張和林　余響鈴

論檢察機關對員額制改革關鍵問題的應對

張和林余響鈴*

內容提要：員額制是司法責任制的基石，改革的成敗直接關系到本輪司法體制改革的成敗。正確認識員額制對整個司法體制改革的意義、明晰檢察業(yè)務部門和辦案部門的區(qū)別，掌握好配置員額的標準，結合 “辦案數(shù)”“編制數(shù)”“檢察官數(shù)”等基數(shù)制定符合實際的員額制分配方案，妥善解決領導干部入員額的方法和程序等，都是員額制改革中的實際問題和難點問題，只有把這些問題認清、理順、辦好，才能推進員額制改革的順利完成，為司法責任制改革打下堅實基礎。

員額制辦案部門員額配置領導入額

習近平同志指出：“深化司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。”當前，中央正推行的完善司法責任制度、司法人員分類管理制度、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理四項改革舉措，對于更好解決司法不公和司法腐敗，提升司法權威性和公信力，破除司法行政化、地方化等體制性弊端，具有關鍵作用。四項改革舉措是緊密聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣、互為支撐的，居于核心、貫穿其中的司法責任制改革則是以員額制改革為基礎。員額制改革是順利實現(xiàn)司法責任制改革進而順利實現(xiàn)四項改革舉措的關鍵。細致思考并直面員額制改革中的實際問題，對于順利推進四項改革舉措，實現(xiàn)改革目標，推進依法治國，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、明晰員額制改革是實現(xiàn)改革目標的重要舉措

黨的十八屆三中全會決定明確提出，要建立有別于普通公務員的司法人員管理制度。十八屆四中全會也提出，要加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，建立法官、檢察官專業(yè)序列。員額制改革，就是圍繞上述目標，為實現(xiàn)上述改革目標，推出的重要舉措。

（一）員額制是檢察人員管理制度改革的重大決策部署

員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源、實現(xiàn)檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，是司法責任制的基石。1郭洪平：《孟建柱：以堅忍不拔的勇氣堅定不移推進司法體制改革》，載 《檢察日報》2015年4月18日。于檢察院而言，員額制改革是以檢察院內具有檢察官資格的人員為基礎，通過一定規(guī)則進行科學分類，合理確定檢察官與檢察輔助人員的比例，并通過建立健全檢察機關辦案組織、科學劃分內部辦案權限，切實凸顯檢察官在辦案中的主體地位的改革。實行檢察官員額制，是探索建立符合司法職業(yè)特點的檢察官管理制度的核心內容，這是檢察官管理制度的一次重大變革，對于推進檢察隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，提高檢察隊伍的整體素質和司法辦案水平，具有深遠意義。通過實現(xiàn)員額制，真正落實 “誰辦案誰決定，誰決定誰擔責”的要求，最終形成權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的司法權力運行機制。

中央確定的司法體制改革首批試點省市上海、廣東、湖北、吉林、海南、青海、貴州，已經(jīng)根據(jù)中央全面深化改革領導小組通過的 《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和經(jīng)中央批復的 《司法改革試點工作方案》，通過科學測算，確定了檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的比例。除上海市將檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員確定為33%、52%、15%的比例外，其他6省確定的三類人員員額比例皆為39%、46%、15%。這種比例的設置，確保了按照中央的要求，將主要人力資源投入一線辦案，實現(xiàn)了人員的分類管理。在整個辦案隊伍中，確保檢察官屬于少數(shù)，屬于辦案精英，檢察官的人數(shù)遠少于檢察輔助人員，在整個檢察隊伍中，確保了主要人員是辦案人員，達85%，辦案人員占整個檢察隊伍的絕大多數(shù)。

（二）員額制改革是實現(xiàn)檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要路徑

加強正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，是建設一支高素質檢察隊伍的必然要求，是確保司法公正、提升司法公信力的重要前提和堅實保障。黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”。

1.員額制改革是檢察隊伍走向正規(guī)化的重要路徑?！罢?guī)化”是符合正式規(guī)范與特定標準的模式。推進檢察官正規(guī)化建設，就是從檢察官錄用、運行、考核、辭退等方面和環(huán)節(jié)實現(xiàn)正規(guī)化。當前，我國檢察官的錄用、運行、考核、辭退等環(huán)節(jié)還存在諸多與正規(guī)化要求相悖的情形。比如：在錄用上，還存在不具備法學背景、沒有司法實踐經(jīng)歷的人員通過轉業(yè)、任職交流等渠道進入檢察院從事檢察工作的情況，一部分人還擔任檢察院的重要領導，對檢察決策產(chǎn)生重要影響；在運行上，國家實行統(tǒng)一的公務員招錄考試制度，檢察官與普通公務員在錄用運行程序上無差別，體現(xiàn)不了職業(yè)的特殊性。

