高俊杰

論高校去行政化的基本原則

高俊杰*

內容提要：高校去行政化應堅持依法治校、高校自治、學術自由和學術本位四項基本原則：依法治校是高校去外部行政化的關鍵，也是高校自治、學術自由和學術本位的保障；高校自治是依法治校、去外部行政化的必然結果，也是學術自由和學術本位的應有之義；學術自由是去高校內部行政化、回歸學術本位的前提，也是依法治校和高校自治所追求的價值目標；學術本位則在所有價值中居于最高位階，無論是去外部行政化還是去內部行政化都以學術本位為根本追求，依法治學、高校自治和學術自由都要以學術本位為最后歸宿。

依法治校高校自治學術自由學術本位

高校行政化作為我國高等教育發(fā)展的重要阻礙，一直為人所詬病。高校行政化包括外部行政化和內部行政化：前者指向高校與政府的關系，即高校成為政府的附屬機構，沒有自主權；內部行政化則是指向高校自身的內部治理，即高校組織系統(tǒng)的科層化和管理人員官僚化，以及行政權力獨大、學術權力式微。有學者將其精準地概括為 “高校地位機關化、高校級別行政化、高校領導官員化、高校管理官僚化以及高校作風衙門化”。1熊文釗、鄭毅：《高等教育去行政化的基本問題及其對策》，載 《北京行政學院學報》2011年第3期。自2014年初，教育部先后發(fā)布 《高等學校學術委員會規(guī)程》《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見》（以下簡稱教政法 〔2015〕5號文）等規(guī)章和規(guī)范性文件，不斷明晰高校去行政化的任務目標：既要通過推進 “政校分開，管辦分離”，去高校外部行政化，“落實和擴大學校辦學自主權”；又要通過完善高校內部治理結構，重新定位行政權力與學術權力的關系，去高校內部行政化。

依法治校、高校自治、學術自由和學術本位是實現上述目標理應堅持的四項基本原則：依法治校是高校去外部行政化的關鍵，也是高校自治、學術本位和學術自由的保障；高校自治是依法治校、去外部行政化的必然結果，也是學術自由和學術本位的應有之義；學術自由是去高校內部行政化、回歸學術本位的前提，也是依法治校和高校自治所追求的價值目標；學術本位則在所有價值中居于最高位階，無論是去外部行政化還是去內部行政化都以學術本位為根本追求，依法治學、高校自治和學術自由都要以學術本位為最后歸宿。

一、施行依法治校

依法治校是發(fā)達國家和地區(qū)高等教育體制的經驗。美國1965年頒布了第一部高等教育法，實現了議會對政府干預大學的強有力地限制。2張楚廷：《高等教育導論》，人民教育出版社2010年版，第154頁。私立大學依照章程運作，不受立法機關和行政機關的干涉，立法者擅自更改章程內容或者通過更改章程剝奪法人財產權的，構成違憲。州立大學則依據州憲法或者依據州法律獨立于行政機關。3周志宏：《學術自由與大學法》，臺北蔚理法律出版社1989年版，第108-110頁。德國政治生活中的 “法律主義滲透到大學的行政組織之中”，4［加］范德格拉夫等：《學術權力——七國高等教育管理體制比較》，王承緒等譯，浙江教育出版社2001年版，第21頁。聯邦 《高等教育總法》規(guī)定，大學自行制定章程作為其運行的規(guī)則。盡管大學章程必須得到州政府的批準，但州政府拒絕批準的條件，必須由法律明確規(guī)定。5杭州大學中德翻譯情報中心：《聯邦德國及巴伐利亞州高等教育法規(guī)選編》，杭州大學出版社1991年版，第71、77頁。法國 《高等教育方向指導法》明確規(guī)定大學是 “具有法人資格和財政自主權的公立科學文化機構”，確定了大學 “自治”的原則。6徐麗：《法國高等教育改革的里程碑——＜高等教育方向指導法＞研究》，載 《中國電力教育》2011年第25期。日本《學校教育法》規(guī)定教授會是大學管理的核心機構，除了 《教育公務員特例法》關于學校人事的特別規(guī)定外，大學所有的重要事項都由教授會審議決定。7參見陳麗萍：《＜學校教育法＞：日本大學管理制度的法律基礎》，載 《東南大學學報》2008年第3期。臺灣地區(qū)1995年新修訂的 《大學法》規(guī)定“大學在法律規(guī)定范圍內享有自治權”，大學在學術人事以及學術專業(yè)課程設定方面享有相當的自主性。8參見董保城：《教育法與學術自由》，月旦出版社股份有限公司1997年版，第11頁。

