李莉方

摘 要：臺(tái)灣自高等教育誕生之日起，就被納入法制化的軌道，其高等教育立法歷經(jīng)了一個(gè)持續(xù)調(diào)整與完善的演變歷程。文章依照時(shí)間順序梳理二戰(zhàn)后①臺(tái)灣地區(qū)高等教育立法之演變進(jìn)程，將其分為休養(yǎng)生息恢復(fù)期、朝氣蓬勃整改期、穩(wěn)定有序成熟期，描述各個(gè)時(shí)期高等教育立法概況，進(jìn)而分別從客觀因素、主觀因素、主導(dǎo)因素、社會(huì)因素、立法因素、偶然因素等方面，試析二戰(zhàn)后影響臺(tái)灣地區(qū)高等教育立法變更的因素，最后總結(jié)對(duì)大陸高校的啟示，以資借鑒。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣；高等教育立法；演變進(jìn)程；影響因素

“只要有立法者的三句話，整柜整柜的書(shū)就可以毀掉?！庇傻聡?guó)學(xué)者基爾息曼（Kirchmann）的名言可見(jiàn)立法的地位。立法之于國(guó)家是其法治建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，之于高等教育是其順暢發(fā)展的“斯巴達(dá)長(zhǎng)劍”，能夠揮除前行路上的多種障礙。大陸學(xué)者對(duì)臺(tái)灣高等教育立法領(lǐng)域的研究相對(duì)比較薄弱，尤其是對(duì)其立法變更動(dòng)因的深入剖析更顯乏力。臺(tái)灣與大陸具有相同的文化基因和傳承，大陸高校亦可能出現(xiàn)與臺(tái)灣地區(qū)的高等教育立法相類(lèi)似的問(wèn)題[1]，故對(duì)臺(tái)灣高等教育立法的演變進(jìn)程和動(dòng)因進(jìn)行分析和研究，以資借鑒。

一、演變進(jìn)程

縱觀臺(tái)灣高等教育立法史，可將其大致分為三個(gè)時(shí)期。[2]

（一）休養(yǎng)生息恢復(fù)期（1945年—20世紀(jì)70年代初）

日據(jù)時(shí)期②的殖民同化教育嚴(yán)重影響了臺(tái)灣高等教育，成為影響其后期自由健康發(fā)展的窠臼[3]。日據(jù)時(shí)期，臺(tái)灣的高等教育法制及政策深受日本高等教育法制的影響，無(wú)論是大學(xué)治理模式，抑或?qū)W科建設(shè)、教學(xué)、招生等方面的法律規(guī)范，都沿襲日本大學(xué)的模式，使得該時(shí)期臺(tái)灣高等教育及其法律規(guī)范帶有明顯的“歧視性、剝削性、工具性的‘性格’，全然欠缺主體性與自主性”。二戰(zhàn)后，國(guó)民黨政府接管臺(tái)灣，并對(duì)日據(jù)時(shí)期留下的高等學(xué)校進(jìn)行了改組，然而在法規(guī)方面沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行全面革新，而是全盤(pán)接納并繼續(xù)沿用南京政府時(shí)期頒布的憲法及各種法律法規(guī)。當(dāng)時(shí)適用的高等教育法規(guī)主要包括《大學(xué)法》《專(zhuān)科學(xué)校法》《大學(xué)規(guī)程》《大學(xué)研究所暫行組織規(guī)程》等。這些法規(guī)對(duì)高等教育的宗旨，高等院校的設(shè)立、類(lèi)別，院校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，學(xué)生的入學(xué)資格，以及教師的聘用等都作了明確的規(guī)定，對(duì)戰(zhàn)后臺(tái)灣高等教育盡快擺脫日據(jù)時(shí)期的陰影，走上獨(dú)立自主的發(fā)展軌道具有一定的保障作用。[4]

