摘 要：新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到土地制度變遷的重要影響。但在不同階段，土地制度會(huì)表現(xiàn)出不同的形式。新中國成立之后，我國土地制度經(jīng)歷了土地私有制延續(xù)、土地制度改造和土地制度改革三個(gè)階段，土地所有權(quán)性質(zhì)經(jīng)歷了從私有到公有，城市土地使用權(quán)經(jīng)歷了從有償使用到無償使用，再到有償使用的過程，農(nóng)村土地經(jīng)歷了私有到土地合作社，再到農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制以及目前的農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置。目前，我國相對完善地建立了土地制度，對減少不確定性，以及產(chǎn)生社會(huì)績效等具有正面作用。

關(guān)鍵詞：新中國 土地 制度變遷 階段

中圖分類號：F129 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-053-02

完整的土地制度包含了土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度三部分。土地所有制是土地制度的基礎(chǔ)和核心，在土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離的情況下，土地使用制度不僅是土地所有制的體現(xiàn)和反映，也是鞏固和實(shí)現(xiàn)土地所有制的一種手段和形式，土地管理制度是國家在宏觀上對土地的管理、調(diào)控和監(jiān)督的手段、機(jī)制和制度的綜合。同時(shí)制度分為正式的與非正式的，正式制度一般指國家制定的法律、規(guī)章，以及合同等，非正式制度一般指風(fēng)俗、習(xí)慣以及道德規(guī)范等，因此土地制度是一種正式制度。從不同階段看，我國土地在不同階段的制度形式是有差異的。

一、土地私有制延續(xù)（1949年—1954年）

在1949年以前我國土地實(shí)行的主要是土地私有制，土地使用權(quán)與土地所有權(quán)在相當(dāng)程度上是分離的。1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定，保護(hù)農(nóng)民、工人、民族資產(chǎn)階級與小資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)利益以及他們的私有財(cái)產(chǎn)。新中國成立之后，雖然對原國民黨政府、官員、反革命分子、戰(zhàn)犯以及封建地主等的土地被沒收為國有，被沒收的土地占城市土地的30%左右，但除此之外，國家依然保護(hù)其他組織與公民的私有土地，承認(rèn)居民、個(gè)體勞動(dòng)者以及民族工商業(yè)等擁有土地所有權(quán)，此時(shí)形成了土地國有與私有并存的局面，總體上，延續(xù)了土地私有制。

在此期間，無論是公地還是私地均需要支付地租或土地使用費(fèi)，實(shí)行有償使用制度。土地抵押、土地租賃以及土地交易等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然存在，基本延續(xù)了以前的租賃關(guān)系。例如廣州市還建立了房地產(chǎn)信托交易以及房地產(chǎn)評估等中介機(jī)構(gòu)，允許土地轉(zhuǎn)讓和出租。上海市1952年全市財(cái)政收入的38%來自于土地稅收收入。1949年天津市制定《評定租金臨時(shí)辦法》規(guī)定，自6月1日起（天津市是1月15日解放）公有房屋基地每月每平方米的租賃標(biāo)準(zhǔn)為住宅用地2～5斤小米、商販用地0.4～16斤小米、商業(yè)用地2～7斤小米，公有空地每月每平方米的租賃標(biāo)準(zhǔn)為住宅用地0.15～0.2斤小米、商販用地0.2～1.4斤小米、商業(yè)用地0.15～0.3斤小米。在土地管理方面，1950年11月內(nèi)務(wù)部頒布《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》規(guī)定，頒發(fā)土地房產(chǎn)證是土地改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為保障各階級人民的土地和房產(chǎn)所有權(quán)，無論原有土地還是后來新分土地，都一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證。

二、土地制度改造（1954年-1978年）

1954年2月財(cái)政習(xí)字15號文件規(guī)定，學(xué)校、機(jī)關(guān)和部隊(duì)占用土地，如果經(jīng)政府批準(zhǔn)，則不需要繳納使用費(fèi)或租金，國營企業(yè)占用土地，如果也是經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，無論是出資購買還是撥給公產(chǎn)，均不需要繳納使用費(fèi)或租金，而僅將其作為企業(yè)的資產(chǎn)。當(dāng)時(shí)政務(wù)院的解釋是，認(rèn)為如果對國家機(jī)關(guān)或團(tuán)體、國營企業(yè)和學(xué)校等利用土地征收租金或使用費(fèi)，僅會(huì)提高工作事務(wù)的手續(xù)，增加國家預(yù)算以及提高企業(yè)的不必要的生產(chǎn)成本，并不會(huì)導(dǎo)致國家收入的真正增加。1956年1月中央書記處《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及社會(huì)主義改造意見》規(guī)定，對私人的房產(chǎn)實(shí)行社會(huì)主義改造，具體形式有：（1）私人擁有的城市空地等須經(jīng)適當(dāng)辦法收回國有；（2）公私合營。對于某些較大的房屋占有者或房產(chǎn)公司組織形成公司合營公司；（3）國家經(jīng)租。國家統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一維護(hù)和修繕，統(tǒng)一分配使用，取消變相增租或中間剝削等。