在我國，依法治校有兩個面向，即政府依法治理高校和高校依法自治：前者是通過 “完善教育法律法規(guī)執(zhí)法體系，規(guī)范教育行政權力行使程序”，確保政府不干涉高校內部治理；后者則要求高校在國家法律法規(guī)的約束下，“以章程為統(tǒng)領，理順和完善規(guī)章制度，制定并完善教學、科研、學生、人事、資產與財務、后勤、安全、對外合作、學生組織、學生社團等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內部機構組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系”，9參見 《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法 〔2015〕5號文）。實行自我約束。

從新中國高等教育發(fā)展的歷史看，1980年 《學位條例》標志著高等教育法治建設的開端，但進展緩慢。1993年7月，國務院頒布 《關于＜中國教育改革和發(fā)展綱要＞的實施意見》，要求 “通過立法，明確高等學校的權利和義務，擴大學校的辦學自主權，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人單位”。此后，教育領域的立法 （含法律、法規(guī)和教育部規(guī)章）實現了量的飛躍，內容涵蓋了高等教育基本制度、高校設立和管理、日常管理、教師權利和義務、從學生入學到學籍管理再到雙證的發(fā)放等方方面面。盡管如此，筆者認為我國依法治校的程度仍不夠完善。主要體現在以下幾個方面：

第一，高等教育立法效力層級偏低。根據教育部官網，除憲法外，目前我國教育法治體系中現行有效的法律僅8部 （其中可適用于高等教育的6部）、行政法規(guī)僅13部 （其中可適用于高等教育的8部），而教育部規(guī)章和政策性文件則有147部。這種狀況嚴重削弱了教育法治的權威，在高校自治理念日益深入人心的當下，教育部的規(guī)章和政策對大學的約束力時常受到質疑和挑戰(zhàn)。10例如，湛中樂教授認為部委規(guī)章、地方政府規(guī)章及其它教育行政規(guī)范在大學章程 “上位法”體系中的應當被排除，對于部委規(guī)章、地方政府規(guī)章及其它教育行政規(guī)范中涉及高等教育事務的規(guī)定，大學章程遵循的是 “不抵觸”原則，而非 “依據”原則。參見湛中樂、徐靖：《通過章程的現代大學治理》，載 《法制與社會發(fā)展》2010年第3期。

第二，高等教育立法滯后于高等教育的發(fā)展現狀。對于高校治理至為重要的高校信息公開、學術委員會權力及運作、大學章程等目前主要依靠教育部規(guī)章在規(guī)范；而現行有效的法律也大多 “年久失修”，囿于立法當時的社會經濟條件，許多立法都存在缺漏、粗糙或者至今不合時宜的狀況，亟待修改。11現行有效的法律基本都已頒行近20年， 《學位條例》更是頒行36年未曾修訂。高等教育領域現行有效的法律、行政法規(guī)和重要規(guī)章一覽表如下：

第三，既有立法得不到有效實施?，F有立法雖然粗糙，但不乏對政府與高校關系的界定。1995 年 《教育法》明確了中央和地方在教育管理中的職權劃分。1998年 《高等教育法》不僅建立了高校作為獨立法人面向社會自主辦學的法律基礎，而且明確規(guī)定了高校的多項自治權，從而為厘定舉辦者和高校之間的關系提供了直接的法律依據。遺憾的是，這些規(guī)定在實踐中并沒有得到較好實施，高校自主權在 “政策大于法律”的現實下形同虛設。

第四，高校章程建設形式重于實質。“一校一章程”是 《教育法》《高等教育法》的要求，而在2012年 《高等學校章程制定暫行辦法》頒行之前，高校章程普遍缺失；2012年 《高等學校章程制定暫行辦法》頒行之后，高校章程建設很大程度上異化為教育行政部門的形象工程和政績工程。12例如，2014年初 《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》要求 “教育部和省級教育行政部門在2014年12月31日前，完成全部 ‘985工程’高校和 ‘211工程’高校章程的核準工作；在2015年12月31日前完成所有高校章程的核準工作”。從已審核的大學章程看，基本上是對 《高等教育法》的照搬照抄，千篇一律，缺少特色，針對高校組織官僚化和行政本位的狀況鮮有突破。 “在社會轉型期，對公立高校的管理正是缺乏對學校章程的重視和運用，而僅僅依靠傳統(tǒng)的行政管理方式已經導致學校管理領域的混亂局面。”13周蘭領：《政府與公立學校行政關系法治化論綱》，北京海洋出版社2010年版，第76-77頁。