2.員額制改革是檢察隊伍走向專業(yè)化的重要路徑。“專業(yè)化”是讓檢察官能真正發(fā)揮專業(yè)特長，不斷提升業(yè)務本領，留在一線辦案崗位，只有具備長期一線實踐經(jīng)驗的積累，才能以嫻熟的業(yè)務能力，準確裁判各類案件，實現(xiàn)社會公平正義。這和對行政人員的要求是不一樣的，對于行政人員，往往要求具備豐富的崗位鍛煉經(jīng)驗，能處理、應對、解決各種復雜事務。由于當前確定檢察官等級、薪級等的主要依據(jù)是行政級別，加之在檢察院內部，檢察官與行政人員不分，導致檢察官與行政人員等其他人員在職級晉升、業(yè)績考核、職業(yè)保障等方面沒有太大區(qū)別，與檢察官承擔的職責任務和法律地位不匹配，檢察官職業(yè)榮譽感不強。這種狀況直接導致具備專業(yè)特長、專業(yè)能力突出的檢察官長時間不從事具體的司法業(yè)務工作，甚至脫離一線辦案崗位。員額制的實行，能夠讓優(yōu)秀的檢察官在檢察單獨職務序列下，可以專注于辦案，通過提升業(yè)務能力和水平，繼而提升檢察官級別，實現(xiàn)職業(yè)目標的提升，不必為了提升行政級別而必須轉到其他崗位去豐富履歷等。

3.員額制改革是檢察隊伍走向職業(yè)化的重要路徑。職業(yè)化是一種工作狀態(tài)的標準化、規(guī)范化、制度化。職業(yè)化的目標是職業(yè)群體有著共同的職業(yè)道德、職業(yè)意識、職業(yè)心態(tài)。檢察官職業(yè)化要求檢察官群體遵循共同的職業(yè)道德，有著共同的職業(yè)意識和職業(yè)心態(tài)。從總體上而言，近年來檢察官在職業(yè)道德建設上取得的成績無可厚非，大多能夠遵守 《檢察官職業(yè)道德基本準則 （試行）》《檢察官職業(yè)行為基本規(guī)范 （試行）》等，但是仍然存在一些檢察官辦理人情案、關系案、金錢案的情形，仍然存在檢察官與律師、商人等不正當交往、接觸，甚至充當司法掮客的行為。

（三）員額制是破解當前司法難題的重要舉措

當前的司法難題，或者說影響司法公信力提升的主要障礙是司法地方化、司法行政化和司法不公。這些問題在法院和檢察院都存在，都需要通過改革來改變。從國家結構上講，我國是一個單一制國家，司法權從中央到地方都遵行統(tǒng)一的法制。地方各級人民法院、檢察院是國家設在地方的法院、檢察院，代表國家行使審判權、檢察權，至上而下適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護各方當事人的利益。但在司法實踐活動中，卻存在司法權地方化傾向。比如，司法權存在地方保護主義、司法權被地方黨委政府不當干預、司法機關被地方政府部門化等等。

司法的行政化趨勢主要體現(xiàn)在司法管理體制、業(yè)務管理體制行政化。典型的就是司法人員和政府公務員的行政級別完全一樣，一律都參照普通公務員制度來管理。在業(yè)務管理體制上，實行的“案件審批制”、“審判委員會制”、“檢察委員會制”，案件必須要經(jīng)過領導審批才能決定，讓法官、檢察官有案件辦理權，卻沒有決定權，無論大案小案，都要層層審批，造成 “審者不判、判者不審”的司法尷尬情形。

司法不公則體現(xiàn)為還存在部分檢察人員辦案人情案、關系案、金錢案的情形，以及司法程序不公等問題。例如，訊問職務犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度落實不到位，指定居所監(jiān)視居住強制措施適用不規(guī)范，對一些限制性規(guī)定變通執(zhí)行等；不依法聽取當事人和律師意見，對律師合法要求無故推諉、拖延甚至刁難，限制律師權利的現(xiàn)象；違法采取強制措施，違法取證，違法查封扣押凍結處理涉案財物，侵害當事人合法權益等行為；受人之托，過問、干預案件，甚至受利益驅動，越權辦案，違規(guī)插手經(jīng)濟活動等。

