張媛　李沐

2015年3月修改后的立法法，將地方立法權(quán)下放到所有設(shè)區(qū)的市。各地能否順利承接立法的大幅賦權(quán)，放權(quán)、擴權(quán)的同時如何防止地方“濫權(quán)”，這些都是各方高度關(guān)注、期望求解的重要問題。

2015年，對于許多地方人大而言可謂是有著里程碑意義的一年。

3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定——這是我國15年來首次修改立法法。

其中，“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”尤為受關(guān)注。除原來31個省、自治區(qū)、直轄市和49個已賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共80個主體外，立法法又賦予其他237個設(shè)區(qū)的市（立法法通過后，又有2個地區(qū)改為設(shè)區(qū)的市）、30個自治州、4個不設(shè)區(qū)的地級市享有地方立法權(quán)，地方立法主體總共達到351個。

多市拿到地方立法“門票”

735.06萬常住人口，7603.28億元地區(qū)生產(chǎn)總值，1579.01億元財政總收入……廣東佛山市長期以來都困擾于人口資源環(huán)境壓力。然而，面對一些城市管理亟待解決的問題，國家和廣東省制定的一般性法律法規(guī)都難以滿足需要。

2015年8月，佛山市向社會公布了立法計劃，其中佛山的歷史文化街區(qū)和歷史建筑最早分享到立法體制改革的紅利。作為嶺南文化發(fā)源地的佛山將迎來符合自己實際、具有可操作性的首部地方性法規(guī)。

依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實施立法法的重點。

黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，十八屆四中全會進一步要求“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。十二屆全國人大三次會議通過的修改后的立法法，明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。

在經(jīng)過一系列準備工作后，各地開始著手設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)工作。

據(jù)統(tǒng)計，僅從5月中旬開始至9月，河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南等12個省區(qū)的人大常委會已經(jīng)作出決定，確定了85個開始制定地方性法規(guī)的市州。其他地方根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，也在有條不紊地推進各項工作。

需要指出的是，賦權(quán)之后，地方立法進度不是“一刀切”。

全國人大常委會法制工作委員會主任李適時表示，立法法將確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的步驟和時間授權(quán)省區(qū)人大常委會，一般先期確定行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市應當在人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況方面排名靠前?！爱斎?，這一標準也不是絕對的，有的地方雖然人口不多、面積不大、經(jīng)濟社會發(fā)展水平一般，但有一些特殊問題急需通過立法解決，并且在立法機構(gòu)設(shè)置、人才儲備等方面已滿足進行地方立法的需要，也可以先期確定其開始行使立法權(quán)?！?/p>

鎮(zhèn)江首試地方立法權(quán)

2015年12月4日，江蘇省十二屆人大常委會第十九次會議審查批準了《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》。

在地方行使立法權(quán)熱潮中，鎮(zhèn)江成為江蘇第一個“吃螃蟹”的設(shè)區(qū)的市。

據(jù)了解，由于地方立法的缺失，近年來鎮(zhèn)江許多景區(qū)文物資源遭破壞、景區(qū)設(shè)施被毀壞、違章搭建、違規(guī)開發(fā)的情況時有發(fā)生，法治化保護的呼聲不斷。立法法修改后，對地方立法權(quán)的“擴容”，給類似問題的解決帶來了歷史機遇。

7月31日，江蘇省十二屆人大常委會第十七次會議決定，鎮(zhèn)江市成為首批立法法修改后獲得地方立法權(quán)的城市，市人大及其常委會可以開始制定地方性法規(guī)，市人民政府可以開始制定規(guī)章，包括“三山”保護在內(nèi)的鎮(zhèn)江城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護真正迎來了轉(zhuǎn)折點。

從首批獲得地方立法權(quán)到正式遞交江蘇省人大常委會審議，《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》僅用了不到5個月時間。鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾介紹，能如此迅速地制定鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)，得益于“立法準備和爭取授權(quán)”雙管齊下。

立法法修改后，鎮(zhèn)江市在人大機構(gòu)建設(shè)和立法調(diào)研方面馬不停蹄、齊頭并進。4月，鎮(zhèn)江市委書記夏錦文調(diào)研人大工作后要求“立法準備和爭取授權(quán)”同步，全力實現(xiàn)“力爭年內(nèi)制定首部地方性法規(guī)”的目標。

