劉東東

摘 要：大學(xué)自治是大學(xué)治理的核心，是現(xiàn)代化大學(xué)發(fā)展的保障。臺灣大學(xué)自治的進步與教育法律的發(fā)展密切相關(guān)。作為臺灣重要的教育法律之一，“《大學(xué)法》”頒布時間早、歷時較長、經(jīng)過多次修改逐步完善成型，在臺灣大學(xué)自治的發(fā)展過程中起到了推動與保障的作用。對“《大學(xué)法》”發(fā)展歷史的回顧與特征的分析，有利于增進對臺灣大學(xué)自治的認識，進而為大陸大學(xué)自治的建設(shè)和發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：臺灣；大學(xué)自治；“《大學(xué)法》”

臺灣大學(xué)自治在教育法律的作用下，圍繞大學(xué)法律地位、人事制度、利益相關(guān)者權(quán)益保護等核心問題的討論和規(guī)定，得以進步和發(fā)展?！啊洞髮W(xué)法》”是臺灣高等教育領(lǐng)域的基本法律，頒布于1948年，歷經(jīng)多次修改，逐步發(fā)展成為臺灣最重要的教育法律之一?！啊洞髮W(xué)法》”不僅保留了大陸法系法律文化的傳統(tǒng)，同時借鑒、吸收了英美法系的經(jīng)驗。對“《大學(xué)法》”發(fā)展歷程的回顧及內(nèi)容分析，不僅可以增進對臺灣地區(qū)教育法律發(fā)展狀況的了解，而且可以通過“《大學(xué)法》”的視角思考臺灣地區(qū)大學(xué)自治的發(fā)展。

一、“《大學(xué)法》”的歷史沿革

1912年，時任民國教育部總長蔡元培負責(zé)起草了民國第一部規(guī)范高等教育的法律——《大學(xué)令》。受德國大學(xué)發(fā)展模式、管理理念影響，該法體現(xiàn)了大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的思想，制定了教授治校的管理模式，肯定了私立大學(xué)的法律地位，明確了“教授高深學(xué)術(shù)，養(yǎng)成碩學(xué)閎材”的人才培養(yǎng)目標。從1912年頒布至1924年廢除，《大學(xué)令》經(jīng)過一次修改，取消了各個學(xué)科的教授會、保留了評議會，而其他內(nèi)容基本沿襲，這為民國初期現(xiàn)代大學(xué)的創(chuàng)立和發(fā)展提供了良好的制度保障。《大學(xué)令》關(guān)于人才培養(yǎng)目標、人事組織管理、學(xué)術(shù)自由等規(guī)定在后來的《大學(xué)法》中得到了延續(xù)。1929年7月，國民政府公布《大學(xué)組織法》《?？茖W(xué)校組織法》。后來，臺灣教育管理部門先后公布的《大學(xué)規(guī)程》《專科學(xué)校規(guī)程》等法規(guī)，除廢止董事會制外，基本上發(fā)展、完善了此前的《大學(xué)令》和《國立大學(xué)條例》，并且得到比較嚴格的執(zhí)行。隨后，國民政府出于“黨政”的考慮頒布了一系列教育法律，包括《私立學(xué)校規(guī)程》《國民體育法》等，為《大學(xué)法》的立法工作奠定了基礎(chǔ)。

1948年，國民政府頒布的《大學(xué)法》體現(xiàn)出濃厚的政治色彩，大學(xué)的組織規(guī)定為國民黨專政，這些法規(guī)具有“黨意超民意、行政凌駕立法、管理體制高度集中”等特點，臺灣地區(qū)高等教育被政黨思想和政治舉措所控制?？梢?，這一時期，行政命令高于教育法規(guī)，控制著高等教育的發(fā)展，而《大學(xué)法》則淪為“空頭文件”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。二十世紀七八十年代初，臺灣當局對“《大學(xué)法》”進行數(shù)次修改，一方面是由于大學(xué)外部環(huán)境的變遷，特別是政治氣候的變化，另一方面源于大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需求，即臺灣大學(xué)進入快速發(fā)展時期，大學(xué)各利益相關(guān)者的主體意識覺醒，需要通過法律的方式進行調(diào)控。隨著臺灣渡過“戒嚴”時期，社會各方面發(fā)生了巨大變化。為了滿足新時期高等教育的發(fā)展需求，臺灣教育管理部門修改了“《大學(xué)法》”“《私立學(xué)校法》”，并頒布了“《師資培育法》”，臺灣地區(qū)形成了以“《憲法》”為根本，“《教育基本法》”“《大學(xué)法》”為龍頭，“《學(xué)位授予法》”“《國立大學(xué)校院校務(wù)基金設(shè)置條例》”“《空中大學(xué)設(shè)置條例》”等一系列法律法規(guī)為支撐的高等教育法律體系。進入21世紀以來，“《大學(xué)法》”修改頻次增加、修訂周期縮短、內(nèi)容得以不斷完善，在“司法院大法官”的配合下，有效保障、推動了臺灣地區(qū)大學(xué)自治的發(fā)展。