（四）員額制改革是貫穿四項改革舉措中的關鍵之舉

中央部署的四項司法體制改革試點任務，完善司法責任制是核心，完善司法人員分類管理制度、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等三項改革任務都是為了從內外部強化和保障司法責任制改革這個核心。完善司法責任制改革，目標就是通過建立健全司法機關辦案組織、科學劃分內部辦案權限，凸顯法官、檢察官在辦案中的主體地位，“讓審理者裁判、由裁判者負責”“誰辦案誰決定，誰決定誰擔責”，形成權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的司法權力運行機制。當前，檢察機關推行的一系列改革舉措，如主任檢察官辦案責任制、改革檢察委員會、權力清單制度、辦案終身負責、錯案追究等，都是就完善司法責任制改革這個改革事項而進行的實踐探索。2余響鈴：《緊緊牽住司法責任這個牛鼻子》，載 《檢察日報》2015年7月3日。然而，要完善司法責任制，在檢察層面必須要有一批能夠做好司法裁判工作、擔當司法責任的優(yōu)秀檢察人員。實現(xiàn)檢察人員的分類管理，通過嚴格的遴選，讓優(yōu)秀檢察官進入員額，實際上就是解決改革中最重要的用什么 “人”這個問題。當前，在各級檢察院內，具有檢察官資格的人比較多，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的檢察院，檢察官的比例普遍都能達到70%以上，但是并不是每個具有檢察官資格的人都能夠妥善地承辦案件并承擔辦案責任。同樣是辦理案件，檢察官的能力和水平也不一樣，對于大要案、疑難復雜案件的把握能力也不一致。所以必須采取優(yōu)中選中、精中選精等方式，遴選一批能夠獨立辦案的人員，并賦予一般的辦案決定權，在充分合理授權和有效監(jiān)督制約下，真正推行司法責任制等改革。

二、認清檢察 “業(yè)務部門”和 “辦案部門”的區(qū)別

（一）“辦案”部門才能配備檢察官員額

習近平總書記指出：“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責?！边@是對員額內法官、檢察官提出的硬性要求，進入員額的檢察官、法官，就必須要在一線辦案，否則就不能進入員額。那么評判應當配置檢察官員額的部門，也只能依據(jù)是否辦案來確定。如果不辦案，則不屬于應當配置檢察官員額的部門。

因為業(yè)務工作的多樣性，即便在諸多業(yè)務部門中，業(yè)務崗位也具有多樣性，有些屬于業(yè)務事務類，有些則屬于業(yè)務管理類、業(yè)務研究類。因而，即便是業(yè)務部門，也并不意味著就是辦案部門，只有業(yè)務事務類的，才屬于檢察辦案部門。員額只能配備在業(yè)務部門中的辦案部門，這是司法責任改革的目標和要求決定的。站在檢察職能的視角上，準確認定 “辦案”的內涵，是科學配置檢察官員額的關鍵問題。

依據(jù)我國憲法的規(guī)定，檢察機關屬于國家法律監(jiān)督機關，依法行使檢察權。包括對國家公職人員的職務犯罪偵查權、對刑事案件的批準逮捕權和審查起訴權，以及對偵查機關、審判機關和監(jiān)管執(zhí)行場所行使法律職能的監(jiān)督權。并由此衍生出立案監(jiān)督權、抗訴權以及對上述機關職務行為的糾正違法行為建議權等一系列權力。是不是 “辦案”，最直接的體現(xiàn)就是是否依照法律依照程序行使檢察權。概而言之，“辦案”應當具備以下三個特征：

第一，行使對案件的處理、裁判等權能。是否屬于辦案部門，應考察是否需要行使對案件的處理、裁判等權能。“辦案”的對象是具體的案件，若只是對檢察工作的大政方針或者有關案件刑事政策、法律適用等問題進行分析，或者只是對案件采取一種綜合管理、分析統(tǒng)計工作，則不屬于對案件行使處理、裁判的權能。若只是一種行政管理權能而不是司法裁判權能，自然不屬于辦案。

第二，涉及對案件當事人人身、財產(chǎn)利益的調整。是否屬于 “辦案”，應考察是否因為辦案事項的處理，而可能影響到案件當事人的人身、財產(chǎn)利益。例如，因為辦案權力的行使，導致案件當事人財產(chǎn)被扣押、凍結、被采取、變更強制措施、被司法部門判處一定的刑罰等。如果沒有發(fā)生實際利益的調整，則不能屬于辦案。

第三，行使辦案權能需要依據(jù)既定的法律程序。行使檢察辦案權，屬于行使檢察權能的范疇，行使檢察權能就必須依據(jù)法律規(guī)定的方式、方法、步驟來進行，這是實現(xiàn)司法公正程序保障的需要。有些業(yè)務部門的工作，因為不涉及一定人身、財產(chǎn)利益的調整，行使權力并沒有一定的法定程序支撐，只是一種行政化的工作模式和管理模式，因而不能定義為辦案部門。