20世紀(jì)60年代，臺(tái)灣高等教育呈外延式發(fā)展，高等院校規(guī)模不斷擴(kuò)大，而高等教育相關(guān)的基本法律相較之前沒(méi)有太多變化。這些法規(guī)體現(xiàn)了黨意超越民意、行政凌駕立法、管理體制高度集中等缺點(diǎn)，但恰好迎合了國(guó)民黨政府統(tǒng)治臺(tái)灣高等教育的需要[5]。這一時(shí)期臺(tái)灣當(dāng)局修訂的法規(guī)主要有“《學(xué)位授予法》”和《私立學(xué)校規(guī)程》，在其后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，臺(tái)灣當(dāng)局基本上未對(duì)私立高等教育法規(guī)進(jìn)行修訂。[6]

（二）朝氣蓬勃整改期（20世紀(jì)70年代初—20世紀(jì)80年代中期）

臺(tái)灣高校急劇發(fā)展，逐漸暴露出師資和設(shè)備短缺、教學(xué)質(zhì)量難以保證、高校畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題凸顯等諸多弊端。為控制高等院校的數(shù)量、提高高等教育質(zhì)量，臺(tái)灣當(dāng)局從1972年開(kāi)始對(duì)高校尤其是私立高校進(jìn)行整頓，在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)就是制訂或修訂相應(yīng)的法律法規(guī)。

1972年，臺(tái)灣當(dāng)局修訂了“《大學(xué)法》”，使高等院校在學(xué)制上有一定的彈性，但設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高校進(jìn)行嚴(yán)加監(jiān)管，仍屬于集權(quán)式的管理。為增強(qiáng)對(duì)私立學(xué)校的管控，臺(tái)灣政府于1974年制定了“《私立學(xué)校法》”，次年制訂了“《私立學(xué)校法施行細(xì)則》”，1974年7月修正公布了《大學(xué)規(guī)程》。1976年，臺(tái)灣教育管理部門(mén)公布了《各級(jí)各類(lèi)私立學(xué)校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》，其對(duì)私立高校的占地、校舍、設(shè)備、師資和經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)都做了新的規(guī)定，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。1977年，臺(tái)灣“行政院”頒布了《私立學(xué)校獎(jiǎng)助辦法》，為私立大專(zhuān)院校教學(xué)設(shè)施、設(shè)備的改進(jìn)提供了一定的保證[7]。1978年5月，修正公布《專(zhuān)科學(xué)校規(guī)程》及《專(zhuān)科學(xué)校技術(shù)老師遴聘辦法》，對(duì)專(zhuān)科學(xué)校的性質(zhì)和功能、設(shè)立和管理、學(xué)制、學(xué)生入學(xué)資格、教師遴聘辦法等技術(shù)方面都重新做了規(guī)定。為保障私立學(xué)校教職員工的福利，臺(tái)灣在1980年公布了《私立學(xué)校教職員保險(xiǎn)條例》，極大地促進(jìn)了私立學(xué)校的健康發(fā)展。1982年7月再度修正“《大學(xué)法》”，旨在推動(dòng)跨學(xué)科研究的進(jìn)展及進(jìn)一步增加學(xué)制的彈性，以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。[8]

在這一時(shí)期，臺(tái)灣地區(qū)無(wú)論是關(guān)于大學(xué)公立學(xué)校的法律，還是私立、專(zhuān)科、技術(shù)及職業(yè)學(xué)校的法律，都如雨后春筍般涌現(xiàn)，呈現(xiàn)朝氣蓬勃的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（三）穩(wěn)定有序成熟期（20世紀(jì)80年代中期至今）

20世紀(jì)80年代中后期，臺(tái)灣政壇發(fā)生變化，推動(dòng)了臺(tái)灣政治體制向多元化格局過(guò)渡。社會(huì)發(fā)展推動(dòng)教育改革，對(duì)高等教育法律規(guī)章的修訂被提上日程。20世紀(jì)90年代后，臺(tái)灣陸續(xù)修訂了多項(xiàng)教育法規(guī)，如“《大學(xué)法》”“《師資培育法》”“《私立學(xué)校法》”等。[9]

