●靳良成/文

檢察機關(guān)不批捕復(fù)議復(fù)核程序?qū)嵶C研究
——基于安徽省淮南市檢察機關(guān)2013至2015年司法實踐考察

●靳良成*/文

新刑事訴訟法實施以來，審查逮捕案件的質(zhì)量不斷提升，普通刑事案件逮捕率總體呈下降趨勢，不捕復(fù)議復(fù)核案件數(shù)量也逐年增加。然而，司法實踐中復(fù)議復(fù)核程序的運行仍然存在諸如程序啟動隨意、程序走過場、不批捕決定說理性不強等問題，通過對不捕案件復(fù)議復(fù)核程序進行實證性的分析研究，找出問題癥結(jié)所在，嚴格程序啟動條件，明確程序參與權(quán)，完善考核機制，強化釋法說理。

復(fù)議復(fù)核不批捕實證研究完善規(guī)制

新刑事訴訟法實施以來，檢察機關(guān)審查逮捕案件質(zhì)量進一步提升，普通刑事案件逮捕率總體上呈逐年下降趨勢。隨之而來的是不捕復(fù)議復(fù)核案件數(shù)量也逐年增加，而且隨著“以審判為中心”訴訟體制改革的推進，審查逮捕條件的把握將更加具體和嚴苛，不批準逮捕案件數(shù)量必然會呈現(xiàn)進一步上升的態(tài)勢，復(fù)議復(fù)核案件數(shù)也必將隨之上升。然而，當前不捕案件復(fù)議復(fù)核程序的運行還存在著一定的問題，制約著偵查監(jiān)督工作的良性發(fā)展。本文以安徽省淮南市檢察機關(guān)2013年至2015年間的不捕案件復(fù)議復(fù)核程序的運行狀況為考察對象［1］，嘗試探尋不捕案件復(fù)議復(fù)核程序運行中的問題癥結(jié)所在，探討如何進一步完善與規(guī)制不捕案件復(fù)議復(fù)核程序的運行，力圖構(gòu)建起高效、務(wù)實的不捕案件復(fù)議復(fù)核程序及其工作機制。

一、不批準逮捕案件復(fù)議復(fù)核程序運行的實踐考察

2013年至2015年，全市各基層院共受理不捕復(fù)議案件23件35人，分別占不捕案件總數(shù)的2.75%、2.84%，其中2013年1件1人，2014年8件11人，2015年14件23人，復(fù)議結(jié)果均維持原不捕決定；市院共受理不捕復(fù)核案件18件26人，分別占市院受理公安機關(guān)提請逮捕案件數(shù)與人數(shù)的27.7%、30.2%，其中2013年1件1人，2014年4件6人，2015年13件19人，在所有復(fù)核案件中，僅2014年有一件改變基層院不捕決定。

圖表一：2013年至2015年不批捕復(fù)議復(fù)核案件基本情況［2］

二、不批捕案件復(fù)議復(fù)核工作中存在的問題及原因分析

（一）從司法論的角度來看

1.公檢兩家執(zhí)法理念上的偏差日益突出。近年來，檢察機關(guān)嚴格貫徹執(zhí)行新法、新規(guī)對逮捕條件與標準的規(guī)定，逐步摒棄“構(gòu)罪即捕”“以捕代偵”“以捕促和”的錯誤思想與做法，審查逮捕案件質(zhì)量不斷提升。而與之相對的是公安機關(guān)部分偵查人員尚未徹底轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，案件的偵辦，一味的強調(diào)“抓捕破案”，不注重打擊實效，不關(guān)注捕后訴訟程序的走向；一味的強調(diào)“構(gòu)罪即捕”，不注重逮捕法定條件，忽略社會危險性證據(jù)的收集與固定；一味的強調(diào)“以捕代偵”，不注重捕后繼續(xù)偵查，對案件的后續(xù)處理聽之任之。公檢兩家執(zhí)法理念的偏差，勢必導致不批準逮捕案件數(shù)量的不斷增長，進而導致不捕復(fù)議復(fù)核案件數(shù)量的不斷攀升。