（二）檢察院 “辦案”部門的準確認定

根據(jù)當前檢察機關的實際，檢察內設機構大致可以分為業(yè)務部門和行政部門，行政部門主要包括干部人事、計財裝備、后勤保障、綜合辦公等，因為不直接從事具體的檢察業(yè)務工作，主要職責體現(xiàn)為對檢察業(yè)務工作的綜合保障，因而定位為行政部門的爭議不大，而業(yè)務部門的定位，則有所爭議。

根據(jù) 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 （試行）》（以下簡稱：《規(guī)則》）第五條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定，在刑事訴訟中實行案件受理、立案偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控告、申訴、監(jiān)所檢察等業(yè)務分工，各司其職、相互制約，保證辦案質量。根據(jù)上述定義，檢察院的業(yè)務部門主要包括案件受理、立案偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控告、申訴、監(jiān)所檢察等，上述部門也是目前大多數(shù)檢察院普遍設立的內設部門。除此之外，雖然不屬于 《規(guī)則》第五條列舉的部門，但是在檢察院的內設機構中，還普遍設有檢察理論研究、職務犯罪預防等部門。在檢察實踐中，一般也把上述部門當做業(yè)務部門。在員額制改革的背景下，認定被 《規(guī)則》認定的業(yè)務部門和實踐中被認為的 “業(yè)務部門”屬不屬于檢察辦案部門，需要具體問題具體分析。

一般而言，立案偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控告、申訴、監(jiān)所、民事行政檢察等部門屬于檢察院的辦案部門沒有爭議。爭議比較大的是在全國檢察院普遍設立的且關涉較大的幾個部門，比如，案件管理、檢察理論研究和職務犯罪預防。對這三個部門是否屬于 “辦案部門”的認定，直接關系到這三個部門能否配備檢察官員額，也關系到這三個部門未來的發(fā)展方向。

對于案件管理部門，根據(jù) 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 （試行）》第六百六十八條規(guī)定：人民檢察院案件管理部門對檢察機關辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評，對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監(jiān)督、預警。案件管理的八大業(yè)務范圍為：統(tǒng)一負責案件受理、流轉，統(tǒng)一負責辦案流程監(jiān)控，統(tǒng)一負責接待辯護人、訴訟代理人，統(tǒng)一負責組織辦案質量評查和綜合業(yè)務考評，統(tǒng)一負責業(yè)務統(tǒng)計、分析，統(tǒng)一負責扣押、凍結涉案財物的監(jiān)管，統(tǒng)一負責以本院名義制發(fā)的案件文書的監(jiān)管。3參見《檢察機關執(zhí)法規(guī)范培訓學程》，中國檢察出版社2013年版，第659頁。由上述功能定位和業(yè)務范圍可見，案件管理部門雖然 “日常性業(yè)務”多，工作范圍廣，但是多數(shù)不屬于行使案件處理、裁判權能的事項和涉及案件當事人人身、財產(chǎn)利益調整等。工作內容屬于對與案件有關的業(yè)務進行的綜合管理，比如管理、監(jiān)督、預警、統(tǒng)計、分析、接待等，這些工作性質明顯不屬于司法裁判權，因而雖然屬于檢察業(yè)務部門，但只是業(yè)務管理部門，不能算作 “辦案”部門。

對于檢察理論研究和職務犯罪預防部門，雖然在檢察實踐中，通常以檢察業(yè)務部門或者綜合類檢察業(yè)務部門的身份出現(xiàn)，然而，這主要是出于檢察工作管理需要出發(fā)而做出的一種 “形式上認為”，不屬于 “法律上認定”。在員額制改革的背景下，從入額檢察官必須在一線辦案的硬性要求出發(fā)，理論研究部門和職務犯罪預防部門涉及到的只是與案件有關的理論研究和宣講教育工作，沒有對案件行使處理、裁判的權能，也沒有當事人人身、財物的處理行為，自然無法行使 “辦案權”，也無法擔當 “辦案責”。不符合員額內檢察官責權利統(tǒng)一的要求。而且 《規(guī)則》第五條對業(yè)務部門的分工中，也沒有列出上述部門，從制度上不僅難以定位為業(yè)務部門，定位為辦案部門則更不適合。

雖然案件管理、檢察理論研究和職務犯罪預防三個部門不能定位為 “辦案”部門，原則上是不應當分配檢察官員額的。但是，在檢察改革初期，尤其在五年過渡期，考慮到檢察工作開展的實際需要，為了增強這些部門檢察人員的工作積極性，讓一部分有辦案經(jīng)驗的人愿意留在上述部門，更好地引領上述部門的發(fā)展，適當?shù)嘏鋫渖倭康臋z察官員額，在一定程度上可以減緩改革阻力，也有利于檢察工作的發(fā)展。但是隨著改革的深入，要逐漸消除上述部門的檢察官員額，才能真正引導檢察工作科學發(fā)展。