值得一提的是，2014年10月8日，《深圳大學條例》起草完成，擬通過地方立法的形式將深大確定為 “依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨立運行”的法定機構，在 “招生、學科設置、經費預算和使用、人員聘用、薪酬制定，乃至工程建設、招投標等”過去都要層層報批的管理事項上享有更大的自主權。14沈婷婷：《深大擬定中國首部大學條例》，載中國社會科學網，2016年3月4日訪問。這種嘗試專項高校立法的努力在我國依法治校的歷程中寫下濃重的一筆。然而，有學者也理性地指出：“沒有教育改革的頂層設計，深圳的立法試驗那也是圍城里的一廂情愿”。15秦前紅：《＜深圳大學條例＞面臨的制度圍墻》，http：//opinion.caixin.com/2014-10-20/100740418.html，2016年3月6日訪問。

二、尊重高校自治

1985年 《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，“當前高等教育體制改革的關鍵，是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制。在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權”。經過三十多年的改革，高校辦學自主權得到了一定程度的擴展，但并未根除政府對高校治理的干預，突出表現為大學校長完全由政府任命，享有行政級別。高校去行政化要求政府在高校管理領域自我克制，“以落實學校辦學主體地位、激發(fā)學校辦學活力為核心任務，加快健全學校自主發(fā)展、自我約束的運行機制”（教政法 〔2015〕5號文），給予高校充分的自主權。

（一）高校為什么要自治？

高校自治不僅是高校的本質要求，也是經驗的證成。從本質來說，高校是研究高深學問的機構， “既然高深學問需要超出一般的、復雜的甚至是神秘的知識，那么，自然只有學者能夠深刻地理解它的復雜性。因而，他們應該是一個自治團體”。16［美］約翰·S.布魯貝克：《高等教育哲學》，王承緒等譯，浙江教育出版社2001年版，第28、34、47-48頁。從大學的歷史看，作為現代大學前身的中世紀大學就是 “為自由而誕生”、“為自由而斗爭”、“以學術為業(yè)”的。17王曉輝：《到源頭探尋大學要素——讀 〈中世紀大學〉》，載 《現代大學教育》2007年第6期。一方面，大學是世人遙不可及的 “象牙塔”和 “桃花源”，不受任何政權等世俗社會干涉?！盁o論它的經費來自私人捐贈還是國家補助，也不管它的正式批準是靠教皇訓令、皇家特許狀，還是國家或省的立法條文 （賈斯珀斯，1959），學者行會 （guild）都自己管理自己的事情?！?8前引16，［美］約翰·S.布魯貝克書，第30頁。大學不僅享有自由講學和游學的權利；還享有審理裁判權，自設法庭審理教師、學生與外人之間的訴訟，不受城市法庭和教會法庭的干涉；此外，還享有賦稅和兵役的豁免權，這種豁免權不僅適用于教師和學生，還適用于勤雜人員。19盧曉中編：《高等教育概論》，高等教育出版社2009年版，第5頁。

從經驗來看，大學的自治程度關乎國家的競爭力和創(chuàng)造力。眾所周知，美國科技總體水平自第二次科技革命以來一直世界領先，這與美國高等教育的自治傳統(tǒng)是密不可分的。美國的高等教育系統(tǒng) “是最缺乏組織的，幾乎完全是一種相互之間自由競爭的市場……是與統(tǒng)一的官僚系統(tǒng)相對立的另一極端”。20前引4，［加］范德格拉夫等書，第124頁。博克在哈佛大學350周年校慶，高度贊揚了美國的大學自治：“在我們國家的歷史上，大學一直有種不平凡的自由”，“它允許各自為政的獨立學術中心存在，提高了創(chuàng)造了和適應力。由于避免了政府的控制，決策的權力就掌握在有識之士手中，鼓勵競爭成了努力進取以超過他人的動力。”21轉引自眭依凡編：《學府之魂》，江西教育出版社2001年版，第300頁。相反，政府鉗制高校則對國家的整體發(fā)展造成不利影響。例如拿破侖時期的法國，“拿破侖將高等教育置于國家的嚴密控制之下，雖然也產生了一些急功近利的效果，但最終使法國高等教育淪為二流水平，更喪失了法國在科學上的領先地位”。22張楚廷：《不同的大學治理方式》，載 《大學教育科學》2010年第1期。再比如，“第一次世界大戰(zhàn)中的德國幾乎成為軍國主義的工具。納粹上臺之后，完全依賴國家的德國大學最終被法西斯主義徹底摧毀。”23賀國慶：《德國和美國大學發(fā)達史》，人民教育出版社1998年版，第210頁。