二、 “《大學(xué)法》”的主要內(nèi)容

及保障大學(xué)自治的作用

“《大學(xué)法》”中所指的“大學(xué)”為“依法設(shè)立并授予學(xué)士及以上學(xué)位的高等教育機構(gòu)”，其他類型的學(xué)校則有專門的法律規(guī)定。在大學(xué)類型方面，“《大學(xué)法》”第四條規(guī)定：“臺灣大學(xué)分為‘國立’、直轄市立、縣（市）立（以下簡稱公立）及私立?！泵糠N類型對應(yīng)相應(yīng)的設(shè)立標準和管理方式，這是臺灣大學(xué)系統(tǒng)化管理的重要舉措之一?！啊洞髮W(xué)法》”通過對大學(xué)法律地位的界定、人員組織管理的規(guī)定、與“大法官”解釋制度的積極協(xié)作，為適應(yīng)大學(xué)發(fā)展規(guī)律不斷被修訂和完善，進而保障了臺灣地區(qū)大學(xué)自治的發(fā)展。

（一）大學(xué)法律地位的界定

“《大學(xué)法》”第一條第二款規(guī)定：“大學(xué)應(yīng)受學(xué)術(shù)自由之保障，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)，享有自治權(quán)?！币苑梢?guī)范的形式明確了大學(xué)的基本職能，肯定了大學(xué)自治的合法性。大學(xué)自治的前提和基礎(chǔ)是明確大學(xué)的法律地位。大學(xué)法律地位是指大學(xué)作為法律關(guān)系主體所屬的法律類型、主體資格，以及享有的權(quán)利和義務(wù)。大學(xué)法律地位最終體現(xiàn)在具體的法律關(guān)系中，而這些關(guān)系的法律性質(zhì)不同，大學(xué)的法律地位也就不同。在臺灣地區(qū)，大學(xué)法律地位的界定經(jīng)過了一系列過程。傳統(tǒng)上，臺灣公立大學(xué)在法律上屬于公共營造物。公共營造物是指“公務(wù)法人”掌握在行政主體手中，結(jié)合一定的人與物所成立的組織，持續(xù)性地為特定公共目的而服務(wù)的組織。換言之，大學(xué)屬于行政機關(guān)的下屬單位，政府通過行政管理的方式直接對大學(xué)進行管理。大學(xué)該類型法律地位的定位源于德國的“特別權(quán)力關(guān)系”理論。“特別權(quán)力關(guān)系”是國家基于行政管理的需要，為了達到行政法上的特別目的，在一定權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上，于特定范圍內(nèi)對行政相對人具有概括或不確定的支配權(quán)力，行政相對人有無條件服從的法律義務(wù)[1]。在這種情況下，大學(xué)作為行政部門的分支，在人事管理、財務(wù)支出，甚至日常教學(xué)中都要接受管制，大學(xué)自治就無從談起。

