郭路平

摘 要：財(cái)政專項(xiàng)資金是指各級(jí)部門為落實(shí)黨和國(guó)家有關(guān)方針政策，安排用于社會(huì)管理、社會(huì)保障、公共事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面具有專門用途的資金，是各級(jí)政府履行公共服務(wù)職能和公共管理、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)保障。財(cái)政專項(xiàng)資金涉及領(lǐng)域廣、部門多，體制性因素復(fù)雜，如何把巨額、種類繁多的財(cái)政專項(xiàng)資金分配好、使用好，一直是各級(jí)財(cái)政工作者不斷探索的一個(gè)重要課題。文章對(duì)專項(xiàng)資金管理中存在的主要問題進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng)資金 分配管理 預(yù)算編制

中圖分類號(hào)：F812.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）02-070-02

一、當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的主要問題

1.設(shè)置缺乏統(tǒng)籌觀念，依法理財(cái)觀念淡薄。一是專項(xiàng)資金的設(shè)置門類繁多、小而散，沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各部門爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)、彰顯自我意識(shí)增強(qiáng)，極力爭(zhēng)取各類項(xiàng)目發(fā)展資金，使每個(gè)部門都設(shè)有多個(gè)專項(xiàng)資金，有的每個(gè)科室都按職能設(shè)置有專項(xiàng)資金，形成小財(cái)政狀態(tài)。二是專項(xiàng)資金部門化、政府職能資金化，相當(dāng)一部分財(cái)政資金投向了競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，有損公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制完善。一些政府職能部門沒有資金就不會(huì)工作了，只會(huì)爭(zhēng)取財(cái)政資金，利用手中的資金分配職能來調(diào)控、履行工作職能。三是專項(xiàng)資金多頭設(shè)置、多頭申報(bào)。如涉農(nóng)項(xiàng)目、科技項(xiàng)目、環(huán)保和節(jié)能項(xiàng)目等等，一個(gè)項(xiàng)目可以從多個(gè)部門、多個(gè)級(jí)次政府申報(bào)獲得各類財(cái)政資金支持。四是專項(xiàng)資金很大程度上重分配重爭(zhēng)取，而如何更好地發(fā)揮資金支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益考慮較少，缺乏配套政策支持。

2.專項(xiàng)資金分配管理和預(yù)算編制粗放，機(jī)制、制度不健全。一是預(yù)算申報(bào)不科學(xué)。大部分專項(xiàng)資金的額度申報(bào)沒有充分的前期調(diào)研，無(wú)具體項(xiàng)目做基礎(chǔ)，如支農(nóng)、科技、環(huán)保、節(jié)能和資源綜合利用資金等，前期搞項(xiàng)目調(diào)研怕政府不給專項(xiàng)資金，只有財(cái)政預(yù)算列上專項(xiàng)資金，才敢下達(dá)項(xiàng)目申報(bào)指南；頭一、二年項(xiàng)目多資金少，每家分配的資金也少；后期資金不變項(xiàng)目切少了，每家分配的資金就多或者剩余資金。二是難以綜合平衡分口管理。目前財(cái)政上對(duì)科技、教育、衛(wèi)生、文化、社保、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等都是分科室管理，很難按社會(huì)發(fā)展要求在上述分口項(xiàng)目之間進(jìn)行論證及綜合平衡，為達(dá)到某項(xiàng)指標(biāo)，還必須保留部分“切塊”預(yù)算。專項(xiàng)資金預(yù)算的編制主觀性，使得一些單位專項(xiàng)資金大量結(jié)余，形成資金的沉淀；另一方面專項(xiàng)事業(yè)資金供給不足，嚴(yán)重影響政府職能和事業(yè)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。三是分配不規(guī)范、不科學(xué)，易發(fā)生腐敗行為。項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，專家評(píng)審流于形式，請(qǐng)客送禮、“跑部錢進(jìn)”、內(nèi)外勾結(jié)等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象不能避免。

3.專項(xiàng)資金使用不透明、不規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一是一些專項(xiàng)資金或項(xiàng)目實(shí)施單位沒有制定具體管理辦法，或者有管理辦法但沒有具體的資金分配標(biāo)準(zhǔn)，造成專項(xiàng)資金分配不公平，甚至發(fā)生一些挪用，擠占、抽逃等現(xiàn)象。二是專項(xiàng)資金申報(bào)和下?lián)芮?、環(huán)節(jié)眾多，過關(guān)就要斬將，存在層層扒皮、層層截留現(xiàn)象。三是利用一些中介和投資公司、各級(jí)學(xué)會(huì)、培訓(xùn)中心等收取項(xiàng)目評(píng)審費(fèi)、編制費(fèi)、管理費(fèi)等，另有一些下級(jí)部門及單位之間以各項(xiàng)活動(dòng)名義為理由申請(qǐng)項(xiàng)目資金，逃避預(yù)算控制，專項(xiàng)資金管理未真正實(shí)行“?？顚Ｓ谩?。四是重點(diǎn)不突出、撥付滯后。專項(xiàng)資金投向中為了不得罪人而“面面俱到”，存在著各種“平均主義”和“全面”的現(xiàn)象；還有個(gè)別對(duì)資金具有再次分配權(quán)力的主管單位和部門，分配及撥付進(jìn)度滯后。五是專項(xiàng)資金損失及浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。部分項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的價(jià)值，有的是因?yàn)榕涮坠こ虥]有建成，導(dǎo)致整體效益未能發(fā)揮，有的是因?yàn)轫?xiàng)目本身不夠充分，脫離實(shí)際情況較遠(yuǎn)。