（二）高校在哪些方面自治？

高校自治是高校生機之所在，凡屬于高?？梢宰孕袥Q定之事項，應杜絕政府任何形式的行政干預，實現滿足高校自身發(fā)展需要的當學術自由、人員自聘、財務自理和交往自便。其中，學術自由作為高校去行政化的基本原則之一，筆者將在下文進行專門的探討。這里僅就后三項做必要闡釋：

第一，人員自聘，包括但不限于：（1）取消高校校長行政級別，允許高校自由地選擇校長和其他學校高層管理者，不接受政府的直接任命；（2）根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；（3）按照國家有關規(guī)定和辦學實際需要，自主決定教師和其他專業(yè)技術人員的聘用，調整津貼及薪酬標準；（4）在不低于國家和省市相關部門規(guī)定的同類高校人員職稱評定標準的基礎上，制定本校教師的職稱評定管理辦法。

第二，財務自理，包括但不限于：（1）在舉辦者和教育行政部門的協(xié)助下，自行制定學校經費預算及開支標準，經舉辦者納入年度財政預算，由政府財政部門及時足額撥付；（2）可按照內部財務制度確定各類經費的開支和報銷程序，使用財政經費的年度結余可以結轉下年度繼續(xù)使用，且不應影響或抵減以后年度的撥款數額；（3）自行制定專門的財政性資金招標采購管理辦法并報政府主管部門批準后實施，對學校的招標采購采用快捷通道，實行后評估制度。

第三，交往自便，即高校有權根據自身辦學需要，與境內外大學和科研機構開展科研、教學等方面的交流與合作。尤其是在國際交流合作方面，高校應有權和外國高校之間開展教師互派、學生互換、學分互認和學位互授聯授；自主確定舉辦中外合作辦學項目試點；參與和設立國際學術合作組織、國際科學計劃，與境外高水平教育、科研機構建立聯合研發(fā)基地；有相應實力的高校有權海外辦學，開展國際合作和跨境教育服務。目前而言，對外交流方面最限制高校的是進出境審批和經費開支辦法，筆者認為應允許高校自行制定符合本校需求的國際交流的進出境審批和經費開支管理辦法，在教育行政主管部門審核后執(zhí)行，但教育行政部門審核的標準應依法制定。

（三）高校自治是多元監(jiān)督下的自治

首先，政府是高校依法自治的掌舵者。高等教育在國家與社會發(fā)展中的特殊戰(zhàn)略地位決定了高校不可能成為脫離政府的獨立王國。“就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！?4前引16，［美］約翰·S.布魯貝克書，第32頁。政府應自覺地以 “掌舵者”的身份加大教育行政執(zhí)法力度，遵循法定職權與程序，運用行政指導、行政處罰、行政強制等手段，引導和督促學校規(guī)范辦學，依法糾正學校的違法、違規(guī)行為，保障教育法律和政策有效實施。

其次，社會通過多種渠道監(jiān)督高校自治。例如，高校應遵循 《高等學校信息公開辦法》及時、準確地公開辦學信息，重點公開經費收支、招生就業(yè)、基本建設招投標、培養(yǎng)目標與課程設置、學校配置資源以及干部選拔任用、教育教學安排等社會關注的信息。再如，應推行和完善年度工作報告和財務報告公開制度，在專業(yè)技術職務評聘、崗位聘用、學術評價和各種評優(yōu)、選拔活動中，要做到過程和結果的公開透明，接受利益相關方和社會監(jiān)督。此外，在教育教學質量評估方面，實行評估主體的多元化，擴大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織參與教育評價。

第三，高校自治要接受必要的司法監(jiān)督。在甘露訴暨南大學案的再審判決書中，最高人民法院稱， “違紀學生針對高等學校作出的開除學籍等嚴重影響其受教育權利的處分決定提起訴訟的，人民法院應當予以受理。”25中華人民共和國最高人民法院行政判決書 （2011）行提字第12號。雖然我國沒有判例法制度，但是最高人民法院作為國家最高審判機關，其判決對于地方各級人民法院都具有指導意義。這意味著，高等教育糾紛已在事實上納入了行政訴訟的受案范圍。遺憾的是，教師因職稱評定、學術評價以及各種評優(yōu)、選拔活動中受到不公待遇仍被阻卻在司法救濟的大門之外。

第四，高校自治還離不開健全的內部監(jiān)督機制。其一，教職工代表大會是教職員工參與學校民主管理和監(jiān)督的重要組織形式，應依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的權利，維護教職工的合法權益；其二，在學術治理方面，應真正發(fā)揮教授委員會制度的作用，建立和完善教授代表對教學科研、學科建設、教師聘任、資源分配和改革發(fā)展事宜的決策參與和監(jiān)督機制。