隨著“特別權(quán)力關(guān)系”理論的發(fā)展，大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系被劃分為基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系。基礎(chǔ)關(guān)系是指法律行為主體的法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消減，如學(xué)生的學(xué)籍注冊與畢業(yè)。該法律關(guān)系適用法律保留原則，也就是說權(quán)利主體可以以法律為依據(jù)提起司法訴訟。而經(jīng)營關(guān)系則是指公共行政機關(guān)為達到目的所采取的其他行政內(nèi)部措施，主要是指學(xué)校的內(nèi)部管理措施，如宿舍的管理、學(xué)生的紀律處分等。該法律關(guān)系屬于內(nèi)部行政管理，當權(quán)利主體要求權(quán)利救濟時，只能采用行政救濟的方式?；诟咝；顒拥奶攸c，這兩種法律關(guān)系的劃分很難清晰地界定權(quán)利范圍，兩種關(guān)系都涉及高校的自主權(quán)、學(xué)生的基本權(quán)利、教師基本權(quán)利等。公共營造物所認定的大學(xué)的外部關(guān)系主要是指與行政機關(guān)的關(guān)系。它將大學(xué)視為行政機構(gòu)的附屬機構(gòu)，其關(guān)系適用于內(nèi)部行政關(guān)系，致使大學(xué)與外部行政單位產(chǎn)生糾紛時，只能運用內(nèi)部行政救濟的手段進行處理，司法救濟的手段被排除在外而成為法律的“真空地帶”，不利于大學(xué)的自治權(quán)與學(xué)術(shù)自由的保障。因此，將公立大學(xué)設(shè)置為“公共營造物”的做法，無法適應(yīng)大學(xué)發(fā)展的需要，無法滿足教育主體基本權(quán)利受保護的訴求，容易導(dǎo)致權(quán)利救濟的缺失，特別是在處理大學(xué)與行政機構(gòu)的關(guān)系過程中，大學(xué)獨立自主的地位最容易被忽視。

為有效保障大學(xué)自治、實現(xiàn)大學(xué)各利益相關(guān)者的權(quán)益，有學(xué)者提出用公立大學(xué)“公法人化”取代“公共營造物”的法案。將臺灣公立大學(xué)劃入“公法人化”的提議符合德國行政法中的“重要性理論”。該理論突破了以往的“特別權(quán)力關(guān)系”理論，認為凡是涉及主體基本權(quán)利的行為與判決都可以通過司法援助進行救濟，而大學(xué)的內(nèi)部規(guī)章也應(yīng)與上位法相一致，不得違反上位法的規(guī)定，保障了學(xué)校各個主體的基本權(quán)利，更重要的是涉及大學(xué)自治的法律保障。而反對該法案的學(xué)者認為，公法人的定義不甚明確，與私法人的區(qū)分困難，在實際運作上有其困難，而且公立大學(xué)公法人化后關(guān)于有關(guān)機構(gòu)如何對其監(jiān)督，缺乏相關(guān)規(guī)定[2]。之后，學(xué)者又產(chǎn)生了對“公法人”和“行政法人”的爭論?？v觀有關(guān)臺灣地區(qū)大學(xué)法律地位的爭論，雖未形成統(tǒng)一認識，但不可否認的是這些爭論主要是圍繞著“保障大學(xué)自治”這一核心命題進行的。無論是實務(wù)界還是學(xué)術(shù)界，他們對于大學(xué)法律地位的認識是逐步深入的，而大學(xué)自治也在這一系列討論過程中得到了發(fā)展。

（二）大學(xué)人員組織的管理規(guī)定

人員組織管理是大學(xué)自治的重要內(nèi)容。在學(xué)校組織方面，“《大學(xué)法》”第八條規(guī)定：“大學(xué)置校長一人，綜理校務(wù)，負校務(wù)發(fā)展之責(zé)，對外代表大學(xué)；并得置副校長，襄助校長推動校務(wù)，由校長聘任之，其人數(shù)、聘期及資格，由各大學(xué)組織規(guī)定之?！痹摋l文肯定了校長對內(nèi)總領(lǐng)全局、對外代表學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)的法律地位。此外，法律還規(guī)定：“校長之資格，依有關(guān)法律之規(guī)定，并得由外國人擔(dān)任之，不受‘《國際法》’‘《私立學(xué)校法》’及‘《就業(yè)服務(wù)法》’有關(guān)‘國籍’及就業(yè)規(guī)定之限制?！边@反映出臺灣地區(qū)大學(xué)發(fā)展的全球化視野、國際化戰(zhàn)略和高度的對外開放水平。在校長選舉方面，公立高校校長的選拔采取民主選舉的方式，通過校長遴選委員會選舉產(chǎn)生，校長遴選委員會的成員包括校務(wù)會議推舉、校友代表，以及所屬地方代表；私立高校校長則由校董事會選舉產(chǎn)生?！啊洞髮W(xué)法》”第九條規(guī)定：“新任公立大學(xué)校長之產(chǎn)生，應(yīng)于現(xiàn)任校長任期屆滿十個月前，由學(xué)校組成校長遴選委員會，經(jīng)公開征求程序遴選出校長后，由教育管理部門或各該所屬地方政府聘任之?！?/p>