2.偵捕階段對逮捕條件的把握多有分歧。近年來，檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門進一步明確自身職能定位，強化案件事實認定與證據(jù)審查，特別是嚴格逮捕社會危險性證據(jù)的審查與判斷，堅決做到符合法定逮捕條件的，均依法逮捕，絕不人為“拔高”逮捕標準，切實防止“應(yīng)捕不捕”現(xiàn)象的發(fā)生；不符合法定逮捕條件的，均依法不予逮捕，堅決摒棄“構(gòu)罪即捕”的思想。而實踐中，公安機關(guān)部分偵查人員“經(jīng)驗主義”、“口供至上”思想仍然存在，對新法新規(guī)的學習貫徹執(zhí)行還不夠到位，程序意識、證據(jù)意識薄弱，特別是忽視對逮捕社會危險性證據(jù)的考量，雖然高檢院、公安部《關(guān)于逮捕社會危險條件若干問題的規(guī)定（試行）》再一次明確公安機關(guān)逮捕社會危險性的舉證責任，但是部分偵查人員仍然沒有給予足夠的重視。

3.復(fù)議復(fù)核程序的啟動受案外因素影響的現(xiàn)象凸顯。有相當一部分案件，特別是一些有被害人的輕微刑事案件或者涉眾性刑事案件，公安機關(guān)在提請檢察機關(guān)審查批準逮捕時，其就認為到不符合逮捕的條件，但因案件在當?shù)赜绊戄^大，受害人、新聞媒體等社會各界對案件的處理施加各種壓力或影響，特別是顧慮被害人一方的上訪壓力，個別偵查人員或者領(lǐng)導缺乏擔當意識與責任意識，為了轉(zhuǎn)移矛盾、緩解壓力，人為的將本不應(yīng)提請批捕的案件向檢察機關(guān)提請批準逮捕。而在檢察機關(guān)依法作出不批準逮捕決定之后，同樣迫于上述壓力，公安機關(guān)便啟動復(fù)議復(fù)核程序，以此再次轉(zhuǎn)移矛盾、緩解壓力。當然，這里不可忽略的一個因素是，當前公安機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)考評機制也是促使公安機關(guān)無正當理由而啟動復(fù)議復(fù)核程序的重要動因。

（二）從立法論的角度來看

1.公安機關(guān)啟動不批捕案件復(fù)議復(fù)核程序過于隨意性。根據(jù)《刑事訴訟法》第90條的規(guī)定，不批捕案件復(fù)議復(fù)核程序的啟動條件僅僅是公安機關(guān)“認為”人民檢察院的不批準逮捕決定有錯誤，這樣的規(guī)定主觀性太強，自由裁量的空間過大，“認為有錯誤”的標準依賴于公安機關(guān)的主觀判斷，缺乏具體的客觀標準，而且對于“錯誤”沒有規(guī)定證據(jù)法上的要求。同時公安機關(guān)提請復(fù)議復(fù)核之前，需要怎樣的內(nèi)部審查程序，法律也沒有作出詳細規(guī)定。此外，立法上也沒有規(guī)定檢察機關(guān)案管部門對于復(fù)議復(fù)核案件不予受理的情形，公安機關(guān)一旦提請復(fù)議復(fù)核，檢察機關(guān)案管部門往往無條件的予以接收。

2.基層院復(fù)議程序的糾錯機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。《刑事訴訟法》沒有規(guī)定檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門辦理復(fù)議案件的具體程序，《刑事訴訟規(guī)則》第三百二十三條作了相關(guān)規(guī)定，從立法原意上看，該條規(guī)定了原承辦人回避制度，旨在防止復(fù)議程序走過場。然而，事實上復(fù)議程序虛置化的現(xiàn)象并未能避免，在當前檢察機關(guān)內(nèi)部案件辦理的審批機制下，不捕復(fù)議案件的辦理，僅僅更換了案件承辦人，最后仍由該部門負責人和分管檢察長或者檢察長、檢委會研究決定，甚至在當前“案多人少”的困境下，是否更換承辦人都是一個疑問。這種制度設(shè)計下的自我監(jiān)督程序，一般很難改變原不捕決定，再加之公安機關(guān)考核機制及案外因素的影響，一旦不批準逮捕案件進入復(fù)議程序，也意味著復(fù)核程序的不可避免。