三、崇尚學術自由

高校本質上是學術組織體，“所要解決的是思辨的問題”，26［美］郝欽斯：《美國高等教育》，王利兵譯，浙江教育出版社2001年版，第63頁。學術的內在邏輯要求 “國家不應把大學視為從屬于自己的機構，使其活動服從于自身的，而不是科學本身的目標，這樣只會使大學受到損害”。27施萊爾馬赫語，轉引自陳洪捷：《德國古典大學觀及其對中國大學的影響》，北京大學出版社2002年版，第48頁。相反，對于高校學術發(fā)展而言，“國家必須徹底放棄對科學的任何干涉，國家的干涉往往會變成科研的障礙”，“國家除了供應必要的物質和選任適當的人員之外，沒有其他任何義務?！?8洪堡語，轉引自吳式穎、任鐘印主編：《外國教育思想通史》第7卷，湖南教育出版社2002年版，第182、186頁。所以，大學必須服從于學問的純粹理念，要求學術必須自由。

（一）學術自由的基本內涵

恰如奧古斯丁對時間的界定一樣，學術自由的內涵亦有些撲朔迷離。《牛津法律大辭典》（1988）將其界定為 “一切學術研究或教學機構的學者和教師們，在他們研究的領域內有尋求真理并將其曉之于他人的自由，……不必為迎合政府、教會或其他正統(tǒng)觀念而修改研究結果或觀點”。《國際教育百科全書》（1990）認為 “學術自由一般被理解為不受妨礙地追求真理的權利”。《大美百科全書》（1990）認為 “學術自由指教師的教學于學生的學習，有不受不合理干擾和限制的權利，包括講學自由、出版自由和信仰自由”?！洞蟛涣蓄嵃倏迫珪簢H中文版》（1994）則認為 “學術自由指教師和學生不受法律、學校各種規(guī)定的限制或公眾不合理干擾而講課學習、探求知識及研究的自由”。29http：//baike.baidu.com/link？url=ReAQmvbW6m6CMAzs5MI8iFtIXAQat44LBfDQPeY7Sqt2mJnw7YYEaqsswQmwsRiIUnMBHt3RaVN Kn_CU1g4WQ_，2016年3月10日訪問?！秾W術自由和高等教育機構自治利馬宣言》則將 “學術自由”界定為 “學術團體 （academic community）的成員，個人地或集體地，通過調查、研究、討論、文獻整理、發(fā)表成果、創(chuàng)作、講學、演講、著述等方式追求、發(fā)展和傳播知識的自由”。30轉引自謝海定：《作為法律權利的學術自由權》，載 《中國法學》2005年第6期。根據上述界定和學者現有的討論文獻，筆者將學術自由概括為兩大內容：

其一，學術研究和發(fā)表的自由?！八^ ‘研究’，意味著 ‘方法上批判的追求新的認識’，或以自然和社會之所有素材為對象的 ‘新的學術認識方法之探究、或真理之方法論上的考量、或學術判斷的證明’?！?1前引3，周志宏書，第42頁。從內容上說，研究自由包括消極的防御權和積極的請求權兩個面向，前者要求國家不得干涉科研活動，后者要求國家對科學研究提供人、財、物的支持與保障。32德國聯邦憲法法院曾經在判決中認為，學術自由不僅 “拒絕國家對學術之個別領域的干涉”，國家更有義務 “積極地對此有所作為，亦即以保護、促進之態(tài)度來防止此種自由保障之侵蝕”。參見前引3，周志宏書，第45頁。發(fā)表研究成果是研究活動的延伸，但兩者相互獨立的。在內容方面，發(fā)表自由主要是指學術成果的所有人可以自由選擇發(fā)表與不發(fā)表、以何種方式發(fā)表、在何種媒體上發(fā)表的權利，同樣包括消極的防御權和積極的請求權兩個面向，前者指國家不得以事前或者事后政治、宗教審查的為由禁止特定成果的發(fā)表，后者要求國家積極地提供一個開放的、自由的出版、發(fā)表環(huán)境，促進科研成果的傳播與交流。33參見前引30，謝海定文。