校務(wù)會議是臺灣大學(xué)在吸收和借鑒別國經(jīng)驗基礎(chǔ)上組建的大學(xué)內(nèi)部組織，在日常管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用?！啊洞髮W(xué)法》”第十五條規(guī)定：“大學(xué)設(shè)校務(wù)會議，議決校務(wù)重大事項，以校長、副校長、教師代表、學(xué)術(shù)與行政主管、研究人員代表、職員代表、學(xué)生代表及其他有關(guān)人員代表組織之?！蓖瑫r，“《大學(xué)法》”第十六條還列舉了校務(wù)會議的主要職責(zé)包括校務(wù)發(fā)展計劃及預(yù)算，組織規(guī)程及各種重要章則，學(xué)院、學(xué)系、研究所及附設(shè)機構(gòu)之設(shè)立、變更與停辦等事務(wù)等。大學(xué)是一個典型的利益相關(guān)者組織，校長遴選委員會和校務(wù)會議按照一定比例由各方利益相關(guān)者組成。大學(xué)在進行校長選舉和具體日常校務(wù)管理中聽取各方意見，調(diào)和了各方力量的利益，符合現(xiàn)代大學(xué)多元化治理模式的理念。

教師是大學(xué)利益相關(guān)者中重要的群體，教師隊伍的建設(shè)和發(fā)展直接關(guān)系大學(xué)的未來。為有效管理教師隊伍，“《大學(xué)法》”進行了專門規(guī)定，將部分權(quán)力歸于大學(xué)自治的范圍?！啊洞髮W(xué)法》”第二十條規(guī)定：“大學(xué)教師之聘任、升遷、停聘、解聘、不續(xù)聘及資遣原因之認定等事項，應(yīng)經(jīng)教師評審委員會審議?！睘橛行ПＵ细咝＝處煓?quán)利，“《大學(xué)法》”規(guī)定設(shè)立“教師申訴評議委員會”，擴大了高校教師的權(quán)益保障途徑。這些規(guī)定不僅有利于教師隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展，而且對推動大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由起到了積極的作用。

（三）“大法官”解釋的積極協(xié)作

現(xiàn)行于臺灣地區(qū)的大法官解釋制度，初設(shè)于1947年，主要承擔(dān)解釋“憲法”及“法令”的職責(zé)。經(jīng)過多年發(fā)展，“大法官”會議不但可行“憲法”與“法令”的解釋權(quán)，更組成“憲法法庭”審理政黨違憲案件，成為臺灣地區(qū)政治法律制度最重要的組成部分之一，在世界各國家和地區(qū)的政治法律制度中，可謂獨樹一幟[3]。當對“憲法”的規(guī)定、適用、判決等有異議時，“中央”或地方機關(guān)、“立法委員”、法官以及人民可以根據(jù)具體程序規(guī)定申請“司法院大法官”解釋，其法律效力與“憲法”等同?！八痉ㄔ骸辈皇亲罡叻ㄔ海皇芾砭唧w的訴訟案件，所以“司法院大法官”不能以法庭的方式進行解釋，會議議決也是臺灣“釋憲”制度區(qū)別于其他憲法解釋制度的首要特征。[4]