三、理順檢察員額配置的考量因素及分配模式

（一）檢察官形成機制的多重變化

當前的檢察體制改革試點工作，是以省為單位確定檢察官員額比例。39%是以中央政法專項編制數(shù)為測算基數(shù)的，在準確核定出一個省擁有的中央政法專項編制數(shù)后，一個省擁有的檢察官員額，也就是一個確定的數(shù)目。在測算基數(shù)沒有變化的情況下，這是一個原則上不能突破的數(shù)字。和改革前相比，檢察官在選任方式、額數(shù)調配、補位模式上發(fā)生了三重變化：

檢察官選任方式由“地方任命”變成了 “遴選產(chǎn)生”。改革前，檢察官的任命模式屬于 “地方任命”。比如，助理檢察員的任命由檢察長決定，檢察員的任命由當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯Q定，助理檢察員和檢察員統(tǒng)稱為檢察官，檢察官是一種 “地方官”。改革后，檢察官由全省統(tǒng)一的檢察官遴選委員會通過遴選產(chǎn)生，遴選委員會的組成人員中不僅有檢察官，還有法官、律師、法學教授等，遴選工作是定期舉行的，遴選的比例也是差額的，出席人數(shù)要符合一定比例，方可作出有效表決。檢察官不再是 “地方官”，一個檢察人員只有經(jīng)過了統(tǒng)一的省檢察官遴選委員會的遴選，才能通過分級任命的方式被確定為檢察官。

檢察官額數(shù)調配由 “變量調配”變成 “定量分配”。改革前，一個檢察院可以通過任命新的檢察官來增加辦案力量，以補充新鮮血液的方式來緩解不斷增長的辦案壓力，通過檢察官 “存量”的增加，達到一種 “變量調配”的效果。改革后，由于全省檢察官額數(shù)的相對確定，根據(jù)區(qū)域、層級、辦案任務等因素，分配到每個檢察院的檢察官額數(shù)也變的相對確定。實際上，在檢察官額數(shù)上，形成了一種 “定量分配”的機制。遇到 “人案壓力”時，檢察院不能簡單地通過增加檢察官存量的方式來緩解辦案壓力。必須要 “做好內功”，通過完善辦案流程、強化教育培訓、提升辦案技能、借助檢察輔助力量等，來提升辦案效率，增強辦案效果。實際上，這也是檢察官培養(yǎng)的科學模式，倒逼檢察院不能還停留在過往 “以量取勝”的年代，而應當走向 “以質取勝”的時代。

檢察官補位模式由 “到點就任”變成了 “空缺才任”。改革前，檢察官的補位方式是 “到點就任”。通過司法考試的檢察人員，在檢察院工作達到一定的年限，參加完初任檢察官培訓，就可以被任命為助理檢察員，就可以獨立地承辦案件。在檢察院人員匱乏，特別是法律科班檢察官不多的情況下，這種任命方式很好地解決了專業(yè)人員不足和案件數(shù)量過快增長的矛盾。改革后，一個檢察院要增補新的檢察官，本院必須有空缺的檢察官員額，或者通過全省性的檢察官員額動態(tài)調整機制獲得新員額，才能通過統(tǒng)一的遴選程序去增補檢察官。對于上級檢察院而言，要補位新的檢察官，必須要通過逐級遴選的方式，才能實現(xiàn)對檢察官的增補。

（二）檢察官員額分配機制考量要素

站在一個省的層面，如何科學分配檢察官員額到每一個檢察院，是一個關鍵問題。根據(jù)當前的改革政策，科學分配檢察官員額，要統(tǒng)籌考慮三個層面的問題。

一是向基層傾斜。員額分配向基層、向案多人少的地區(qū)傾斜是中央一直強調的政策，這是保證檢察工作持續(xù)和穩(wěn)定的需要，也是應當遵循的司法規(guī)律。比如，廣東省檢察機關辦案壓力巨大，目前是以全國1/20的人力辦理全國1/10強的案件。尤其是珠三角地區(qū)的基層檢察院，“案多人少”的矛盾特別突出，員額向基層傾斜，才能更好地應對 “案多人少”等突出的矛盾問題。向基層傾斜，從全國的層面而言，檢察官員額應當盡量向案多的省份傾斜，從省的層面，檢察官員額應當向案多的基層檢察院、市檢察院傾斜。

