劉尚希

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。過去的財稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。財政改革不斷推進，成效逐步顯現(xiàn)。由于整個改革進入深水區(qū)，加上經(jīng)濟進入新常態(tài)和國際環(huán)境影響，財政改革仍面臨著風險與挑戰(zhàn)，財政改革的任務(wù)依然十分艱巨。

一、我國財政改革面臨的挑戰(zhàn)

財政改革涉及國家治理的方方面面，問題復(fù)雜，遇到的阻力也多。相比其他改革，財政改革面臨的挑戰(zhàn)更具有不確定性。這突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）如何統(tǒng)一國家財權(quán)

完善國家治理體系、維護國家長治久安，統(tǒng)一國家財權(quán)是關(guān)鍵。

國家財權(quán)，包括預(yù)算權(quán)、稅費權(quán)、所有權(quán)、專賣權(quán)等內(nèi)容?？傮w上看，國家財權(quán)至今未能實現(xiàn)統(tǒng)一。過去長期存在的自收自支的預(yù)算外資金，就是國家財權(quán)分散割裂的集中表現(xiàn)?，F(xiàn)在，這個問題名義上解決了，“預(yù)算外資金”已經(jīng)被取消，但預(yù)算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益和權(quán)力。基金預(yù)算的存在，實際上就是預(yù)算權(quán)統(tǒng)一過程中遇到阻力而妥協(xié)的產(chǎn)物?；痤A(yù)算的背后是各部門的權(quán)力和利益。一些專項收入都規(guī)定以收定支，?？顚Ｓ?，使財政資金使用碎片化。部門的“二次分配權(quán)”，嚴重肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性，成為預(yù)算中的“預(yù)算外”，妨礙全面完整統(tǒng)一預(yù)算的真正實現(xiàn)。近年來，部門利益法制化現(xiàn)象較為普遍，這種做法實際上也是以另一種形式行使預(yù)算分配權(quán)，是以法律方式分割預(yù)算權(quán)，是對人大預(yù)算權(quán)的自我否定。

在公共部門之間，責權(quán)配置不當，導(dǎo)致政出多門，財政資金和政策嚴重“碎片化”，資金安排使用上重復(fù)、脫節(jié)和沉淀問題突出。

統(tǒng)一國家財權(quán)，就要統(tǒng)籌財政資金、減少專項資金、從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預(yù)算中專項收入以收定支的規(guī)定，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整預(yù)算權(quán)。

（二）如何權(quán)衡財政風險與公共風險

當前，我國經(jīng)濟邁入新常態(tài)，財政收入增速也開始減緩。但是人口老齡化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧富差距代際傳遞、生態(tài)環(huán)境保護等風險開始凸顯，財政化解公共風險的壓力很大。

化解全社會公共風險，實現(xiàn)國家在推動現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和社會關(guān)系重構(gòu)中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動加以支撐。推動財政改革，就必須要權(quán)衡財政風險與公共風險的關(guān)系。這涉及到財政規(guī)模和財政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題。一方面，要通過結(jié)構(gòu)性減稅來實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標；另一方面，又不能降低政府公共服務(wù)和化解公共風險的能力，避免財政風險急劇擴大反過來威脅經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。

權(quán)衡財政風險與公共風險，需要處理好國家與市場、國家與社會的關(guān)系。哪些職責和支出應(yīng)該由國家負責，哪些職責和支出應(yīng)該由社會承擔，目前還缺乏清晰的界定和規(guī)范的制度，社會預(yù)期模糊。這很可能加大公共風險，倒逼財政風險。

（三）如何處理民生與發(fā)展的關(guān)系

推動財政改革，應(yīng)該在動態(tài)中處理好民生與發(fā)展的關(guān)系。當前，容易出現(xiàn)兩個誤區(qū)：一個是過分追求發(fā)展的速度和規(guī)模，忽視民生問題的解決，陷入為發(fā)展而發(fā)展的誤區(qū)，偏離了本原的目標；一個是過分強調(diào)改善民生的力度和時限，把促進發(fā)展的必要資源過多地用于當下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區(qū)。一旦落入這兩個誤區(qū)當中，就無法處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，產(chǎn)生另一種公共風險：既不能實現(xiàn)良性發(fā)展，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續(xù)發(fā)展和長治久安的戰(zhàn)略目標。

推進人口城鎮(zhèn)化是財政改革中處理民生與發(fā)展關(guān)系的一個重要問題。人口城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)民市民化，這是一個長期的過程，意味著城鎮(zhèn)化絕不能搞大躍進，只能是一步一步往前推進。農(nóng)民市民化過程存在的不確定性也容易引發(fā)公共風險。財政改革是化解這些公共風險的宏觀條件。人口城鎮(zhèn)化要求各級政府的責任尤其是財政責任要做一個重新調(diào)整，事權(quán)、財權(quán)和財力要重新組合。城市政府的責任加大了，農(nóng)村政府的責任跟以前也不同。事權(quán)要重新劃分，有些事權(quán)要上移，有些上移到中央，有些上移到市。過去劃分收支以戶籍人口為依據(jù)，現(xiàn)在要重新界定?；竟卜?wù)均等化也要重新定義，不能按照地域、空間這么一個靜態(tài)的概念去搞。轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)要調(diào)整，過去是按戶籍人口，現(xiàn)在必須要按常住人口，這是一個很大的變化。人口城鎮(zhèn)化中的所有這些問題都會給財政改革帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