1994年，臺(tái)灣當(dāng)局修訂了“《大學(xué)法》”，主要規(guī)定了大學(xué)自治權(quán)、學(xué)校最高決策會(huì)議、校務(wù)會(huì)議師生出席比例、校長(zhǎng)遴選機(jī)制、學(xué)生自治組織及其申訴制度、學(xué)校自行規(guī)劃發(fā)展事宜、教職人員選聘等方面的內(nèi)容。同年公布的“《師資培育法》”擴(kuò)大充實(shí)了師資培育的內(nèi)涵，使臺(tái)灣師資培養(yǎng)管道多樣化、方式多元化。1997年修正公布的“《私立學(xué)校法》”建立了客觀的私立學(xué)校審議制度，進(jìn)一步健全了私立學(xué)校的組織和運(yùn)作，保障了私立學(xué)校教職工的權(quán)益，并加強(qiáng)了對(duì)私立學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助和監(jiān)督。臺(tái)灣于1999年頒布了“《教育基本法》”，其規(guī)定了教育的主體、教育權(quán)的下放、對(duì)私人興學(xué)的鼓勵(lì)，另外還規(guī)定可以把公立學(xué)校委托給私人興辦。該時(shí)期還根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要及政策的變化，對(duì)一些法律法規(guī)進(jìn)行了修訂，以適合私立高校發(fā)展的需要。

從主導(dǎo)思想上看，臺(tái)灣在該時(shí)期公布的高等教育法規(guī)進(jìn)一步保障了學(xué)校的學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治，使學(xué)校的自主權(quán)有所擴(kuò)大，也給了私立學(xué)校一定的彈性運(yùn)作空間。20世紀(jì)80年代中后期，臺(tái)灣高等教育法規(guī)體系基本建立，高等教育立法漸趨成熟，高等教育法律制度逐步完善，穩(wěn)定有序地推動(dòng)了臺(tái)灣高等教育向前發(fā)展。[10]

二、動(dòng)因

法律的穩(wěn)定與變革、保守與創(chuàng)新，一直是法學(xué)中的永恒問(wèn)題，高等教育立法變更亦屬其列。筆者在對(duì)各理論考察的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)維度對(duì)影響戰(zhàn)后臺(tái)灣高等教育立法演變進(jìn)程的因素進(jìn)行了探析。

（一）客觀因素：社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化

馬克思指出，“只有毫無(wú)歷史知識(shí)的人才不知道：君主們?cè)谌魏螘r(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來(lái)不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。臺(tái)灣高等教育立法也逃不出這一“金科玉律”。列舉一個(gè)典型例證，為鼓勵(lì)私立學(xué)校的發(fā)展，臺(tái)灣當(dāng)局于1954年修訂了《私立學(xué)校規(guī)程》，以簡(jiǎn)化私立學(xué)校的申請(qǐng)立案手續(xù)，由此，臺(tái)灣高等教育形成了公私立學(xué)校并存的局面。而此項(xiàng)法規(guī)出臺(tái)的主要原因是臺(tái)灣于20世紀(jì)50年代實(shí)施了土地改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮使得人口激增，中學(xué)數(shù)量劇增，中學(xué)畢業(yè)生大量增加，導(dǎo)致公立高校的設(shè)備不敷使用，臺(tái)灣當(dāng)局因此積極鼓勵(lì)和扶持私人興學(xué)，以彌補(bǔ)公立高校的不足[11]。臺(tái)灣社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)的變遷和新經(jīng)濟(jì)主體的出現(xiàn)，導(dǎo)致了社會(huì)新的高等教育利益訴求和相關(guān)法律需求的出現(xiàn)，當(dāng)對(duì)高等教育利益需求愈來(lái)愈強(qiáng)從而打破法律的均衡狀態(tài)乃至嚴(yán)重失衡時(shí)，就會(huì)引發(fā)高等教育立法的變革。而社會(huì)對(duì)高等教育法律需求的不斷出現(xiàn)也推動(dòng)著高等教育立法的不斷發(fā)展。