在教育領(lǐng)域，“大法官”解釋有效支持、配合“《大學(xué)法》”的落實和發(fā)展，推動了大學(xué)的自治。在高校與外部行政主體法律關(guān)系方面，第380號和第450號“大法官”解釋突破了以往外部行政行為對于高校自主權(quán)的限制，明晰了教育行政機關(guān)的行政范圍，對“《大學(xué)法》”第一條“大學(xué)應(yīng)受學(xué)術(shù)自由之保障，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)，享有自治權(quán)”的規(guī)定進行了具體解釋，且回應(yīng)了“憲法”中所規(guī)定的高校自治權(quán)的要求。大學(xué)與立法機構(gòu)之間并非行政與立法的關(guān)系，大學(xué)自治并非法律所創(chuàng)，當現(xiàn)行法律存在空白時，大學(xué)依然能在“憲法”的支持下制定校規(guī)來實現(xiàn)[5]。在大學(xué)內(nèi)部關(guān)系中，為明確學(xué)生受教育權(quán)和高校自治權(quán)的關(guān)系，相繼出臺了第382號和第684號“大法官”解釋。第382號解釋突破了“特別權(quán)力關(guān)系”的藩籬，開始以“重要性”理論為依據(jù)，將學(xué)生與高校的關(guān)系分為基礎(chǔ)關(guān)系和經(jīng)營關(guān)系來處理有關(guān)糾紛，凡涉及學(xué)生身份的重大問題都可以通過司法途徑進行解決。此外，第382號解釋涉及學(xué)生權(quán)利保障的問題，在提交“行政法院”審議前，須有校內(nèi)申訴的途徑，這一規(guī)定不僅促進了校內(nèi)申訴制度的建立，同時有利于豐富學(xué)生救濟方式。同時，為平衡大學(xué)的自治權(quán)，第382號解釋認可了大學(xué)在招生、成績評定等方面的專業(yè)判斷，行政機構(gòu)或法院審判的內(nèi)容則集中在學(xué)校規(guī)定的違法審查、程序進行等方面的問題，肯定了大學(xué)的專業(yè)性。

2011年發(fā)布的第684號“大法官”解釋是在第382號“大法官”解釋基礎(chǔ)上的進一步修訂。針對大學(xué)生權(quán)利救濟內(nèi)容的進一步拓展，凡學(xué)生的基本權(quán)利受到侵害，學(xué)生就可以采取行政訴訟的方式來維權(quán)。此外，該號“大法官”解釋對學(xué)生的基本權(quán)利進行解釋，包括上課自由，使用學(xué)校公共設(shè)施及選課自由等，并賦予了學(xué)生組織自治的權(quán)利等。該解釋挑戰(zhàn)了教育法學(xué)中的基礎(chǔ)關(guān)系和經(jīng)營關(guān)系二分理論，標志著特別權(quán)力關(guān)系理論在臺灣高校與學(xué)生關(guān)系領(lǐng)域的進一步消亡[6]。但也有人擔(dān)心，大學(xué)生對大學(xué)可以不受限制地提起訴訟，而法院能從實體上真正給予救濟的可能性并不大。[7]

（四）適應(yīng)大學(xué)發(fā)展規(guī)律，不斷修訂完善

“《大學(xué)法》”經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其中伴隨數(shù)次修訂。最早的修訂在1972年，最近的修訂在2011年，期間共有8次大的修訂，其中進入21世紀以來就修訂了5次，2003年的修訂幅度最大?；仡櫋啊洞髮W(xué)法》”的修訂歷程，1972年“《大學(xué)法》”的首次修訂將高等教育分為大學(xué)系統(tǒng)、職技系統(tǒng)和師范系統(tǒng)，并按照現(xiàn)代大學(xué)理念增設(shè)了學(xué)分制度的條款。這是“《大學(xué)法》”先進性與科學(xué)性的體現(xiàn)，但同時存在保守性、政治性過強的意味。例如，關(guān)于軍護與軍訓(xùn)教官的規(guī)定引起了社會各界特別是大學(xué)內(nèi)部的重大討論與爭議。1994年的修訂是“《大學(xué)法》”的重要轉(zhuǎn)折，奠定了現(xiàn)行版本的基本框架。伴隨政治環(huán)境的變化和大學(xué)自治意識的增強，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自主這兩條重要的原則被寫入了“《大學(xué)法》”，成為臺灣地區(qū)大學(xué)發(fā)展的里程碑。同時，仿照德國、日本，臺灣提出公立大學(xué)的“公法人化”，它直接關(guān)系到政府角色的轉(zhuǎn)變、大學(xué)自治的明確。雖然有關(guān)“公法人化”的提議并未達成共識，保留在修正草案之中，但也是“《大學(xué)法》”的重大進步，為大學(xué)爭取了一定的自治權(quán)。2005年修訂后的“《大學(xué)法》”形成了六章、四十二條法律條文，其中有關(guān)校長的遴選成為亮點，并將大學(xué)分為不同的類型，按照類型的劃分進行管理，這是大學(xué)自治的重大體現(xiàn)。

