不是一個(gè)方法論問(wèn)題，而是一個(gè)實(shí)踐本體論問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)法通常認(rèn)為政府對(duì)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，不能“過(guò)”，也不能“不及”，這實(shí)際上不是經(jīng)濟(jì)法的邏輯終點(diǎn)，而是經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點(diǎn)問(wèn)題。“折中”只是一個(gè)認(rèn)識(shí)論問(wèn)題，而不是一個(gè)方法論問(wèn)題。所謂折中的法律方法是不存在的，政府在干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，要么使用公法方法，要么使用私法方法，或者使用公私方法的組合。

從總體上考察，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法是運(yùn)用法律方式對(duì)政府干預(yù)的授權(quán)與規(guī)制本身不存在問(wèn)題，問(wèn)題是在現(xiàn)代高度復(fù)雜化的社會(huì)中，法律與市場(chǎng)和政府一樣是不完全的[26]。為保證法律在形式上具有規(guī)制能力，法律原則和法律程序在法律規(guī)范體系中的作用凸顯出來(lái)，基于原則和程序的規(guī)制手段在經(jīng)濟(jì)法中占有重要地位。由于市場(chǎng)行為的功能性，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)在法律范圍方面通常表現(xiàn)為一個(gè)幅度或者一個(gè)區(qū)間，在這一幅度或區(qū)間內(nèi)的政府干預(yù)一般屬于

法定的政府裁量權(quán)，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該重點(diǎn)研究政府干預(yù)的裁量權(quán)基準(zhǔn)制度和裁量程序問(wèn)題。

由于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)具有顯著的不完備性，政府對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的干預(yù)比工業(yè)市場(chǎng)多。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強(qiáng)的自然生產(chǎn)屬性，受到生物學(xué)原理的限制，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度的自我進(jìn)化能力較弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變必須借助政府的作用才能實(shí)現(xiàn)。

五、基本結(jié)論

我國(guó)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建立一靠改革、二靠法治。改革的根本動(dòng)力是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更好發(fā)揮政府作用必須實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民、政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化。關(guān)于政府與農(nóng)民關(guān)系的法治化，最核心的問(wèn)題是要尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用。以集體土地所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。從選擇偏好角度看，農(nóng)民偏好承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和家庭經(jīng)營(yíng)，與現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)體系必須建立在農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)之上的法律要求之間存在緊張關(guān)系?，F(xiàn)代經(jīng)營(yíng)體系是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此，在維護(hù)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)權(quán)利和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的前提下，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)體系與現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)體系的融合。經(jīng)濟(jì)法需要構(gòu)建政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)制度創(chuàng)新的法律機(jī)制，具體包括如下內(nèi)容：導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系有機(jī)融合、保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。政府與市場(chǎng)關(guān)系的法治化必須建立在對(duì)其總體論、結(jié)構(gòu)論、功能論和方法論進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析的基礎(chǔ)上，才能提煉出科學(xué)的法律規(guī)范和有效的法律機(jī)制。

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