（二）主觀因素：高等教育立法的理念

在一定意義上，高等教育立法理念的變遷可謂是臺(tái)灣高等教育法變動(dòng)的主觀因素。高等教育的立法理念是高等教育相關(guān)法律的靈魂與精神導(dǎo)向。

歷史上，臺(tái)灣高等教育的功利色彩頗為濃厚。二戰(zhàn)后，國(guó)民政府推行新教育法制。雖然“《民國(guó)憲法》”等法律規(guī)定了大學(xué)的講學(xué)自由和教育文化目標(biāo)，但也只是一紙空文，在現(xiàn)實(shí)中并未實(shí)現(xiàn)。[12]

“《大學(xué)法》”可謂是臺(tái)灣高等教育立法理念發(fā)展變化的見(jiàn)證者?！啊洞髮W(xué)法》”分別于1972年、1982年被全文修訂過(guò)兩次，內(nèi)容主要涉及開(kāi)放私人辦學(xué)、改革教師聘任制度等，但基本未涉及大學(xué)民主與自由，這與當(dāng)時(shí)教育工具化等理念不無(wú)相關(guān)。該時(shí)期的高等教育立法理念以秩序?yàn)楹诵?，將法?guī)視為控制臺(tái)灣高等教育的一種手段，其立法宗旨是以樹(shù)立公共權(quán)力為中心。直至1994年，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由開(kāi)始真正地得到法律的保障，1994年“《大學(xué)法》”修正案可謂開(kāi)辟了臺(tái)灣地區(qū)高等教育立法理念發(fā)展的新篇章，逐步回歸大學(xué)的本質(zhì)與真諦。1994年至今，臺(tái)灣“《大學(xué)法》”經(jīng)歷了一次全面修訂和七次部分修訂，進(jìn)一步制定了配套制度，規(guī)范拓展大學(xué)自治范圍，鞏固學(xué)術(shù)自由。由此，以自由為核心的立法理念開(kāi)始傳播開(kāi)來(lái)。1994年，臺(tái)灣“《大學(xué)法》”明確了學(xué)術(shù)自由作為基本權(quán)利的地位，提出在法律范圍內(nèi)實(shí)行大學(xué)自治，肯定了大學(xué)獨(dú)立的主體地位，為臺(tái)灣地區(qū)大學(xué)擺脫日據(jù)時(shí)期以來(lái)嚴(yán)重的國(guó)家權(quán)力管制提供了有效的對(duì)抗工具，為臺(tái)灣地區(qū)的現(xiàn)代大學(xué)制度發(fā)展提供了基本的法制保障。[13]

（三） 主導(dǎo)因素：教育政策

臺(tái)灣地區(qū)教育立法工作，基本由教育政策主導(dǎo)。臺(tái)灣地區(qū)高等教育政策的制定與政治生態(tài)密切相關(guān)，從主張“教育政策目標(biāo)的取向”的李煥③到力主“教師十年換證制度”的李元簇④，從大力擴(kuò)充高等教育的毛高文⑤到未能成立高雄大學(xué)籌備處的郭為藩⑥等，教育法令隨著教育部門(mén)負(fù)責(zé)人更換的教育政策而改變。因政策需要而制定法律，基本上是所有教育法律存在的必要條件，但法律的修改速度往往滯后于教育政策。[14]

（四）社會(huì)因素：公眾參與

在《論法的精神》中，孟德斯鳩談到：“在一個(gè)自由的國(guó)家里，每個(gè)人都被認(rèn)為具有自由的精神，都應(yīng)該由自由來(lái)統(tǒng)治自己，所以立法權(quán)應(yīng)該由人民集體享有。”關(guān)于公眾參與立法的合理性由此可見(jiàn)一斑。立法權(quán)力在終極意義上是人民賦予的，故社會(huì)大眾可以理所當(dāng)然地參與、影響、監(jiān)督，甚至直接參與立法活動(dòng)，使立法過(guò)程更為民主。