4.監(jiān)督不及時(shí)，力度不夠。一是在資金分配時(shí)缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督體系。二是缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)及反饋體系。沒有完整的績(jī)效機(jī)制，監(jiān)督工作缺乏法律約束及制度的保障，造成財(cái)政管理上不問效果、只管撥款，部門及單位只管要錢，不管效益如何，大大影響了實(shí)際工作時(shí)的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。三是具體監(jiān)督的方式方法落后。專項(xiàng)性的突擊檢查多，平常監(jiān)督少；對(duì)某一環(huán)節(jié)和事項(xiàng)檢查多，全方位的跟蹤監(jiān)督少。四是對(duì)責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人處罰手段和應(yīng)有的力度不大。對(duì)于一些隨意改變支出用途和不按預(yù)算執(zhí)行的問題，特別是之前發(fā)生的違規(guī)事項(xiàng)，我們經(jīng)常只是要求能夠“下不為例”，而沒有相應(yīng)的具體解決措施和方法，所以使得在監(jiān)督時(shí)往往只是基于形式，而忽略財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，一定程度上助長(zhǎng)了財(cái)政支出過程中的違紀(jì)現(xiàn)象，導(dǎo)致資金使用效益低下。

二、加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的政策建議

1.加大清理整合力度，實(shí)施項(xiàng)目化管理。一是完善領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，橫縱多向、多層面整合專項(xiàng)資金，加大資金統(tǒng)籌和支出協(xié)同力度。建立各級(jí)政府主導(dǎo)、財(cái)政牽頭、各部門協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，采取項(xiàng)目整合、規(guī)劃整合、板塊整合等方式，統(tǒng)籌中央與地方之間的公共預(yù)算和基金預(yù)算、基本建設(shè)與財(cái)政等各項(xiàng)政府資金，在部門內(nèi)外、政府層級(jí)之間進(jìn)行整合規(guī)范，集中財(cái)力辦大事。二是明晰政策目標(biāo)，按照“清理到期、歸并相近、內(nèi)部壓減”等方式進(jìn)行整合。財(cái)政資金要逐步退出經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，誘導(dǎo)社會(huì)資本、金融資本進(jìn)入多個(gè)公共領(lǐng)域；同一主管部門管理要在內(nèi)部進(jìn)行壓減合并多個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金，支持方向相同或相近但不歸同部門管理的專項(xiàng)資金；此外還要建立會(huì)議制度，按照“用途不變、集中安排、渠道不亂、各記其功”的原則進(jìn)行整合。三是轉(zhuǎn)變一批專項(xiàng)資金，助力政府與社會(huì)合作（PPP）模式。將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程。四是對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目化管理。專項(xiàng)資金扶持必須有項(xiàng)目作支撐，并且是好的項(xiàng)目作支撐。因而，我們要認(rèn)真篩選項(xiàng)目，建立終極項(xiàng)目庫(kù)，徹底解決“資金和項(xiàng)目”的問題，把所有專項(xiàng)資金細(xì)化為具體的項(xiàng)目，從立項(xiàng)、評(píng)審、預(yù)算安排到使用、監(jiān)管及效益考核各個(gè)環(huán)節(jié)，形成全過程的科學(xué)管理體制。

2.改革預(yù)算編制方式，規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算分配。一是嚴(yán)格專項(xiàng)資金的設(shè)置。除同級(jí)黨委、政府確定的重大事項(xiàng)外，財(cái)政部門原則上不新設(shè)專項(xiàng)、不增加規(guī)模；對(duì)部門承擔(dān)的新工作、新任務(wù)，要做好前期調(diào)研、出臺(tái)辦法和項(xiàng)目篩選入庫(kù)工作，當(dāng)年不安排預(yù)算。二是要早預(yù)算。各部門要至少提前一年安排下年度財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算，改變之前的現(xiàn)預(yù)算、邊分析、邊制定、邊落實(shí)的做法。各級(jí)主管部門要在每年的10月底前將專項(xiàng)資金項(xiàng)目計(jì)劃提交到同級(jí)財(cái)政部門，財(cái)政部門要結(jié)合下年度的財(cái)力對(duì)計(jì)劃進(jìn)行匯總后上報(bào)同級(jí)政府同意，經(jīng)同級(jí)人大審議后納入下年度的財(cái)政預(yù)算。三是要細(xì)編專項(xiàng)資金預(yù)算。要細(xì)化編制到項(xiàng)目上，沒有審批的項(xiàng)目做到絕不安排資金，改變之前的做法。四是做好財(cái)政專項(xiàng)資金定期評(píng)估和退出機(jī)制。每項(xiàng)專項(xiàng)資金執(zhí)行三年以后，要對(duì)其績(jī)效情況進(jìn)行綜合評(píng)估，使用好、效益好的加大支持力度，效益逐年下滑、已起不到拉動(dòng)效應(yīng)的進(jìn)行壓縮或取消。五是要快速下達(dá)。預(yù)算經(jīng)人代會(huì)通過，財(cái)政專項(xiàng)資金要迅速下達(dá)，因項(xiàng)目已審核細(xì)化，可有效改變過去進(jìn)度慢、年底突擊花錢、年終結(jié)轉(zhuǎn)大等現(xiàn)象。