進入21世紀以來，隨著高等教育的快速發(fā)展，為有效回應(yīng)現(xiàn)實需要，“《大學(xué)法》”的修訂頻率增加，不斷與時俱進，結(jié)合大學(xué)發(fā)展規(guī)律，與教育政策有效協(xié)作。目前，臺灣地區(qū)大學(xué)校長的遴選、選舉方式最早就是自下而上由民間發(fā)起的，為適應(yīng)社會對大學(xué)發(fā)展提出的要求，而后得到了臺灣教育管理部門的肯定，并在“《大學(xué)法》”的修訂中得以補充肯定[8]。“《大學(xué)法》”都是在一定教育政策背景下及時進行修訂的，這不僅維護了“《大學(xué)法》”的法律權(quán)威地位，使其成為政府管理與大學(xué)自治的硬性規(guī)定，而且為避免良性違法、維護大學(xué)自治發(fā)展創(chuàng)造了良好外部環(huán)境。

三、對大陸教育立法保障大學(xué)自治的啟示

（一）提高教育立法技術(shù)

立法技術(shù)指規(guī)范性法律文件規(guī)定的知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法、技巧，包括法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念、術(shù)語和語言[9]。首先，回顧“《大學(xué)法》”的發(fā)展歷程，不斷修訂與完善是其最大特點，這是保證“《大學(xué)法》”適用性與權(quán)威性的重要舉措。相較而言，大陸高等教育法律建設(shè)起步晚、發(fā)展快，高等教育的快速發(fā)展使得內(nèi)容陳舊的法律規(guī)范無法滿足其發(fā)展需要，應(yīng)對已有教育法律及時進行修訂與完善。雖然我國《高等教育法》第十一條規(guī)定了“高等學(xué)校應(yīng)當面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”，第三十二條至三十八條分別從招生比例、專業(yè)和學(xué)科設(shè)置、教材選擇、科學(xué)研究、國際交流等方面對大學(xué)自治進行了規(guī)定，但是未對大學(xué)人事組織、財政管理等方面進行明確規(guī)定，難以適應(yīng)大學(xué)自治發(fā)展的要求。同時，以《學(xué)位條例》為例，它是我國改革開放以來最早出臺的教育法律，距今已有30多年，其內(nèi)容存在爭議。例如，將學(xué)位的獲得與學(xué)生的道德品行建立起實質(zhì)性聯(lián)系，這樣的聯(lián)結(jié)是否適當，需要進一步審視與思考[10]?？上驳氖?，《學(xué)位條例》的修訂工作已經(jīng)啟動，但這只是我國高校教育法律修訂的開端，還需繼續(xù)努力。其次，“《大學(xué)法》”的概念表述準確、術(shù)語運用得當。孟德斯鳩指出，法的用語要求是能對每一個人喚起同樣的觀念。這就要求法律語言的準確性。準確性是法律法規(guī)最基本的風(fēng)貌和要求，是法律法規(guī)的靈魂和生命。法律法規(guī)的語言準確與肯定才能完好的表述和記載特定主體的立法意圖、立法目的和準確的體現(xiàn)有關(guān)立法政策，使法能夠為人們正確認識和理解，并保證得到有效實施?！陡叩冉逃ā返诹畻l規(guī)定：國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相適應(yīng)。該規(guī)定所指的“相適應(yīng)”的標準很難衡量，一方面，沒有可以量化的標準，另一方面，容易造成高等教育經(jīng)費投入保障問題的模糊化。此外，一些教育法律法規(guī)存在用語含糊、可操作性差等問題，在法律責(zé)任的描述中大量存在“情節(jié)嚴重”“重大事件”“重大社會影響”等詞，不利于人們正確地理解法律內(nèi)容。這種表述不清的狀況致使教育領(lǐng)域的法律訴訟很少以教育法律為依據(jù)進行斷案，這也是教育法律權(quán)威性不足的原因之一。