其二，講學自由和學習自由。講學自由是指以講學為主要目的傳授知識的自由。講學活動的范圍，一般包括高校內的課堂講解、討論、作業(yè)、實習、用于教學目的的實驗等，課堂教案、教材、教具的使用等；高等教育機構之外的機關、組織或個人群體邀請學術界人士就某方面的問題進行學術演講的活動，也可算作講學的范圍。學生學習自由是講學自由的延伸，德國教育學家費希特認為，“教師的教學不應該對大學學生限制他所具有的自由思考和傳授獨立思想的自由，大學學生已為學術自由做了適當的準備”。34［美］約翰·S.布魯柏克：《教育問題史》，吳元訓等譯，安徽教育出版社1991年版，第163頁。世界大學會社 《利馬宣言》第9條則規(guī)定：“高等教育的學生均享有學習的自由，此種自由包括從可選課程中選擇學習領域的權利以及其所取得的知識和學歷得到官方認可的權利。高等教育機構應該以滿足學生的專業(yè)需求和渴望為目標，國家應該為學生提供追求其學業(yè)的充分資源。”35轉引自前引30，謝海定文。

同時，筆者認為，無論是科研自由還是講學自由，都內含了言論自由。美國是將學術自由作為言論自由加以保護的典型國家。1915年，美國大學教授聯合會發(fā)表 “關于學術自由和終身教職的原則宣言”，將學術自由看作大學滿足增長人類知識和培養(yǎng)專門人才的公共需要的必要條件，并堅持一所大學必須容忍有關爭議的觀點，必須準備容忍他的職員的奇談怪論。36馬鳳岐：《變革時代大學的價值核心》，北京師范大學出版社2013年版，第200頁。美國聯邦法院判決中第一次以言論自由為“學術自由”作辯護是1952年阿德勒等訴紐約州市教育委員會案。37前引3，周志宏書，第79頁。本案中，針對紐約公立學校教師阿德勒等人因參與顛覆性組織被紐約市教育委員會解聘的行為，道格拉斯和布萊克大法官援引憲法第一修正案表達了反對意見，認為 “憲法保障我們社會每個人的思想和表達自由”，紐約市教育委員會的行為 “必然引起對學術自由的恣意破壞”。38Adler v.Board of Education of the City of New York，342 U.S.485（1952）.在1967年的凱伊西訴紐約州立大學董事會案中，最高法院再次強調了學術自由作為言論自由的不可侵犯性，認為學術自由 “是第一修正案所特別關切的”。39Keyishian v.Board of Regents of the University of the State of New York，385 U.S.589（1967）.參見前引3，周志宏書，第18-19頁。

（二）學術自由的憲法權利屬性及其實現

最早將學術自由載入憲法的是德國。1848年普魯士革命以后，全德主要大學的代表齊聚耶拿，要求在憲法中保障 “完全的教學和學習自由”。1849年草擬的 《法蘭克福憲法》第152條規(guī)定：“學術及其教學是自由的”。盡管由于國王腓特烈四世拒絕接受 《法蘭克福憲法》使得上述條款胎死腹中，但是1850年的 《普魯士憲法》將該條款原原本本地保留下來，學術自由正式成為憲法權利。1919年 《魏瑪憲法》規(guī)定：“藝術、學術及其教學是自由的，國家應予保護并獎勵之”，這是西方憲法保護學術自由的濫觴。40參見前引3，周志宏書，第18-19頁。根據姜士林主編的 《世界憲法全書》（1997年版）中的初步統(tǒng)計，在收錄的亞洲、歐洲、美洲和大洋洲的123個外國憲法中，有60個國家的憲法對學術自由權進行了不同程度的規(guī)定，達到收錄憲法總數的48.78%之多。41參見孫婷：《論學術自由權——憲法學視角的思考》，湖南師范大學2007年碩士學位論文，第27頁。有的國家在憲法中明確使用 “學術自由”的概念，如 《日本憲法》第23條：“保障學術自由”；《韓國憲法》第22條：“全體國民有學術和藝術活動的自由”；《菲律賓憲法》第5條：“一切高等學校享有學術自由”；《阿根廷憲法》第14條：“凡本國境內的居民，均享有學術研究及演講的自由”。有的國家則是在有關條款中體現對學術自由的憲法保護，如 《德國基本法》第5條：“藝術、科學、教育、研究是自由的”；《意大利憲法》第33條：“藝術、科學是自由的，因此他們的教育也是自由的”；《希臘憲法》第15條：“藝術、科學、教育、研究是自由的”；《西班牙憲法》第27條承認教育自由包括在法律條款下的大學自治；《伊拉克憲法》第27條：“國家保障科學研究自由……”；《斯洛伐克憲法》第43條：“科學研究和藝術的自由受到保障……”；《古巴共和國憲法》第38條：“有科學創(chuàng)造和科學研究的自由”；《馬其頓憲法》第47條：“保證學術、藝術及其他形式創(chuàng)作的自由”。參見高家偉：《教育行政法》，北京大學出版社2007年版，第263-265頁；秦前紅、嚴晗：《中外學術自由權的憲法保障比較》，載湛中樂編：《通過章程的大學治理》，中國法制出版社2011年版，第47-48頁。《臺灣地區(qū) “憲法”》第11條規(guī)定了 “講學自由”、“言論自由”和 “著作及出版自由”，被臺灣學者認為是學術自由的 “憲法”法源。42李鴻禧：《現代大學自治及其學術自由思潮——其民主憲政體系下之涵義》，載李鴻禧：《憲法與人權》，臺灣元照出版公司1999年版，第403頁?！吨腥A人民共和國憲法》第四十七條對科研、文藝創(chuàng)作和文化活動自由也通常被認為是學術自由權在憲法條款中的具體體現。