自解除戒嚴(yán)之后，臺(tái)灣民意史無(wú)前例的高漲，個(gè)體注重自身權(quán)益的表達(dá)，不同的利益主體從不同的立場(chǎng)提出各自的利益訴求。參與立法就是利益主體實(shí)現(xiàn)利益最大化的最佳方式之一，立法活動(dòng)在某種程度上可謂是多種利益集團(tuán)博弈妥協(xié)的過(guò)程。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，除了“《教師法》”和“《師資培育法》”大部分源于學(xué)者專(zhuān)家等民意外，臺(tái)灣“《大學(xué)法》”也主要是通過(guò)立法聯(lián)席會(huì)議的討論和審議而修訂的，采用的是結(jié)合專(zhuān)家學(xué)者、相關(guān)部門(mén)、民間組織多方反復(fù)論證的方案，通過(guò)立法活動(dòng)吸納社會(huì)各界參與到高等教育改革的討論中，并最終以法律的形式明確高等教育發(fā)展方向和法制基礎(chǔ)。這對(duì)其后實(shí)施的一系列高等教育改革措施都具有不可低估的指導(dǎo)作用、示范作用和保障作用。[16]

（五）立法因素：法律的精英階層

臺(tái)灣法學(xué)家對(duì)高等教育立法的影響不言而喻。艾倫·沃森⑦認(rèn)為，法學(xué)家給法律加了一種獨(dú)特的品味，其雖為配角但不容忽視。筆者認(rèn)為，在高等教育立法過(guò)程中，法學(xué)家不僅不是配角，有時(shí)甚至是主導(dǎo)者。法學(xué)家的能力和水平在極大的程度上決定著高等教育的立法水平，其立法思維及價(jià)值取向?qū)ε_(tái)灣高等教育立法的模式和未來(lái)導(dǎo)向有著潛移默化的影響。

然而不能忽略的是，法學(xué)家對(duì)高等教育立法的影響不全然是積極、正面的，他們也可能成為阻礙其變革的阻力。如何讓法學(xué)家充分發(fā)揮其才智，為高等教育立法切實(shí)“服務(wù)”，是需要繼續(xù)探究的話題。

（六）偶然因素：高等教育偶發(fā)事件

偶發(fā)事件對(duì)高等教育立法的影響很難被精準(zhǔn)地測(cè)量?，F(xiàn)實(shí)生活中，有些偶發(fā)事件也會(huì)引起高等教育立法者的興趣，成為施行新法的導(dǎo)火線。其實(shí)，關(guān)注偶發(fā)事件對(duì)高等教育立法的影響，毋寧關(guān)注社會(huì)對(duì)高等教育偶發(fā)事件的關(guān)注度，因?yàn)楦叩冉逃⒎偸菑纳鐣?huì)對(duì)高等教育的法律需求出發(fā)的。透過(guò)高等教育領(lǐng)域中的偶然事件，可以看到高等教育立法的不完善或法律空白，從而使得完善高等教育立法成為一種迫切需求。在臺(tái)灣當(dāng)局宣布解除戒嚴(yán)前后，臺(tái)灣地區(qū)偶發(fā)的多起教師停聘事件，暴露了臺(tái)灣高校從教師選聘到教師行業(yè)體制的一系列問(wèn)題，從而促成了臺(tái)灣地區(qū)有史以來(lái)第一部“《教師法》”的公布實(shí)施。