（二）明確高校的法律地位

大學(xué)的法律地位不僅涉及大學(xué)外部法律關(guān)系的確定，而且包括大學(xué)內(nèi)部法律關(guān)系的明確，這是劃分大學(xué)自主權(quán)范圍的前提與關(guān)鍵。從我國已有的教育法律條文中看，大學(xué)具備法人資格。依據(jù)我國《民法通則》，法人分為企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機關(guān)法人和社團法人，其中，事業(yè)單位法人是指從事非營利性的各項社會公益事業(yè)，擁有獨立財產(chǎn)或經(jīng)費的事業(yè)單位，包括文化、教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)單位?！督逃ā返谌粭l規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)具備法人條件，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格?！贝送猓陡叩冉逃ā返谌畻l規(guī)定：“高校自批準設(shè)立之日起取得法人資格，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代理人?！备咝Ｅ囵B(yǎng)人才、研發(fā)技術(shù)、服務(wù)社會的三項基本職能決定了它作為法人應(yīng)有的公共性、公益性、教育性等特征。人們?nèi)菀讓逃嫘耘c“不得以營利為目的”的理解產(chǎn)生誤區(qū)，“不得以營利為目的”并不是教育公益性的內(nèi)在規(guī)定，也不是教育公益性所固有的一種性質(zhì)，而是法律賦予它的一種性質(zhì)，一種外加的性質(zhì)[11]。正如上文所述，高校的法律地位包含高校的權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容，教育法律所規(guī)定的高校作為法人而享有的自主辦學(xué)權(quán)則是高校獨有的法律權(quán)利，該權(quán)利是高校發(fā)展的核心，也是近年來大陸高校教育改革的重點領(lǐng)域。此外，按照資金來源的不同，高?？梢苑譃楣⒏咝Ｅc私立高校。大陸僅僅將高校歸為事業(yè)單位法人的做法欠妥，可以借鑒臺灣將高校歸于“公務(wù)法人”的做法。這樣可以解決政府教育權(quán)力與學(xué)校自主權(quán)利的劃分范圍的問題，政府與高校之間形成外部行政關(guān)系，擺脫以往由于內(nèi)部行政關(guān)系所造成的司法審查障礙。同時，這為高校自主改革提供了法律依據(jù)，可以在規(guī)定范圍內(nèi)充分發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)、提升學(xué)校發(fā)展水平。

（三）保障大學(xué)利益相關(guān)者權(quán)益

大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織，當其發(fā)揮自治權(quán)的同時需要有效保障其他利益相關(guān)者的權(quán)益。以學(xué)生的權(quán)利為例，我國《高等教育法》第六章是關(guān)于高校學(xué)生的規(guī)定，其內(nèi)容多從學(xué)生行政相對人身份的角度出發(fā)，鮮有對學(xué)生權(quán)利的規(guī)定。雖然，2006年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五條規(guī)定了學(xué)生在校期間的權(quán)利，但這些規(guī)定的操作性與實踐性較差。有權(quán)利必有救濟，但關(guān)于學(xué)生權(quán)利救濟途徑與救濟方式也未能建立有效的法律解決機制，導(dǎo)致學(xué)生權(quán)利在受到侵害時很難依靠行政救濟或司法救濟的方式來維護。反觀臺灣“《大學(xué)法》”，它為平衡學(xué)生權(quán)益與大學(xué)自治權(quán)利的可取之處在于授權(quán)與限權(quán)并行，即對大學(xué)招生權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)、參與校務(wù)管理權(quán)等授予明確、規(guī)制清晰、程序與實體并重[12]。從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，應(yīng)當明確學(xué)生的權(quán)利，為學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)提供途徑，扭轉(zhuǎn)以往被管理者的身份，參與到學(xué)校的日常事務(wù)之中，使學(xué)校管理者能夠聽到學(xué)生的聲音。同時，應(yīng)拓展學(xué)生權(quán)利的救濟方式與途徑，建立程序性的法律規(guī)范，使學(xué)生的合法權(quán)益得以保障。

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編輯 吳婷 校對 朱婷婷