李潮海

[摘要]“十三五”時(shí)期，是我國全面建成小康社會的沖刺期，也是我國各項(xiàng)事業(yè)全面深化改革的攻堅(jiān)期，擔(dān)負(fù)著為經(jīng)濟(jì)社會改革與發(fā)展培養(yǎng)人才的重任.尤其是作為民生之首的基礎(chǔ)教育，在黨和政府高度關(guān)注民生的執(zhí)政理念下，面臨著黨中央加快構(gòu)建公共服務(wù)體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略實(shí)施、城鎮(zhèn)化布局和大規(guī)模人口流動、適齡人口變化，以及教育領(lǐng)域綜合改革全面深化的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，應(yīng)適應(yīng)新形勢、順應(yīng)新期待、回應(yīng)新要求，大力提升公共服務(wù)能力和質(zhì)量.為每一個學(xué)生的終身發(fā)展和建設(shè)人力資源強(qiáng)國提供支持，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育全覆蓋、更公平和高質(zhì)量的奮斗目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)教育；公共服務(wù)；改革與發(fā)展：質(zhì)量

基礎(chǔ)教育是從學(xué)前到普通高中階段的教育，是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。“十三五”時(shí)期，是我國全面建成小康社會的沖刺時(shí)期，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出：“要提高教育質(zhì)量，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育，逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普通高中免除學(xué)雜費(fèi)，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋?！边@更加充分地體現(xiàn)了未來五年黨和政府高度關(guān)注民生的執(zhí)政理念，在全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和全面建設(shè)小康社會的新形勢下，擔(dān)負(fù)著為經(jīng)濟(jì)社會改革與發(fā)展培養(yǎng)人才的重任，必須順勢而為，尤其是作為教育體系重要組成部分的基礎(chǔ)教育，處于為人的終身發(fā)展奠基階段，其改革與發(fā)展也必將面臨一些新變化、新需求和新呼聲。

一、加快公共服務(wù)體系建設(shè)的要求，促進(jìn)了

基礎(chǔ)教育向有質(zhì)量、更公平的方向發(fā)展

黨的“十八大”報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機(jī)會，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系?！边@一重要戰(zhàn)略決策的著眼點(diǎn)是保障和改善民生，核心是促進(jìn)社會公平正義。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國政府不斷改革公共服務(wù)體制，關(guān)注愈加凸顯的社會公平問題。2006年，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中明確提出，要逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。2007年，黨的“十七大”報(bào)告也提出，要以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，加快社會改革進(jìn)程。同時(shí)，要進(jìn)行一系列公共政策調(diào)整，重點(diǎn)為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務(wù)；基本公共服務(wù)政策和投入向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和困難群體、弱勢群體傾斜，以促進(jìn)社會公平與和諧發(fā)展。2012年，《國家公共基本服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，享有基本公共服務(wù)是屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。公共服務(wù)成為建設(shè)服務(wù)型政府的新起點(diǎn)，建立健全基本公共教育服務(wù)體系是政府履行責(zé)任的重要體現(xiàn)，也是政府由管理型政府轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)型政府的客觀要求。這預(yù)示著我國的基本公共服務(wù)體系建設(shè)已進(jìn)入了制度設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進(jìn)的歷史新階段，標(biāo)志著我國在完善基本公共服務(wù)時(shí)已從基本理念上升為實(shí)踐階段。

基礎(chǔ)教育是整個基本公共教育服務(wù)體系中的關(guān)鍵部分，具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和公平普惠性的特征，其核心價(jià)值是惠及每個人，讓處于不同地區(qū)和不同家庭背景的學(xué)生都能平等享有這種教育服務(wù)。目前，由于種種原因，基礎(chǔ)教育仍然存在著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間和群體之間基本公共教育服務(wù)水平的差距，優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)還沒有覆蓋全體適齡少年兒童，“入托難”“上學(xué)難”的現(xiàn)象仍然存在。在貧困地區(qū)、革命老區(qū)和邊疆民族地區(qū)，仍然有很多學(xué)校的辦學(xué)條件還需進(jìn)一步改善，許多村小和教學(xué)點(diǎn)的教室、運(yùn)動場、生活設(shè)施、教育教學(xué)裝備等設(shè)施還需要進(jìn)一步完善，中西部地區(qū)仍然有1300萬適齡兒童還未保證全部順利入園，全國2100萬農(nóng)村留守兒童、1600萬家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生、1300萬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、1000萬義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)校寄宿生等弱勢群體還需要關(guān)注。

基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展決定著基本公共教育服務(wù)質(zhì)量，而基礎(chǔ)教育又是關(guān)乎千家萬戶的最大民生，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。只有辦好讓人民滿意的基礎(chǔ)教育，才能多謀民生之利，多解民生之憂；才能促進(jìn)社會和諧，保障民生。建立健全基本公共教育服務(wù)體系，促進(jìn)基礎(chǔ)教育服務(wù)更加公平，必然成為未來基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的奮斗目標(biāo)。

二、城鎮(zhèn)化的加快和大規(guī)模人口的流動，要求基本教育公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋

城鎮(zhèn)化是一個城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模逐漸擴(kuò)大的過程，也是一種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過程。在這一歷史過程中，農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集發(fā)展，城市生活方式不斷擴(kuò)散和傳播。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，會有大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。2011年，全國流動人口總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%，到2015年我國流動人口逐步增長到2.5億伴隨著勞動力人口的大量流動，形成了數(shù)量龐大的流動兒童和留守兒童。目前，全國0～17歲城鄉(xiāng)流動兒童規(guī)模已達(dá)3581萬人，農(nóng)村留守兒童達(dá)6102.55萬人，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，流動兒童大量涌入城市，并要求在流入地接受教育，學(xué)齡兒童少年數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，這對城市的教育資源配置方式、學(xué)校布局都提出了更高的要求。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的發(fā)布，成為今后一個時(shí)期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化以“人”的城鎮(zhèn)化為核心，通過合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動的規(guī)模不斷增大的問題，尤其是人口流動帶來的隨遷子女教育問題，國務(wù)院相繼出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇。同時(shí)，教育部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好小升初免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》，要求各地落實(shí)義務(wù)教育免試就近入學(xué)的規(guī)定，依法合理確定隨遷子女入學(xué)條件，積極接收隨遷子女就學(xué)。截止2014年底，全國隨遷子女在公辦學(xué)校就學(xué)比例保持在80%。此外，政府購買的民辦學(xué)校學(xué)位也在不斷增加，如2014年達(dá)到124.6萬個。中央財(cái)政以獎補(bǔ)的方式，對各地解決農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育工作予以獎勵性支持，主要支持東中部地區(qū)接收隨遷子女較多的省份。2014年，中小學(xué)生學(xué)籍管理制度全面建立，為農(nóng)民工隨遷子女提供了方便快捷的學(xué)籍轉(zhuǎn)接服務(wù)，跨省轉(zhuǎn)學(xué)手續(xù)通過網(wǎng)絡(luò)就可全部完成。這說明，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是今后一段時(shí)間我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心，妥善解決隨遷子女異地就學(xué)問題成為實(shí)現(xiàn)教育公平和社會公平的重要內(nèi)容。

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的新時(shí)期，人口流動規(guī)模不斷擴(kuò)大。在看到流動人口給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新機(jī)遇的同時(shí)，也要認(rèn)識到新時(shí)期城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和大規(guī)模人口流動對基礎(chǔ)教育資源供給提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。未來5年，我們應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化布局和人口流動的變化趨勢，結(jié)合城鄉(xiāng)教育發(fā)展的實(shí)際情況，采取不同的策略應(yīng)對人口流動的沖擊；要加大對人口流入地公共教育資源的供給量，更要加大對城鄉(xiāng)結(jié)合部學(xué)校教育資源的供給水平，保障流動兒童異地就學(xué)。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，流動人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)就需動態(tài)配置，積極探索建立教育經(jīng)費(fèi)可攜帶機(jī)制，針對城鄉(xiāng)結(jié)合部學(xué)校的特殊情況建立教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化，實(shí)現(xiàn)基本教育公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

三、適齡人口的變動對基礎(chǔ)教育資源供給的總量和結(jié)構(gòu)的及時(shí)調(diào)整提出了新的要求

黨的十八屆五中全會公報(bào)明確提出：“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子政策?！边@一人口政策的調(diào)整，對我國學(xué)齡人口預(yù)測、學(xué)校規(guī)劃布局和教育資源擴(kuò)充等提出了更高的要求，教育開始面臨新的挑戰(zhàn)。人口自然變動中與教育關(guān)系最為緊密的是學(xué)齡人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，根據(jù)學(xué)齡人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變化趨勢，對教育供求缺口的變化趨勢進(jìn)行預(yù)判，可以提前統(tǒng)籌區(qū)域教育資源的供給，保障省域基礎(chǔ)教育資源總量充足、結(jié)構(gòu)合理。學(xué)齡人口的變化將對基礎(chǔ)教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。

未來5年，基礎(chǔ)教育發(fā)展目標(biāo)的確定，需要充分考慮基礎(chǔ)教育各階段學(xué)齡人口的變化情況，適度調(diào)控學(xué)校數(shù)量和班級規(guī)模，既要防止資源供給不足而影響教育發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量，也要避免規(guī)模盲目擴(kuò)張?jiān)斐少Y源的浪費(fèi)。當(dāng)然，學(xué)齡人口變化必將引發(fā)對教育需求的變化。針對目前學(xué)前教育相對短缺、公辦幼兒園數(shù)量明顯不足的現(xiàn)實(shí)，我們需要進(jìn)一步加大學(xué)前教育投入，加快學(xué)前教育機(jī)構(gòu)建設(shè)，滿足適齡幼兒入園需求。義務(wù)教育階段適齡人口呈上升趨勢，需要在提升原有教育資源利用率的基礎(chǔ)上，在新增人口聚集的地區(qū)適當(dāng)加大教育資源供給。高中階段適齡人口呈下降趨勢，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和高中階段毛入學(xué)率的提高，高中階段在校生將呈現(xiàn)逐年小幅度上升的趨勢，普通高中規(guī)模在小幅調(diào)整滿足發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)該放在內(nèi)涵建設(shè)和質(zhì)量提升上來。同時(shí)，需要注意的是，學(xué)齡人口波動變化是一個正?，F(xiàn)象，但對于學(xué)齡人口波動所做出的教育應(yīng)對，應(yīng)該是各級政府高度重視的問題，不要隨著人口的變化大規(guī)模興建學(xué)?；虺凡W(xué)校，要提前做好布局。如何在現(xiàn)有的教育資源配置基礎(chǔ)上新建和改擴(kuò)建學(xué)校，是新的教育規(guī)劃布局面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，未來教育發(fā)展的重要目標(biāo)是提高教育質(zhì)量，要謹(jǐn)慎選擇教育經(jīng)費(fèi)的投資領(lǐng)域，將更多教育經(jīng)費(fèi)投入到包括師資隊(duì)伍在內(nèi)的軟件設(shè)施和內(nèi)涵建設(shè)中來，為學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的國家戰(zhàn)略，要求基礎(chǔ)教育通過改革促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展