由于土地和房屋的不可分割性，隨著社會(huì)主義改造，城市土地業(yè)已成為國家所有。但土地社會(huì)主義改造并非是一蹴而就的，一段時(shí)期，各個(gè)城市基本不再對城市土地征收租金或使用費(fèi)，城市土地制度基本處于“三無”狀態(tài)，即無償、無流動(dòng)和無期限：無償，由于國家擁有城市土地所有權(quán)，各單位或部門就不需要再支付租金或使用費(fèi)，城市土地變?yōu)闊o償使用；無期限，表現(xiàn)為在此期間使用城市土地是沒有時(shí)間限制的，可以無限期地使用；無流動(dòng)，由于使用城市土地不需要支付使用費(fèi)以及城市土地的無期限使用，必然會(huì)對城市土地使用權(quán)做出規(guī)制，既不允許城市土地進(jìn)行出租，也不允許城市土地進(jìn)行買賣等經(jīng)營性行為，導(dǎo)致城市土地之間的變更完全變?yōu)橐环N無償?shù)男姓潛?。城市土地制度也進(jìn)入了無償、無流動(dòng)和無期限的“三無”階段。而農(nóng)村土地此時(shí)也經(jīng)歷了初級社到高級社，農(nóng)民個(gè)人實(shí)質(zhì)上已沒有農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)，土地收益主要靠記工分獲得。

三、土地制度改革（1978年—）

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，原先無償、無流動(dòng)和無期限的城市土地制度顯然不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。1979年7月，全國人大通過的《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》規(guī)定，為經(jīng)營而提供場地使用權(quán)可以作為中國合營者在合營期間投資的一部分，如果中國合營者沒有將場地使用權(quán)作為其投資的一部分，那么中國政府將向合營企業(yè)征收場地使用費(fèi)。意味著改革開放之后，城市土地制度改革首先在中外合營企業(yè)實(shí)施，并重新拉開了城市土地有償使用的序幕。然后在1980年7月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，規(guī)定中外合營企業(yè)利用土地，無論是利用原有企業(yè)的用地還是新征用地，都應(yīng)繳納場地使用費(fèi)。在當(dāng)時(shí)場地使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為北京每年1元/m2～150元/m2、天津每年0.5元/m2～70元/m2、上海每年0.5元/m2～100元/m2以及廣州每年0.3元/m2～70元/m2等。雖然場地使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)低于后來的土地出讓金水平，但它是城市土地改革后土地有償使用的開端。1987年7月深圳市政府提出土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離的思想，認(rèn)為土地使用權(quán)作為商品可以買賣、租賃以及轉(zhuǎn)讓，并在同年9月8日，以協(xié)商議標(biāo)的形式有償出讓第一塊國有土地，接下來在9月11日和12月1日，又分別以招標(biāo)形式和拍賣形式出讓國有土地，并在幾個(gè)月后的1988年7月，上海第一次以招標(biāo)的形式出讓1.29萬平方米的土地使用權(quán)。

市場機(jī)制引入到城市土地供給中，打破了原來只能通過行政劃撥供給土地的現(xiàn)狀，拉開了城市土地有償出讓的開端。1988年4月發(fā)布的《憲法修正案》規(guī)定土地使用權(quán)可以依照相關(guān)法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，同時(shí)刪除了以前的土地使用權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓的條文。同年12月《土地管理法》規(guī)定，國有土地將實(shí)行有償使用制度。1990年5月國務(wù)院出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定國有土地使用權(quán)在有限期內(nèi)可以出租、轉(zhuǎn)讓或抵押等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。至此，城市土地有償使用制度在全國逐漸鋪開。2006年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題通知》指出，工業(yè)用地必須采用“招拍掛”方式出讓，且不得低于最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。而2007年3月通過的《物權(quán)法》規(guī)定商業(yè)、工業(yè)、娛樂、商品住宅以及旅游等經(jīng)營用地同樣應(yīng)采取“招拍掛”方式出讓。如今，我國已經(jīng)相對完善地建立了土地有償使用制度。而從城市土地所有權(quán)來看，在1982年以前城市土地大部分已成為國有土地，但仍然有極少數(shù)的城市土地屬于個(gè)人或集體所有，但1982年頒布的《中華人民共和國憲法》規(guī)定城市土地屬于國家所有，至此本來個(gè)人或集體所有的極少數(shù)城市土地，也成為了國有土地。而此時(shí)，農(nóng)村土地制度也開始實(shí)施改革，十一屆三中全會(huì)以來，1982年的中央一號文件確認(rèn)農(nóng)村土地開始實(shí)行包產(chǎn)到戶也即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，此后我國不斷穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對解決“三農(nóng)問題”起到積極作用。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地的三權(quán)分置，將對提高我國糧食產(chǎn)出，保護(hù)農(nóng)民利益起到積極作用。

四、結(jié)論

從新中國成立之后的土地制度沿革歷程來看，無論是土地制度的私有制延續(xù)，還是土地制度的改造或改革，土地制度變遷主要受《憲法》、法律以及各種規(guī)章制度的影響，表現(xiàn)為自上而下的供給主導(dǎo)型的變遷方式。而此類制度變遷方式的特點(diǎn)是：在金字塔似的行政系統(tǒng)中，憑借權(quán)利自上而下進(jìn)行制度的規(guī)劃、組織和實(shí)施；同時(shí)權(quán)利中心為制度變遷設(shè)置了一定的壁壘，即使微觀個(gè)體有制度變遷的需要，但也只有當(dāng)權(quán)利中心權(quán)衡制度變遷的利弊之后，如果利大于弊，制度變遷才有可能發(fā)生。我國土地所有權(quán)性質(zhì)經(jīng)歷了從私有到公有，城市土地使用權(quán)經(jīng)歷從有償使用到無償使用，再到有償使用的過程，農(nóng)村土地經(jīng)歷了私有到土地合作社，再到農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制以及目前的農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置。目前，我國相對完善地建立了土地制度，對減少不確定性，以及產(chǎn)生社會(huì)績效等具有正面作用。

[基金項(xiàng)目：江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)研究（15GL42）”]

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（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部 江西南昌330003）

（作者簡介：鐘國輝，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，博士，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。）

（責(zé)編：賈偉）