“徒法不足以自行”，學術自由從憲法文本的規(guī)定變成現實仰賴于高校自治，其前提則是高校去行政化。美國著名法學家德沃金曾精辟地指出高校去行政化對學術自由的重要意義，他認為 “學術自由必須達到兩個層次的隔離：首先，它使大學、學院以及其他高等教育機構既要與立法機構和法院這些政治機構相分離，又要與大財團的經濟勢力相分離?！浯危瑢W術自由將大學的行政人員與大學的學者們相分離：盡管大學官員任命教授，給各系分配預算，通過這種途徑有限度地決定學校的課程設置，但是他們不能越俎代庖地決定教授的教學方式和教學內容”。43［美］羅納德·德沃金：《自由的法：對美國憲法的道德解讀》，劉麗君譯，上海人民出版社2001年版，第351頁。這與高校去行政化的內涵是耦合的，前一個隔離指向高校去外部行政化，后一個隔離則指向高校去內部行政化。

四、回歸學術本位

作為 “純粹研究學問之機關”，高校運作應該是學術本位的，這是高校去行政化的終極目標。學術本位的核心理念是 “為學術而學術”，“在它自身以外沒有目的”，44［美］杜威：《民主主義與教育》，王承緒譯，人民教育出版社2001年版，第58頁。具有純粹性和無私性。在當前行政化色彩濃厚的高校管理體制下，學術本位漸趨沒落，取而代之的是官本位和學術研究中的急功近利?；貧w學術本位要驅除高校管理中的 “官本位”思想，形塑學術權力與行政權力分立、行政權力服務于學術權力的運作體制；同時要驅除學術研究中的功利心理，取消學術評價的不合理指標。

（一）行政權力為學術服務

高校管理中 “官本位”思想源于高校管理行政化。在行政化模式之下，龐大的行政隊伍成為支配和支撐高校的主體，行政權力凌駕于學術權力之上，主導學術與教學事務。學術組織被邊緣化，大學教授在大學決策中沒有地位可言，甚至沒有基本的話語權，從而使本應處于大學學術主體地位的教師游離于學術管理之外，無法決定自己該做什么和不該做什么。

行政化模式同時造成學術資源的配置不公，即輕學術能力，而重行政級別。行政級別越高，就能夠獲取越多的資源，包括福利待遇、榮譽稱號、評獎、課題等等。行政權力控制學術資源極大地壓制了學術的發(fā)展，導致 “學而優(yōu)則仕”的思想在高校教師群體中普遍存在，“官本位”意識濃厚，有的大學甚至出現教授、博導競聘處級行政職務的荒謬現象。452007年，中國人民大學的顧海兵教授曾以某全國性社會科學研究獎為樣本，將獲獎論文的第一作者按其不同 “職務”進行劃分并賦予相應分值：校長級記為10分，準校長級為8分，副校長級7分，準副校長級5分，院長級4分，準院長級2分，副院長級1分，其他職務0分。最后，相加總分除以人數得出的平均值，即為該學科、學校的 “官味度”指數。研究結論證明了常識：一等獎的 “官味度”為2.846，二等獎的 “官味度”為2.009，三等獎的 “官味度”為1.493。獎項越高，官味特征越明顯。一年后，使用同樣的方法，顧海兵又將 “寶鋼教育獎評審工作委員會”的評委構成進行 “解構”，將60位來自各高校的評委按其各級職務高低逐一賦值，最終得出結論：60位專家的 “官味度”在7.7——高于副校長級。參見《“官味度”與教育官本位》，載 《齊魯晚報》2009年1月9日A17版；“‘官味度’揭開教育科研官本位面紗”，http：//www. infzm.com/content/22467。