二是向辦案一線傾斜。如果說向基層傾斜主要是一種 “縱向”的傾斜，更多的是從一個省內三級檢察院功能定位、職責要求不同的角度而言，那么向一線傾斜則是一種 “橫向”的傾斜，是根據(jù)在不同層級檢察院不同辦案部門忙閑程度不同而作出的一種傾斜。通常而言，在基層檢察院，公訴、偵查監(jiān)督、自偵等部門因為案件多、程序復雜，往往面臨較大的工作壓力。而民行檢察、控告申訴、監(jiān)所檢察等，因為職責定位和崗位情況的不同，相對公訴、偵查監(jiān)督、自偵等部門而言，案件量不多，工作壓力要小，因而，在基層檢察院的層面，向辦案一線傾斜，應當盡量向公訴、偵查監(jiān)督、自偵等部門傾斜。但越是在層級高的檢察院，法律的規(guī)定和工作的屬性決定了民行檢察、控告申訴、監(jiān)所檢察等部門則面臨的工作壓力會增加，那么在檢察官員額配備上，也應當反應這種一線辦案情況的實際，盡量在各部門之間達到一種與工作量的平衡。

三是員額不能一次性用完，要留有余地。在嚴格遵循中央政法專項編制39%以下要求的基礎上，要留有余地、寧缺勿濫，為暫時未能進入員額的優(yōu)秀人才留下入額空間，這是中央在員額制改革這個問題上多次強調的。4孟建柱：《讓年輕骨干有進入法官、檢察官員額機會》，載 《新京報》2015年7月31日。員額不一次性用完、要留有余地的決策，是從長遠考慮，是留出空間給優(yōu)秀人才，需要各地科學決策，特別是在辦案壓力原本較大特別是在珠三角等區(qū)域原本就 “案多人少”矛盾十分突出的情況下，留下多大的空間才能平衡辦案壓力和年輕人才入額需要，目前中央沒有統(tǒng)一的基調，需要各地結合實踐來確定。從一個省的層面而言，只有統(tǒng)籌全局來考慮留存的數(shù)額，做到分級核定、動態(tài)管理，才能保證員額制改革始終沿著檢察工作發(fā)展的實際出發(fā)。

（三）檢察官員額分配模式的利弊對比

檢察官員額分配除了考慮向基層傾斜、向辦案一線傾斜并且要留有余地這三個層面的原則之外，具體到每一個檢察院應該分配多少個檢察官員額、依據(jù)什么標準分配，怎么分配等，是一個矛盾、爭議較為集中的問題。需要綜合考慮各種分配方案的利弊，進行全面、統(tǒng)籌、長遠考慮。

一是 “以案定額”模式。案件數(shù)量是一個客觀存在的數(shù)量，案件數(shù)量的多寡，直接決定工作量的多少，最直接地影響著檢察官員額數(shù)實際需求量。檢察機關案件管理統(tǒng)一軟件實行后，案件 “大數(shù)據(jù)”成為可能，可以較為方便地確定在一定年限內，某地檢察院辦理案件數(shù)量的實際情況，以此來核定的檢察官員額，相對科學、客觀。但是也面臨幾個問題。（1）檢察院的業(yè)務工作量并非完全通過案件數(shù)量來反映。檢察院的多數(shù)部門都參與了大量社會綜合治理、法治宣傳教育等工作，這是保證中國特色社會主義事業(yè)順利推進的需要，也是中國檢察工作的特色和實際。在目前情況下，其中大量工作不僅不能松解，而且要加強，故難以一概而全地通過案件數(shù)量反應檢察工作量和所需要的檢察員額。（2）很多檢察工作本身就不是體現(xiàn)在量上，而且檢察院在全面科學發(fā)展的同時，不同檢察院也根據(jù)地方工作實際，在不同業(yè)務領域進行了探索，創(chuàng)造了很多經(jīng)驗，比如社區(qū)檢察、金融檢察、未成年人檢察等，而這些大量的探索和實踐工作不一定都能通過案件數(shù)量反應，甚至反映在“量”上的僅僅是工作量中的小部分，要是單純的 “以案定額”難免打消上述工作的積極性，影響上述工作的有序健康發(fā)展。

二是 “以人定額”?，F(xiàn)有中央政法專項編制數(shù)是經(jīng)過科學決策統(tǒng)籌分配的，經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)證明具有科學性和合理性，在一定層面上也反應了現(xiàn)有各個檢察院的工作量和員額需求數(shù)。以每個院現(xiàn)有的中央政法專項編制數(shù)為基礎，分配檢察官員額，也存在一定的科學性，這也是在改革期間，較為穩(wěn)妥過渡的方法。然而，也存在一些問題。近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的檢察院，案件數(shù)量增長過多過快，而中央政法專項編制是多年前的基數(shù)，實際上案件數(shù)量的增長和編制數(shù)的增長并未同步。在 “人案矛盾”下，很多地方都是采取招聘政府雇員等方式來緩解辦案壓力，而這些人員的數(shù)量是無法作為檢察官員額分配的基數(shù)，如果單純 “以人定額”，難以準確反映實際工作量，招聘雇員等較多的檢察院，其辦案壓力會進一步加大。另外，從一個省的層面而言，統(tǒng)籌分配中央政法專項編制數(shù)，是結合當時檢察工作量的實際，經(jīng)過一段時間的發(fā)展變化，很多當年辦案量少的地方，已經(jīng)超越成了案件多的地方，如果僅僅 “以人定案”，也難以反應這種區(qū)域間案件數(shù)量發(fā)展變化的真實情況。