3.檢察機關(guān)不捕理由的闡釋缺乏法律的剛性要求?！缎淌略V訟法》第89條、《刑事訴訟規(guī)則》第319條均規(guī)定了人民檢察院對不批準逮捕的案件，應(yīng)當向提請批捕的公安機關(guān)說明理由。但是，從法條的內(nèi)容來看，檢察機關(guān)應(yīng)該如何說明理由，以及說理的具體形式?jīng)]有剛性的要求與規(guī)定。司法實踐中，檢察機關(guān)對不批準逮捕案件的說理主要體現(xiàn)在審查逮捕意見書當中，而該文書是檢察機關(guān)的內(nèi)部文書，主要是呈領(lǐng)導審批之用，一般不對公安機關(guān)公開，而案件審查結(jié)束后制作的《不批準逮捕決定書》中的說理一般較為簡單和抽象，難以起到溝通協(xié)調(diào)、釋法析理、定紛止爭的作用，使提請批捕的公安機關(guān)難以信服不捕決定，一定程度上增加了公安機關(guān)啟動復(fù)議復(fù)核程序的概率。

三、不批準逮捕案件復(fù)議復(fù)核程序的運行規(guī)制與完善

（一）嚴格不批捕案件復(fù)議復(fù)核程序的啟動條件

為了避免無理由的不捕案件復(fù)議復(fù)核，杜絕司法成本的浪費，法律或相關(guān)司法解釋應(yīng)當明確規(guī)定公安機關(guān)不服不批準逮捕決定啟動復(fù)議復(fù)核程序的條件，既保證公安機關(guān)能夠正確行使復(fù)議復(fù)核申請權(quán)，糾正檢察機關(guān)不捕錯誤和在不批準逮捕過程中缺乏監(jiān)督的弊病，又能嚴格復(fù)議復(fù)核程序，有效地防止公安機關(guān)啟動復(fù)議復(fù)核程序的隨意性。進一步完善公安機關(guān)對檢察機關(guān)不批捕決定提請復(fù)議復(fù)核的內(nèi)部審查程序；進一步明確檢察機關(guān)受理不批捕復(fù)議復(fù)核案件的標準和程序。同時規(guī)定公安機關(guān)提請復(fù)議復(fù)核程序時，應(yīng)當詳細闡述不服檢察機關(guān)不批準逮捕決定的理由，并提供或者補充相關(guān)證據(jù)材料。

（二）明確復(fù)議復(fù)核案件當事人的程序參與權(quán)

按照法律的規(guī)定，檢察機關(guān)不批準逮捕決定已經(jīng)作出，公安機關(guān)必須將已經(jīng)拘留的犯罪嫌疑人予以釋放。如此一來，公安機關(guān)對不捕決定提請復(fù)議復(fù)核，無疑會使犯罪嫌疑人面臨再次羈押的不利境地，如果檢察機關(guān)復(fù)議復(fù)核后改變了原不捕決定，勢必會造成犯罪嫌疑人人身自由的羈押狀態(tài)和非羈押狀態(tài)在極短時間內(nèi)（7天或15天）的反復(fù)，這一方面加大了再次執(zhí)行逮捕犯罪嫌疑人的難度，另一方面也損害了法律的嚴肅性與權(quán)威性。因此，為了避免復(fù)議復(fù)核程序的虛置化，檢察機關(guān)不僅要充分聽取、審查公安機關(guān)提請復(fù)議復(fù)核的理由，而且應(yīng)當保證案件當事人特別是犯罪嫌疑人的充分參與權(quán)，以聽取各方意見，全面核實相關(guān)證據(jù)，認真審查逮捕的事實證據(jù)條件、刑罰條件和社會危險性條件，作出公正的審查結(jié)果。

（三）切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念強化公檢溝通與磋商機制

基于復(fù)議復(fù)核案件的復(fù)雜性、疑難性特點，并伴隨著可能出現(xiàn)的上訪、輿論壓力，公安機關(guān)與檢察機關(guān)在逮捕條件的認識上往往容易產(chǎn)生分歧，特別是對刑事訴訟法第79條中“社會危險性”的把握更是容易產(chǎn)生分歧，尤其是對“可能”、“企圖”、“現(xiàn)實危險”等帶有主觀性表述的理解往往是雙方爭議的焦點。這就要求公檢雙方在轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念的基礎(chǔ)上，適應(yīng)“以審判為中心”訴訟體制改革的新要求，嚴格貫徹執(zhí)行新刑訴法對逮捕條件與標準的新規(guī)定，特別要嚴格貫徹執(zhí)行高檢院、公安部《關(guān)于逮捕社會危險條件若干問題的規(guī)定（試行）》的要求，通過定期召開雙方聯(lián)席會議的形式，對易產(chǎn)生認識分歧的相關(guān)問題進行面對面的磋商與研究，以便加強溝通，達成共識，避免重復(fù)提起復(fù)議復(fù)核和啟動復(fù)議復(fù)核的隨意性，真正杜絕“以捕代偵”、“構(gòu)罪即捕”的錯誤思想與做法，切實把保護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益置于執(zhí)法理念之中。

