【摘要】2008年金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。中央政府相繼出臺(tái)一些管理措施，但是債務(wù)規(guī)模仍沒(méi)有得到很好的控制。本文通過(guò)分析地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀，指出地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題。并對(duì)問(wèn)題存在的原因進(jìn)行分析，提出應(yīng)通過(guò)合理分配中央與地方的支出責(zé)任、完善置換債的操作、加強(qiáng)預(yù)算管理等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)管理 加強(qiáng)措施

一、我國(guó)地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）我國(guó)地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

2008年金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，其潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之也逐漸增大。面對(duì)逐漸增大的債務(wù)規(guī)模，國(guó)家也相應(yīng)的出臺(tái)了一些政策以減輕地方政府的債務(wù)規(guī)模。2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。2012財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債融資行為的日常監(jiān)管。另外，建立激勵(lì)約束機(jī)制，中央財(cái)政通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)、減免等政策，督促和引導(dǎo)地方政府化解存量債務(wù)。

盡管這些措施對(duì)政府舉債融資機(jī)制做出了一定的探索，但并未徹底解決地方政府長(zhǎng)期積累的債務(wù)問(wèn)題。到2013年6月底，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府性債務(wù)余額達(dá)17萬(wàn)億。其中地方政府投融資平臺(tái)公司政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)40755.54億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8832.51億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)20116.37億元。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)管理現(xiàn)存的問(wèn)題

1.政府融資平臺(tái)難取消。我國(guó)當(dāng)前的債務(wù)結(jié)構(gòu)使得地方政府融資平臺(tái)的存在具有必然性。我國(guó)地方政府的債務(wù)余額中存量債務(wù)的數(shù)額龐大，僅2014年年底以前的存量債務(wù)就有15.4萬(wàn)億。而在15.4萬(wàn)億的存量債務(wù)中有1萬(wàn)多億的規(guī)模是經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)的債務(wù)，而剩下的14多億屬于非規(guī)范債務(wù)。經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)的債務(wù)按規(guī)定償還方式可以納入政府預(yù)算中，而目前大多數(shù)非規(guī)范債務(wù)或者政府或有債務(wù)還是通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行償還。

2.置換債券發(fā)行不規(guī)范，債務(wù)數(shù)據(jù)透明度低。發(fā)行置換債是減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的又一措施。2015年置換債的發(fā)行在很大程度上減輕了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，但是在發(fā)行置換債上管理制度不夠完善，在置換的過(guò)程中操作不規(guī)范，表現(xiàn)出強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)、非市場(chǎng)化定價(jià)等問(wèn)題。省級(jí)政府發(fā)行債券時(shí)需向外界公布具體債務(wù)數(shù)據(jù)。但市、縣政府的債務(wù)數(shù)據(jù)尚未對(duì)外公布。而公開(kāi)的債務(wù)信息大多只有新增債務(wù)、置換債務(wù)、余額限額等總量數(shù)據(jù)，缺少債務(wù)資金支出的具體項(xiàng)目、償債計(jì)劃、限額確定機(jī)制等詳細(xì)內(nèi)容。

3.部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。雖然我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是部分地方和行業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)不容忽視。從地區(qū)情況來(lái)看，全國(guó)100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過(guò)100%，尤其是一些貧困地區(qū)的市縣政府未來(lái)償還債務(wù)的壓力很大。從行業(yè)狀況來(lái)看，全國(guó)政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額數(shù)額龐大，債務(wù)償還壓力較大。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的原因分析

（一）財(cái)稅體制不健全

1994年分稅制改革后，中央與地方政府間形成了一種財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下分解的體制。在這種情況下，地方政府的稅收收入大大下降，越來(lái)越依賴(lài)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，在轉(zhuǎn)移支付不足以承擔(dān)財(cái)政支出時(shí)，地方政府就會(huì)增加債務(wù)。一方面，由于中央和地方政府的支出責(zé)任劃分不明確，在支出方面，地方政府在一些具體項(xiàng)目上的支出責(zé)任越來(lái)越強(qiáng)化，這促使地方政府通過(guò)增加負(fù)債來(lái)承擔(dān)。另一方面，中央與地方政府的財(cái)權(quán)分配上存在不均衡，地方稅收收入的主要來(lái)源是營(yíng)業(yè)稅，隨著營(yíng)改增的不斷深化改革，地方政府的財(cái)政收入大大下降，地方政府只能舉債承擔(dān)支出責(zé)任。