回歸學術本位務必要去除高校中的行政特權。一方面，確保大學行政權力存在的唯一理由在于保障學術自由，行政權力越是自覺地維護和保障學術研究，就越能體現行政權力的自身價值。反之，行政權力便失去了其存在意義。46前引2，張楚廷書，第168頁。另一方面，高校要健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，并以學術委員會作為校內最高學術機構，統(tǒng)籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。在人員組成上，學術委員會應當由與學校的學科、專業(yè)設置相匹配的教授及具有正高級以上專業(yè)技術職務的人員組成，不得包含擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員。

（二）建構合理的學術評價體系

基于刊物分級和項目分級的量化評估機制構成當前高校學術評價體系的最大弊端，嚴重影響了學術研究的純粹性。以筆者所在的單位為例，教師科研工作量的統(tǒng)計以基點為基本計量單位，以一篇一般CSSCI期刊論文的工作量為一個基點，則中文頂級期刊論文視為6個基點，SCI期刊論文與SSCI期刊論文視為4個基點，法學類中文權威期刊論文視為3個基點，法學類CSSCI期刊論文視為2個基點，非CSSCI刊物則不計入工作量。在項目量化方面，國家級重大重點項目視為6個基點（相當于在 《中國社會科學》發(fā)表一篇論文），視省部級重大重點項目為4個基點，視國家級其他項目為3個基點，省部級其他項目則視為2個基點。其一，所謂 “頂級”、“權威”或 “一類”、“二類”等刊物分級制度嚴重扭曲了學術判斷的標準，即不重視論文的實際質量，僅以刊物級別判斷研究成果的學術水準，在不具有 “級別”的刊物發(fā)表學術成果則其價值得不到承認。其二，將項目視作學術評估的一個關鍵要素在高校管理中普遍存在，青年教師因為沒有獲得至少一個省部級項目沒有參評副高的資格，副教授則因為沒有一個國家項目而沒有參評教授、博導的資格。

另一方面，行政權力擠壓學術、打壓學術的社會現實則決定了通常有 “官銜”的 “學者”更容易在級別較高的刊物上發(fā)表成果；行政級別越高越容易獲得所謂重大項目。有學者統(tǒng)計，“近三年的國家社科重大招標項目，成功申報者中，80%以上是書記、校長或院長”。47唐志軍：《徘徊在大學中的權力幽靈》，載 《東方早報》2014年3月4日。這嚴重扭曲了學術競爭機制，長而久之，必然打擊學者從事學術研究的積極性和熱情，轉而追求 “學而優(yōu)則仕”。不僅如此，這種反差還造成了現行體制下學術研究的急功近利，高校教師紛紛沉迷于報課題、拿項目，甚至通過不正當手段在所謂權威刊物上發(fā)表論文，而學術成果是否具有價值則在所不問，極大地敗壞了學術研究的風氣。因此，回歸學術本位要求以成果本身作為學術評價的標準，取代基于刊物分級和項目分級的量化評估。

最后，純粹的學術本位甚至是不以致用為目的?！耙驗槲覀儾荒茴A言到哪一類型的知識會對我們的社會作出巨大貢獻，我們才能有信心地預言，新知識、新觀點、新方法和聰明的想法對我們的未來時很重要的。”48［美］德克里·博克：《走出象牙塔——現代大學的社會責任》，徐小洲、陳軍譯，浙江教育出版社2001年版，第169頁。郝欽斯有言，“大學唯一的生存理由，即在不受功利或 ‘結果’壓力牽制的情況下，為追求真理提供一個天堂?！?9前引26，［美］郝欽斯書，第25頁。中國哲學大師馮友蘭也認為，“為致用而學術，容易犯一種短視急躁病。結果學術研究不好，因而也無從致用?！疄閷W術而學術’，不以致用為意，反而可以得到學術之大用。”50馮友蘭：《再論 “為學術而學術”》，載 《人民教育》1950年第5期。

結語

高校去行政化不是否定高校行政管理，而是要去除高校管理中的官僚化，建立符合高校特點的專業(yè)化行政管理模式。就外部管理而言，政府應尊重教育自身發(fā)展規(guī)律和學術科研自身運作規(guī)律，不得對高校自治橫加干預；就內部管理而言，則要落實 《高等學校學術委員會規(guī)程》，加強學術組織建設，實現行政權力與學術權力的相對分離，行政權力為學術權力服務，保障學術自由和回歸學術本位。

（責任編輯：劉長興）

*深圳大學法學院講師，法學博士?；痦椖浚荷钲诖髮W人文社會科學青年教師扶持項目 “司法監(jiān)督介入高校自治的邊界”（15QNFC27）。