（四）強化不捕決定及復(fù)議復(fù)核決定的釋法說理

對于不批準逮捕決定的案件，應(yīng)當加強不捕說理工作，根據(jù)2012年高檢院《關(guān)于加強偵查監(jiān)督說理工作的指導意見（試行）》通知精神，結(jié)合偵監(jiān)工作實際，從事實、證據(jù)、法律適用、逮捕必要性等方面，針對性地根據(jù)不捕案件的不同類型，從不同角度進行析案說理。通過加強不捕釋法說理工作，爭取公安機關(guān)的理解和支持，減少分歧，達成共識，以減少不必要的不捕案件復(fù)議復(fù)核。同時，要強化復(fù)議復(fù)核決定的釋法說理，特別是對于市院復(fù)核案件來說，釋法說理工作尤為重要，因為不批捕案件復(fù)核決定需要面對提請復(fù)核的下級公安機關(guān)、維持原不捕決定的基層檢察機關(guān)、犯罪嫌疑人以及被害人等，要使得復(fù)核決定讓各方信服，就必須加強說理工作，并根據(jù)說理對象的不同，采取不同的說理形式，以提高復(fù)核決定的公信力和權(quán)威性。

（五）健全完善公檢機關(guān)復(fù)議復(fù)核工作的考評機制

對公安機關(guān)來說，需要重新制定不批捕復(fù)議復(fù)核案件的考核標準，不應(yīng)該單純的追求不批捕案件復(fù)議復(fù)核率，而應(yīng)注重復(fù)議復(fù)核案件的質(zhì)量，應(yīng)該側(cè)重考核復(fù)議復(fù)核案件的更改率和維持率。以此為標準的考核導向，就使得不批捕案件在進入復(fù)議復(fù)核程序之前，能夠經(jīng)過公安機關(guān)內(nèi)部嚴格的審查把關(guān)，減少無正當理由而啟動復(fù)議復(fù)核程序的可能性與隨意性，以避免司法資源的浪費。對檢察機關(guān)來說，應(yīng)當進一步完善現(xiàn)有偵查監(jiān)督工作的考評體機制，切實將復(fù)議復(fù)核工作納入偵查監(jiān)督工作考核范圍，使不批捕案件復(fù)議復(fù)核工作得到應(yīng)有的重視，充分發(fā)揮復(fù)議復(fù)核程序?qū)Σ慌栋讣募m錯機制功能。

注釋：

［1］本文選取的考察樣本為安徽省淮南市兩級檢察機關(guān)，需要說明的是，由于國家行政區(qū)劃調(diào)整的原因，2016年1月原六安市下轄的壽縣劃歸淮南市管轄，因此，本文樣本數(shù)據(jù)截止到2015年12月，不包括壽縣檢察院數(shù)據(jù)。

［2］樣本數(shù)據(jù)及相關(guān)信息均來源于全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與檢察統(tǒng)計報表。

［3］雖然樣本不能全面反映全國乃至安徽省檢察機關(guān)不批準逮捕案件復(fù)議復(fù)核程序運行現(xiàn)狀，但是筆者通過調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)淮南市檢察機關(guān)不批準逮捕案件復(fù)議復(fù)核程序運行狀況，在安徽省檢察機關(guān)內(nèi)是一種較為普片的運行態(tài)勢，至少代表了一種實踐類型，而且2015年淮南市受理不捕復(fù)議復(fù)核案件數(shù)量更是位居該省首位，具有鮮明的樣本典型性。同時，基于刑事司法的統(tǒng)一性，筆者相信，其他省、市檢察機關(guān)不批準逮捕案件復(fù)議復(fù)核程序的運行狀態(tài)也不同程度的體現(xiàn)了本文考察樣本的特征。

*安徽省淮南市人民檢察院偵查監(jiān)督處助理檢察員［232038］