當月，鎮(zhèn)江市就在江蘇省內(nèi)首個正式提出設(shè)立“市人大法制委、市人大常委會法工委”機構(gòu)編制申請，并獲得批復，成為江蘇首個由市人大常委會決定設(shè)立法工委的地市。

6月初，鎮(zhèn)江市人大常委會啟動了立法調(diào)研工作，在不到20天時間內(nèi)，先后發(fā)放600多份立法項目征集函，并向社會公開征集立法項目建議。此外，鎮(zhèn)江市人大常委會還召開了17場立法專題座談會，盡可能全方位、多渠道征求意見。經(jīng)過梳理，共形成24件立法項目建議，為制定首部地方性法規(guī)提供了大量一手資料。7月上旬，將首部法規(guī)鎖定在金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護方面。

“廣東經(jīng)驗”不降標準底線

不能否認的是，獲得“門票”易，如何保證有效行使地方立法權(quán)難。

立法權(quán)限是立法體制的核心內(nèi)容。雖然立法法對各個立法主體的權(quán)限和關(guān)系作了規(guī)定，但是由于語言文字本身所具有的不確定性以及社會實踐的變化發(fā)展，對地方立法權(quán)限范圍的準確把握及其與國家立法的關(guān)系成為了地方立法工作理論和實務(wù)面臨的基礎(chǔ)問題。設(shè)區(qū)的市立法作為一項新生事物，仍面臨立法權(quán)限的界定、立法能力的建設(shè)以及與現(xiàn)有立法體制的磨合等諸多困難和問題。

廣東有著“立法試驗田”之稱，從1999年起就嘗試在立法工作機制、論證形式等方面進行創(chuàng)新。在如何做好17個新行使地方立法權(quán)地市的立法工作，廣東也有不少獨到經(jīng)驗。

2014年9月召開的第二十次全國地方立法研討會，針對立法法修改釋放出了多個信號。會議結(jié)束后，廣東省人大常委會組織有關(guān)方面，到全省21個地級以上市開展調(diào)研，基本摸清了各市人大常委會法制工作機構(gòu)設(shè)置、編制、人才儲備情況。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市要開展立法工作，困難多多——沒編制、沒人才，立法進度不一樣，部分經(jīng)濟欠發(fā)達的市，連相關(guān)的準備工作都尚未正式啟動。調(diào)研結(jié)束后，他們從立法能力、立法需求和人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況等方面對地市進行全面評估，并明確了地市立法權(quán)下放的工作原則，那就是“標準不能降低、底線不能突破，成熟一個、確定一個”。對于立法能力達不到要求、立法質(zhì)量得不到保障的地方，暫不確定其行使地方立法權(quán)。

在調(diào)研基礎(chǔ)上，2015年5月底，廣東省人大常委會確定佛山等9市為第一批開始行使地方立法權(quán)的市后，將于2015年底以及2016年初確定第二批、第三批。

法制委是立法法規(guī)定的統(tǒng)一審議機構(gòu)，法工委是工作班子。要做好立法工作，兩者缺一不可，它們也是評估立法能力強弱的重要環(huán)節(jié)。因此，佛山等9市已經(jīng)成立了或經(jīng)市委同意成立了法制委和法工委，前者的組成人員，主要來自市人大常委會法制工作機構(gòu)、專家學者和基層法制工作部門的人大代表，有法學學歷及法律實踐工作經(jīng)驗者居多，后者則配備編制、工作人員8至10名，均具備法學學歷或者法律實踐工作經(jīng)驗。

為了幫助各市培養(yǎng)立法人才，廣東省人大常委會決定協(xié)商各市派員到常委會法工委跟班工作，每批8人左右，時間為半年，用一至兩年時間使所有市立法工作人員都跟班工作一次。2015年3月，佛山等7市的8名同志已第一批開始到法工委跟班工作。在省里沒有統(tǒng)一發(fā)文、沒有下達一個編制指標的情況下，17個新行使地方立法權(quán)的地市，采取由本市調(diào)劑或人大機關(guān)內(nèi)部調(diào)劑等方式解決法工委8至10個編制。目前，上述市的法工委編制共約130多個。

9月，第二十一次全國地方立法研討會在廣州召開，廣東省人大常委會主任黃龍云將這一年廣東在地市立法實踐中的經(jīng)驗，一一向兄弟省市分享。

一枝獨秀不是春，百花齊放滿園春。相信受“廣東經(jīng)驗”的啟示，地方立法必將開啟新的篇章。