（四）如何形成財政改革合力

推動財政改革，必須從長期、整體分析出發(fā)，凝聚各方面力量，防范和化解我國發(fā)展過程中各種不確定性和公共風險。這涉及到多個層面：

一是政府之手與市場之手如何形成合力。從整體上來看，現(xiàn)代經(jīng)濟都是“混合經(jīng)濟”離不開“兩只手”，兩者應(yīng)在分工基礎(chǔ)上形成合作。兩者怎么協(xié)同？要從制度上通過改革解決問題。

二是公共部門如何形成合力。形成有序的國家治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該在公共部門之間和各級政府間合理配置責任，形成合力。特別是從公共風險治理角度看，除了要強調(diào)中央和地方各自的責任，即強調(diào)分工以外，還要強調(diào)中央和地方的合作。合作不是傳統(tǒng)意義所說的事權(quán)共擔，而是分清責任，形成合力。

三是公平與效率如何相融合。效率與公平是整個發(fā)展的兩個輪子。真正的可持續(xù)發(fā)展，不是誰兼顧誰的問題，兩者必須融合，要把效率和公平變成兩個動力。

四是經(jīng)濟資本與社會資本怎樣有機結(jié)合。文化、教育、人力資源、社會誠信，這些社會資本會影響經(jīng)濟資本的效率。沒有社會資本作為支撐條件，經(jīng)濟資本效率會越來越低。財政改革既要促進經(jīng)濟資本、社會資本積累，更重要的是要把二者融合起來，形成合力。

二、進一步推進財政改革的幾點建議

按照十八屆三中全會確定的目標和《財稅改革總體方案》，財政改革正有序推進，預(yù)算改革先行，稅制改革隨行，中央與地方財政體制改革跟進。下面提出幾點看法和建議。

（一）取消部門“二次分配權(quán)”，真正實現(xiàn)預(yù)算的完整性

推進國家治理現(xiàn)代化，深化財政改革，預(yù)算權(quán)的完整和統(tǒng)一是當務(wù)之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權(quán)的局面，真正實現(xiàn)預(yù)算的完整性和規(guī)范性。

一是理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，國家治理層次強化人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督，另一方面，在政府治理層次，要統(tǒng)籌政府部門間預(yù)算權(quán)力的劃分，徹底取消部門二次分配權(quán)以及法定掛鉤機制，真正實現(xiàn)財政資金的統(tǒng)籌分配和使用。

二是完善預(yù)算決策機制。提高預(yù)算分配決策的層次，加大協(xié)調(diào)力度，加強人大的作用。要科學配置政府部門職能，并動態(tài)調(diào)整。要加快政府機構(gòu)改革，以部門職能、機構(gòu)設(shè)置合理化為基礎(chǔ)保障財政資金統(tǒng)籌使用，形成合力。

三是擴大人民群眾對預(yù)算的參與。新修訂的預(yù)算法對基層預(yù)算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當前，一些地方嘗試參與式預(yù)算探索，加強了社會參與預(yù)算審核的過程，是有益的探索，今后應(yīng)當有序擴大。

（二）加快實施中期財政規(guī)劃，推動政府決策方式轉(zhuǎn)變

實施中期財政規(guī)劃，將帶來政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，由年度決策為主轉(zhuǎn)向年度決策與中期決策相結(jié)合，更具前瞻性和連續(xù)性。

編制中期財政規(guī)劃，首先要從技術(shù)、條件等方面入手，做好各方面準備和保障工作，確保規(guī)劃編制科學、合理。其次，要強化中期財政規(guī)劃的預(yù)算約束力。強化跨期預(yù)算約束，保障政府活動的穩(wěn)定性和連續(xù)性。強化3年滾動財政規(guī)劃編制，促進政府、部門、項目資金跨期統(tǒng)籌安排。第三，要做好中期財政規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接。沒有相應(yīng)規(guī)劃的銜接，后期的約束力很難保證。

（三）加快政府會計改革和信息化建設(shè)，夯實財政管理基礎(chǔ)

加快權(quán)責發(fā)生制政府會計制度改革，建立政府財務(wù)報告制度。應(yīng)加快建立政府會計準則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系。制定政府會計基本準則、具體準則及應(yīng)用指南，健全完善政府會計制度，制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度。