3.規(guī)劃引領(lǐng)，創(chuàng)新專項(xiàng)資金投入方式。一是圍繞總體發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等核心規(guī)劃設(shè)立支持政策、建立支持項(xiàng)目庫(kù)。建立先有項(xiàng)目和目標(biāo)、后安排預(yù)算的基本制度，通過“項(xiàng)目庫(kù)”編制預(yù)算，橫向到邊、縱向到底、各級(jí)聯(lián)網(wǎng)、滾動(dòng)管理；在規(guī)劃先行和引領(lǐng)基礎(chǔ)上，資金安排要重點(diǎn)優(yōu)先、兼顧一般、統(tǒng)籌安排，發(fā)揮專項(xiàng)資金的規(guī)模效應(yīng)、杠桿效應(yīng)。二是在財(cái)政專項(xiàng)資金的使用方式上要?jiǎng)?chuàng)新。將財(cái)政專項(xiàng)資金按用途分為個(gè)人補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)四大類，按照“保障不包攬、扶持不替代、獎(jiǎng)勤不養(yǎng)懶”原則，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行分類創(chuàng)新。對(duì)個(gè)人補(bǔ)貼類，按照政策標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目因素足額予以保障；實(shí)行惠民補(bǔ)貼“一卡通”確保補(bǔ)貼及時(shí)足額兌現(xiàn)。對(duì)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，積極推行政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，拓寬融資渠道，促進(jìn)投資主體多元化。對(duì)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對(duì)科技類項(xiàng)目建立風(fēng)投基金，對(duì)國(guó)有企業(yè)和重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行資本金注入，對(duì)中小企業(yè)實(shí)行“拔改股”，改變過去無(wú)償拔款、直接投入的方式，吸納社會(huì)資金放大財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)效應(yīng)；將扶持培育和激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力緊密掛鉤。對(duì)社會(huì)公共服務(wù)類項(xiàng)目，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)；在基本公共服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)、行業(yè)管理、中介技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域，開展向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，實(shí)行“買事不養(yǎng)人”，降低服務(wù)成本。

4.實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，問責(zé)和激勵(lì)并重。一是所有專項(xiàng)資金都要以明確的績(jī)效目標(biāo)為標(biāo)尺，強(qiáng)化自我承諾、自我約束。要先有績(jī)效目標(biāo)、管理辦法后，再設(shè)立專項(xiàng)資金，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置要具體、可衡量、可達(dá)到、有一定相關(guān)性、有明確的截止年限，有通用（共性）指標(biāo)，還有項(xiàng)目特性的專業(yè)（個(gè)性）指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期性、階段性、年度性目標(biāo)相結(jié)合，申請(qǐng)方要預(yù)先承諾并公示。二是工作重心要逐步向資金使用績(jī)效、產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)移，增加工作透明度，協(xié)力推動(dòng)績(jī)效監(jiān)督。要借助人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、社會(huì)中介等各方力量，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，提升政府執(zhí)行力和公信力；對(duì)專項(xiàng)資金的設(shè)置可探索實(shí)施預(yù)算聽證制度，賦予利益相關(guān)方表達(dá)自身利益的權(quán)利和機(jī)會(huì)，公眾參與、公開透明、公正平等、理性選擇，解決“該不該安排資金、該安排多少資金、該不該優(yōu)先安排、總盤子不夠怎么辦”等問題。三是建立領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制和激勵(lì)機(jī)制，與政績(jī)考核、資金分配等緊密掛鉤。要建立和利用好專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)、指標(biāo)庫(kù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、項(xiàng)目績(jī)效等級(jí)庫(kù)以及績(jī)效管理信息系統(tǒng)，依據(jù)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、實(shí)施效果或?qū)嶋H貢獻(xiàn)作為以后年度資金分配和安排項(xiàng)目的依據(jù)，如扣減資金、設(shè)立黑名單等。四是積極推廣應(yīng)用專項(xiàng)資金預(yù)算管理的最佳經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)績(jī)效檢查評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用、改進(jìn)，促使財(cái)政專項(xiàng)資金伺使用效果好、對(duì)社會(huì)發(fā)展作用大的項(xiàng)目靠攏，使專項(xiàng)資金的分配合理及有效使用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姜紅梅.加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的思考.時(shí)代金融，2009（2）

[2] 劉英麗.對(duì)我國(guó)事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的探討.中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2010（7）

（作者單位：晉城市財(cái)政局 山西晉城 048000）

（責(zé)編：若佳）