（二）依靠融資平臺(tái)融資

長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)地方政府通過(guò)各種形式進(jìn)行融資。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，政府債務(wù)的舉借主體主要是融資平臺(tái)，政府舉債對(duì)其依賴(lài)性強(qiáng)。融資平臺(tái)存在高負(fù)債率及缺乏還款來(lái)源的償付風(fēng)險(xiǎn)、投資項(xiàng)目效益不高及償債主體不明確形成的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)的存在加劇了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度。并且融資平臺(tái)中的一些政府債務(wù)都是非規(guī)范債務(wù)，缺乏有效地監(jiān)管。

（三）缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

目前我國(guó)許多地方政府還沒(méi)有建立起有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，如果出現(xiàn)了潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的征兆，不能立即預(yù)警，就有可能爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。盡管有些地方政府建立了早期預(yù)警機(jī)制，但由于預(yù)警指標(biāo)選擇不夠科學(xué)和規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)警機(jī)制的設(shè)置過(guò)于復(fù)雜。這使得執(zhí)行時(shí)很難達(dá)到有效的預(yù)警效果。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)地方政府債務(wù)管理的建議

（一）促進(jìn)中央與地方政府財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相匹配

第一，按照公共財(cái)政的基本要求，重新界定各級(jí)政府支出責(zé)任和范圍，以各級(jí)政府的職能目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)劃分事權(quán)。首先，根據(jù)收益性原則確定各項(xiàng)財(cái)政支出的受益對(duì)象和受益范圍，進(jìn)而確定各級(jí)政府的支出責(zé)任。

第二，按照“定一級(jí)事權(quán)、定一級(jí)財(cái)權(quán)、增加中央政府事權(quán)、增加地方政府財(cái)權(quán)”的總體原則，匹配中央和地方財(cái)權(quán)和支出責(zé)任。財(cái)政體制改革要以合理劃分中央政府和地方政府的支出責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)，適當(dāng)將支出責(zé)任上移中央政府，對(duì)其合理劃分。同時(shí)要適度增加地方政府的財(cái)權(quán)，可以發(fā)展地方政府的主體稅種及增大均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。

（二）完善債務(wù)置換程序，增加債務(wù)數(shù)據(jù)透明度

對(duì)于債券置換中出現(xiàn)的問(wèn)題，一要明確置換債券的政策范圍，完善制度設(shè)計(jì)；二要通過(guò)科學(xué)方法及債務(wù)核銷(xiāo)轉(zhuǎn)化消化存量債務(wù)；三要省級(jí)政府建立完善債券申報(bào)、核準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。各級(jí)政府要定期向同級(jí)人大代表公開(kāi)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及償還情況，主動(dòng)接受監(jiān)督，增加債務(wù)數(shù)據(jù)的透明度，從而促進(jìn)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

（三）拓寬地方政府舉債融資的渠道，加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的管理

在預(yù)算法允許的范圍內(nèi)擴(kuò)寬融資渠道，以法律的形式允許地方政府通過(guò)銀行貸款和PPP等方式籌集資金。但要對(duì)PPP方式所形成的或有債務(wù)、隱性債務(wù)加強(qiáng)管理。每年向人大反映或有債務(wù)、隱性債務(wù)的狀況，將地方政府債務(wù)的情況公開(kāi)，從而監(jiān)督地方政府債務(wù)管理，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制應(yīng)該包括債務(wù)的形成、使用和清償?shù)拳h(huán)節(jié)。在舉借債務(wù)時(shí)，根據(jù)地方政府的財(cái)政收入、償債能力等情況確定舉債規(guī)模、方式及償還期限等預(yù)警指標(biāo)。形成債務(wù)后，根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí)，還要對(duì)債務(wù)償還過(guò)程和違約債務(wù)處理及補(bǔ)救措施等進(jìn)行預(yù)警，從而進(jìn)行全程監(jiān)控。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：王樂(lè)英（1991-），女，山東臨沂人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在讀研究生。