加快財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)，避免信息“碎片化”和“信息孤島”。一是真正實現(xiàn)政府信息部門內(nèi)部、部門之間共享。二是運用大數(shù)據(jù)理念，建立完備的政府財政數(shù)據(jù)庫，提高預(yù)算執(zhí)行分析和預(yù)測水平。三是建立大數(shù)據(jù)動態(tài)系統(tǒng)，及時全面掌握與財政運行管理相關(guān)的數(shù)據(jù)。四是建立政府資金、資產(chǎn)和負債的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，為編制政府綜合報告提供全面準確的基礎(chǔ)信息，為準確測算政府運行成本和評價政府績效提供技術(shù)支撐，為財政改革提供鋪路石。

（四）從兩級治理出發(fā)，完善中央與地方財政體制

從國家治理來觀察，深化財政體制改革，要完善兩級治理架構(gòu)。財政體制改革分兩個層次來進行：一是國家層面的財政體制要與國家治理架構(gòu)相適應(yīng)；二是地方層面的財政體制要與地方治理架構(gòu)相匹配。

第一，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關(guān)系改革仍要堅持分稅制。這一點不能動搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政性分權(quán)的要求，符合激勵相容，有利于調(diào)動地方的積極性。

第二，地方層面的財政體制改革，可因地制宜。因為地方不具有同質(zhì)性，如行政體制上有省、直轄市、自治區(qū)等不同存在形式，在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方的各級政府之間。地方財政改革應(yīng)充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財政改革。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責任約束，這是調(diào)動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一，活而不亂的條件。

第三，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，即“事權(quán)法定”原則?！笆聶?quán)法定”是形成合理行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，應(yīng)當在憲法中有所體現(xiàn)。而我國現(xiàn)行憲法有關(guān)內(nèi)容不能適應(yīng)這一要求。憲法第八十九條第（四）項規(guī)定，國務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，沒有體現(xiàn)“事權(quán)法定”的原則；憲法第一百零七條規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府十多項事權(quán)，基本是“上下一般粗”的。要貫徹十八屆四中全會所確定的“事權(quán)法定”的原則，需要進一步完善憲法，在憲法中明確提出事權(quán)劃分的基本原則，如：事權(quán)法定、權(quán)責一致、國家統(tǒng)一與因地制宜結(jié)合、效率與公平相結(jié)合等原則，作為其他有關(guān)事權(quán)劃分法律規(guī)定的憲法依據(jù)。

第四，建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度。事權(quán)、財權(quán)與財力是財政體制的三要素。事權(quán)改革是現(xiàn)行財政體制改革的一個重點，其改革的基本方向應(yīng)當是決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)在中央、地方之間進行調(diào)整。在“中央決策、地方執(zhí)行”的基本框架下，部分決策權(quán)下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴大地方?jīng)Q策的自主權(quán)；地方的部分執(zhí)行權(quán)上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執(zhí)行事項，從而減少地方支出責任。在地方內(nèi)部，即省以下政府之間也應(yīng)進行同樣的事權(quán)改革，分門別類、因地制宜，可把一些決策權(quán)下移到市一級或縣一級，同時把一些執(zhí)行權(quán)上移到市一級或省一級。這樣，也有利于地方治理中實現(xiàn)財力與事權(quán)的匹配。

（五）建立轄區(qū)財政責任機制，構(gòu)建和完善地方稅體系

防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，應(yīng)建立有效的轄區(qū)財政責任機制，這是地方財政體制改革的核心。

一是明確轄區(qū)內(nèi)的橫向財政平衡責任。在既定的中央與地方財政體制條件下，省一級政府應(yīng)負責其轄區(qū)內(nèi)的橫向財政平衡，保證省域范圍內(nèi)的各地區(qū)之間具有大體相同的財政能力和基本公共服務(wù)。

二是明確轄區(qū)內(nèi)的縱向財政平衡責任。也就是說，不能只顧本級政府財政能過日子，還要保障轄區(qū)內(nèi)下級政府財政能過日子。例如，在省域范圍內(nèi)，應(yīng)做到省市縣鄉(xiāng)各級政府的財政都能實現(xiàn)財力與其應(yīng)承擔的事權(quán)相匹配。在市域范圍內(nèi)，要做到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政之間的財力與事權(quán)相匹配。

三是從完善國家治理體系高度推進“營改增”后地方稅改革。目前，地方稅改革已經(jīng)到了非常緊迫的時候。因為這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關(guān)的重大問題。應(yīng)適當擴大地方的稅收權(quán)限。我國的地方治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)域異質(zhì)性，全國各個地方經(jīng)濟社會以及自然狀況不同，應(yīng)賦予地方因地制宜的權(quán)限，如適當擴大地方的稅收權(quán)限。涉及全國性的稅收立法權(quán)集中在中央，而僅僅涉及區(qū)域的稅種可以由地方自行開征，但中央保持否決權(quán)，需報中央審議，中央同意方能開征。要構(gòu)建以消費為稅基的地方稅種，動產(chǎn)消費、不動產(chǎn)消費、服務(wù)消費、文化消費、健康消費等等，都可以成為地方稅基。這與當前擴大消費戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式以及推進人口城鎮(zhèn)化是相吻合的。

（作者為財政部財政科學研究所所長）