黨的十八屆三中全會明確提出，要全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會事業(yè)等領(lǐng)域的綜合改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育是社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，同樣承擔(dān)著各個領(lǐng)域進(jìn)行全面深化改革的重任，隨著國家頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和綜合改革的全面實(shí)施，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域改革也在逐步推進(jìn)，在教育領(lǐng)域綜合改革中“牽一發(fā)而動全身”的考試招生制度也全面啟動。國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》和教育部出臺的《關(guān)于普通高中學(xué)業(yè)水平考試的實(shí)施意見》等配套文件，都深化了考試招生制度改革，逐步形成分類考試、綜合評價(jià)、多元錄取的考試招生模式，把促進(jìn)學(xué)生健康成長作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力扭轉(zhuǎn)片面應(yīng)試教育的傾向，促進(jìn)了學(xué)生的全面發(fā)展。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，教育從外延式走向內(nèi)涵式發(fā)展，就是要以促進(jìn)公平和提高質(zhì)量為主，全力推進(jìn)素質(zhì)教育。這就要求教育要逐步轉(zhuǎn)變面向少數(shù)人的學(xué)校教育制度、精英主義教育價(jià)值觀、片面追求分?jǐn)?shù)和升學(xué)率的應(yīng)試教育模式，恢復(fù)教育樹人育人的本意，確立學(xué)生本位、兒童中心的價(jià)值，發(fā)展面向全體學(xué)生，為學(xué)生的健康發(fā)展和終身幸福奠基的現(xiàn)代教育。

教育部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價(jià)改革的意見》（教基二[2013]2號）和《中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價(jià)指標(biāo)框架（試行）》從學(xué)生的思想品德、學(xué)業(yè)水平、身心發(fā)展、興趣特長和學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)等方面提出了關(guān)鍵性指標(biāo)，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也遵循了學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律和教育教學(xué)規(guī)律，開始重視學(xué)生的綜合素質(zhì)和全面發(fā)展。這說明，推動中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價(jià)改革，將成為提升教育質(zhì)量、促進(jìn)素質(zhì)教育深入發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，各地逐步建立體現(xiàn)素質(zhì)教育要求、以學(xué)生發(fā)展為核心、科學(xué)多元的中小學(xué)教育質(zhì)量評價(jià)制度，切實(shí)扭轉(zhuǎn)單純以學(xué)生學(xué)業(yè)考試成績和學(xué)校升學(xué)率評價(jià)中小學(xué)教育質(zhì)量的傾向，并逐步實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價(jià)改革與招生考試制度改革、基礎(chǔ)教育課程改革協(xié)同推進(jìn)，使評價(jià)和考試招生的要求保持一致，形成推進(jìn)素質(zhì)教育的合力。

教育是民族振興、社會進(jìn)步的基石，基礎(chǔ)教育是教育體系中的關(guān)鍵，對整個教育的改革和發(fā)展起著決定性的作用。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)“提高教育質(zhì)量”。這是我黨站在如期全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略高度作出的重大部署，為“十三五”時(shí)期的教育改革和發(fā)展指明了方向。

在全面建設(shè)小康社會的決勝階段，未來5年，我國基礎(chǔ)教育應(yīng)該準(zhǔn)確把握階段性特征，主動適應(yīng)規(guī)模變化、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和公平質(zhì)量要求迫切的新變化，以構(gòu)建常住適齡人口全覆蓋、均等化的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)體系，辦人民滿意的基礎(chǔ)教育，為人的終生發(fā)展奠定良好素質(zhì)基礎(chǔ)為宗旨，以進(jìn)一步促進(jìn)公平，提升質(zhì)量為核心，以提升農(nóng)村教育水平，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)招生考評制度改革為重點(diǎn)，促進(jìn)學(xué)前教育普及、普惠和質(zhì)量提升，推進(jìn)義務(wù)教育在縣域內(nèi)均衡發(fā)展和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，促進(jìn)普通高中質(zhì)量全面提升和多樣、特色發(fā)展。