除去上文所述，還有其他眾多因素在不同的層面、以不同方式或大或小地影響著臺(tái)灣高等教育立法：臺(tái)灣政黨的政策導(dǎo)向、國(guó)際因素、文化、道德、歷史傳統(tǒng)等。正是由于影響臺(tái)灣高等教育立法的變量太多，而各種變量?jī)?nèi)部及其相互之間的關(guān)系又極其復(fù)雜，導(dǎo)致高等教育立法這個(gè)看似簡(jiǎn)單的過(guò)程時(shí)時(shí)充滿(mǎn)著沖突、選擇與權(quán)衡，甚至常常使高等教育立法者無(wú)從選擇。

三、啟示

大陸地區(qū)的高等教育法規(guī)建設(shè)及現(xiàn)行教育法律制度仍然存在諸多弊端，亟需得到改善。臺(tái)灣的大學(xué)法制發(fā)展對(duì)大陸具有一定的啟示意義。

第一，高等教育立法要順勢(shì)而變。通過(guò)上述客觀因素的分析，不難得知，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化是高等教育立法的終極溯源。高等教育立法不是由單一因素的影響，在很大程度上是受社會(huì)變化或者社會(huì)理念變化所左右的。因此，要結(jié)合當(dāng)時(shí)社會(huì)變動(dòng)的大環(huán)境來(lái)綜合分析，立法過(guò)于靜止或過(guò)于頻繁變化未必好，要能滿(mǎn)足社會(huì)的需求，遵循高等教育的外部規(guī)律。[16]

第二，進(jìn)一步完善高等教育法律制度。要切實(shí)加強(qiáng)法律制度對(duì)高等教育改革的指導(dǎo)、推動(dòng)及保障作用。以高等教育法等相關(guān)法律的制定或修訂啟動(dòng)高等教育改革，不僅能進(jìn)一步明確學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的核心地位，還能為高等教育改革提供法律依據(jù)，使改革有一定的制度保障。

第三，提升公眾對(duì)高等教育立法的參與度。要以多元參與的立法活動(dòng)切實(shí)保障公眾在高等教育立法過(guò)程中的參與權(quán)，增強(qiáng)高等教育立法的群眾基礎(chǔ)，擴(kuò)大高等教育立法的民意范圍，增強(qiáng)高等教育立法的民主性，從而使高等教育法規(guī)建設(shè)更具有科學(xué)性和合理性，盡量少走彎路，并具有制度的穩(wěn)定性。

注釋

①戰(zhàn)后在本研究中通指第二次世界大戰(zhàn)之后，即1945年臺(tái)灣光復(fù)之后。

②臺(tái)灣日據(jù)時(shí)期是指臺(tái)灣在1895年至1945年間由日本統(tǒng)治的時(shí)期，在臺(tái)灣歷史上又稱(chēng)作日本時(shí)代、日據(jù)時(shí)代或日本殖民統(tǒng)治時(shí)期等。

③李煥（1917.9.24-2010.12.2），漢口市人，曾經(jīng)擔(dān)任臺(tái)灣教育管理部門(mén)負(fù)責(zé)人。

④李元簇（1923.9.24-），湖南省平江縣人，中華民國(guó)第13任教育管理部門(mén)負(fù)責(zé)人。

⑤毛高文（1936.2.9-），中華民國(guó)學(xué)者、教育家，曾任臺(tái)灣“國(guó)立清華大學(xué)”校長(zhǎng)、教育管理部門(mén)負(fù)責(zé)人、考試院副院長(zhǎng)、蔣經(jīng)國(guó)國(guó)際學(xué)術(shù)交流基金會(huì)董事長(zhǎng)等職位。

⑥郭為藩（1937.9.3-），曾擔(dān)任中華民國(guó)教育部常務(wù)次長(zhǎng)，現(xiàn)為“國(guó)立臺(tái)灣師范大學(xué)”名譽(yù)教授。

⑦艾倫·沃森（Alan Watson），美國(guó)喬治亞大學(xué)法學(xué)院教授，著有《民法法系的演變及形成》《西方私法的演生》等。

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編輯 吳婷 校對(duì) 朱婷婷