三是 “以檢察官定額”。以每個院現(xiàn)有檢察官的數(shù)量確定所需的檢察官員額，是因為檢察官員額的分配本來就是在現(xiàn)有檢察官中的一種再分配過程，以現(xiàn)有檢察官的實際人數(shù)為基數(shù)進行員額再分配，能夠充分考慮不同檢察院現(xiàn)在擁有、未來消化檢察官的實際問題和困難。然而，這種分配也存在一定問題，因為現(xiàn)有檢察官任命是通過司法考試、達到一定工作年限的 “到點就任”模式，很多擁有檢察官身份的人，根本不在檢察業(yè)務崗位辦案，檢察官的實際數(shù)量不一定能科學反映員額實際需求量。而且，不同檢察院人員素質的差異，導致通過司法考試人數(shù)的差異，最終影響檢察官數(shù)額。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)檢察院的檢察人員由于法律素質相對高，任命為檢察官的可能性和實際人數(shù)也普遍高于欠發(fā)達地區(qū)。但是這種檢察官數(shù)量的差異與員額數(shù)需求的實際反映程度未必準確，很多檢察官人數(shù)少的區(qū)域對員額的需求未必少于其他地區(qū)，甚至需求更大。

要在一個省的層面，去科學分配檢察官員額，綜合考慮案件數(shù)、中央政法專項編制數(shù)和現(xiàn)有檢察官數(shù)這三個因素還是不夠的，還需要考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、人口基數(shù)、案件增長幅度等。然而要綜合上述各種考慮因素，去設計一套科學的計算方法，在現(xiàn)有的條件下，確實存在巨大的困難。目前，只能選擇最具有代表性和關鍵性的因素，以此設計不同的權重比例，進行綜合考慮，對比分析。比如，在案件數(shù)、編制數(shù)和現(xiàn)有檢察官數(shù)三因素的基礎上，設置5∶3∶2的比例，或者4∶4∶2的比例，在不同比例下，測算出可用的分配方案，最終選擇一個大多數(shù)人可以接受的方案，這在一定程度上是屬于員額分配的合理方案。

四、妥善選擇領導干部入員額方式方法

（一）領導干部入員額的難題

通過公平公開公正的程序，堅持標準、嚴格條件讓真正能辦案、會裁判的檢察官進入員額，做到擇優(yōu)錄取、寧缺勿濫，這在一定程度上體現(xiàn)了檢察官入額的實體要求和程序要求。這個要求對所有檢察官而言，都是開放的，不僅包括普通檢察官，也包括擔任領導干部的檢察官。

檢察院現(xiàn)行的管理體制是實行檢察長統(tǒng)一領導檢察院工作的模式。在檢察院領導班子成員中，除了檢察長、副檢察長之外，還包括政治部 （處）主任、紀委派駐紀檢組組長。同時，在領導班子之外，設置了一定數(shù)量的相當于同級副檢察長行政級別的檢察委員會專職委員，正副調研員 （巡視員）、主任副主任科員等。在領導干部這一層面，政治部 （處）主任專管人事方面的事宜，紀檢組組長專管紀律檢查工作，不涉及到檢察業(yè)務工作，其他的副檢察長，可能根據(jù)職責的分工，專管或者分管一定的業(yè)務工作和行政工作。在工作上，表現(xiàn)為既不是一種純粹的業(yè)務領導，也不是一種完全的行政領導。

除了院領導這一層面，在一個檢察院內部，還有大量的中層干部即科 （處）長。除了業(yè)務部門的領導，還有非業(yè)務部門的中層領導，由于工作的需要，存在一定的任職交流，有些現(xiàn)任非業(yè)務部門的領導原本是業(yè)務部門領導干部交流的，也存在一些業(yè)務部門領導由非業(yè)務部門領導擔任的情況。具有檢察官資格的非業(yè)務部門領導和擔任業(yè)務部門領導的非檢察官，都可能或者有意愿參與檢察官的遴選。

在有限的員額數(shù)下，如果院領導班子成員和中層干部與一線檢察官爭員額，則會帶來以下問題：一是行政工作與辦案任務相矛盾。領導干部難以親自辦理大量案件，由于入員額必須親自辦案，而領導干部承擔了大量行政工作，在行政工作一時難以退出，辦案任務又不得不完成的情況下，領導干部必須兩頭兼顧，則不可避免存在行政工作與辦案任務相矛盾；二是影響改革的積極性。對于改革，中央多次強調必須要打破論資排輩，進行擇優(yōu)錄取，要是領導干部多數(shù)能進入員額，即便是在公平公正的程序之下進入的，也不可避免在廣大檢察人員心中產(chǎn)生 “換湯不換藥”、“論資排輩”的印象，影響干警參與改革的積極性，難以達到改革的預期效果；三是優(yōu)秀的年輕檢察官沒有機會。由于員額的有限性，在一些人數(shù)較少的檢察院，員額數(shù)甚至達不到現(xiàn)有領導干部的人數(shù)，如果領導干部都入員額，員額制改革就成了領導干部集體的 “華麗轉身”，入額的權威性面臨挑戰(zhàn)。加之員額的空缺必須等待占據(jù)員額的檢察官退出，優(yōu)秀年輕檢察官可能長期處于等待的過程中，如不能順利進入員額，不僅影響檢察工作的科學發(fā)展，也影響到隊伍的穩(wěn)定健康、積極性和長遠進步。

（二）領導干部入員額的方法

對于領導干部入員額要有嚴格規(guī)定，領導干部要進入員額的，必須依照統(tǒng)一的程序和標準進行遴選，并親自辦案，對案件終身負責，有的地方在試點中提出，法院、檢察院領導不能和一線法官、檢察官爭員額，這有道理，領導干部應當有這樣的覺悟和境界。5孟建柱：《員額制關系到司法體制改革成敗》，載 《北京青年報》2015年4月18日第1版。員額制改革中，領導干部入員額是一個十分敏感又十分關鍵的問題，對于領導干部入員額，既要不折不扣地按照中央的有關要求進行，又要科學設計具體制度，保證入額的領導干部經(jīng)得起辦案工作的檢驗，不入額的領導干部更要保持好的心態(tài)，繼續(xù)發(fā)揮作用，不影響現(xiàn)有的檢察工作。領導干部入員額，可以在普通檢察官入員額標準的基礎上，設定更為嚴格的條件，比如設定一定 “準入”、“緩入”、“禁入”的標準。

“準入”是納入員額管理的檢察官，應當具備的條件。一般而言，應當具備：（1）良好的政治素質和職業(yè)素養(yǎng)；（2）較高的法律政策水平；（3）依法處理各項檢察事務的能力；（4）相應的檢察辦案經(jīng)歷；（5）具備正常履職的身體條件和學歷條件；（6）年度考核達到一定的標準。對于領導干部選擇入額的，一般應當在此基礎上設置更為嚴格的條件，比如，還要求領導干部有過一定辦理大要案的經(jīng)驗、獲評業(yè)務工作的技能獎項、具有長期管理業(yè)務工作的經(jīng)驗等等。

“禁入”是指檢察官具備一定的情形，是不能進入檢察官員額的。比如在辦案質量上，因為故意或者重大過失等，影響到案件辦理效果的，或者職業(yè)操守存在問題，社會評價不高的，因為違紀受過警告以上處分的，配偶從事律師、司法審計、司法拍賣等職業(yè)不愿意退出，領導干部需要任職回避的，“裸官”的、身體健康欠佳影響工作開展的等等，都應當設置為一定的 “禁入”條件。這是對檢察官充分授權和有效監(jiān)督的需要，也符合當前國家對公務人員任職管理的實際需要和政策要求。

“緩入”是指領導干部雖然符合遴選條件，但是暫緩參與檢察官入額遴選。改革初期，很多工作機制尚未形成有效的制度，還需要探索和磨合，關鍵時刻，特別需要具備豐富管理經(jīng)驗的領導干部繼續(xù)留在綜合管理崗位，以保證改革的順利推進，要是領導干部大都選擇入額，留下的行政管理工作可能會受到影響，而行政管理工作又是檢察業(yè)務工作的重要保障。所以，對于領導干部入額這個問題上，要從整個檢察事業(yè)發(fā)展全局來考慮，要發(fā)揮黨性覺悟，在利益調整面前，確實需要繼續(xù)待在非檢察官崗位上的領導干部，還是應當繼續(xù)留任，直到工作穩(wěn)定妥善過度。同時，對于一些擔任非領導職務的干部、臨近退休年齡的、業(yè)務工作經(jīng)驗有限等，也可以設定為 “緩入”情形。

（責任編輯：夏金萊）

*張和林，廣東省人民檢察院刑事申訴處處長，廣東省人民檢察院檢察改革辦公室副主任；余響鈴，廣東省人民檢察院公訴一處主任科員。本文系2015年最高人民檢察院應用理論重點課題階段性成果。