艾麗娟　劉娜　王子彥

京津冀地區(qū)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)公正性研究

艾麗娟劉娜王子彥

環(huán)境是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)組織環(huán)境績(jī)效進(jìn)行測(cè)量與評(píng)價(jià)的一種系統(tǒng)程序。本論文以京津冀地區(qū)為例，結(jié)合南茜·弗雷澤提出的再分配、承認(rèn)及代表權(quán)三個(gè)維度的參與平等理論，來(lái)分析環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)制度存在的公正性困境，包括環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)主體公正性不足，公眾的環(huán)境參與權(quán)與代表權(quán)不足，績(jī)效評(píng)價(jià)方法欠缺公正性，績(jī)效評(píng)價(jià)程序缺乏公正性，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不公正，環(huán)境資源分配不均衡。針對(duì)這些問(wèn)題，筆者對(duì)完善環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)制度提出建議，即健全環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度；科學(xué)規(guī)范環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的主客體；建立公開(kāi)透明的城鄉(xiāng)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)程序和指標(biāo)體系。

公正；環(huán)境治理；環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)

我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升為2013年的53.7%。①在城鎮(zhèn)化浪潮中，環(huán)境治理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在“權(quán)力中心主義”思想，環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)在一線(xiàn)城市，而二三線(xiàn)城市及農(nóng)村廣大地區(qū)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)制度尚未完善。“公正”一詞在英文中的對(duì)應(yīng)詞有Justice、Fair?ness、Equality等，其中Justice一詞是學(xué)術(shù)界較為認(rèn)可的翻譯。法蘭克福學(xué)派第三代核心學(xué)者南茜·弗雷澤提出的“三維正義”即再分配、承認(rèn)與代表權(quán)的參與平等，對(duì)環(huán)境公正具有重要啟示作用。環(huán)境治理工作中需要承認(rèn)公眾的環(huán)境權(quán)益，保障區(qū)域公眾平等參與環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作，環(huán)境資源的再分配需要滿(mǎn)足均等化要求，均等化是指城鄉(xiāng)基本環(huán)境資源分配的均等化。環(huán)境治理是指如何進(jìn)行環(huán)境決策，誰(shuí)來(lái)決策，這個(gè)過(guò)程叫做環(huán)境治理。②環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)是審查組織環(huán)境因素以決定是否實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的工具。旨在向管理當(dāng)局提供具有目標(biāo)性和可驗(yàn)證的信息，以確定組織的環(huán)境績(jī)效是否符合管理當(dāng)局所制定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而改善環(huán)境績(jī)效。③在環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中堅(jiān)持公正價(jià)值導(dǎo)向，可以捍衛(wèi)環(huán)境正義，維護(hù)不同主體環(huán)境參與權(quán)平等，提高環(huán)境資源再分配的公正性。但是，在區(qū)域環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)中卻存在不公正現(xiàn)象，筆者以京津冀地區(qū)為例，來(lái)分析環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)制度存在的公正性困境。

一、京津冀地區(qū)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)概況

京津冀地區(qū)范圍涉及兩市一省，包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊等11個(gè)地級(jí)市。該地區(qū)地處環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的核心地位，經(jīng)濟(jì)、科技、文化實(shí)力雄厚，是我國(guó)繼珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)之后，又一個(gè)最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2014年北京的生態(tài)文明指數(shù)（EcologyCivilizationIndex，ECI）在全國(guó)31個(gè)省區(qū)中排名第2位，ECI為92.11，天津市位列第20名，ECI為79.62，河北省名列第31位，倒數(shù)第一名，ECI為65.85。④

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染并行時(shí)期，京津冀地區(qū)都把環(huán)境污染治理和環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作提上日程。2013年河北省實(shí)行新的干部目標(biāo)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，在考評(píng)內(nèi)容上，增加了對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善方面的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)效益在考核分值中的權(quán)重，加大對(duì)造成霧霾天氣的主要排放物削減率的考核。2012年北京市政府發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作文件的意見(jiàn)》中提出，今后所有有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，如污染物總量控制、環(huán)境質(zhì)量改善等主要環(huán)保指標(biāo)納入各級(jí)政府績(jī)效考核。2013年天津市出臺(tái)《天津市區(qū)縣績(jī)效考評(píng)工作實(shí)施方案》，在績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置方面，設(shè)立資源環(huán)境指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括萬(wàn)元GDP能耗降低率、主要污染物排放總量減排完成率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)。2015年11月京津冀三?。ㄊ校┉h(huán)保部門(mén)在京召開(kāi)首次“京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議”，正式啟動(dòng)了“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”。

二、環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)存在公正性困境

弗雷澤提出的正義可被歸結(jié)為再分配、承認(rèn)與代表權(quán)這三個(gè)維度上的參與平等。⑤環(huán)境作為典型的公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。京津冀地區(qū)的環(huán)境是不可分割的整體，然而由于“權(quán)力中心主義”思想的存在，京津冀地區(qū)公眾所享有的環(huán)境參與權(quán)并不平等，在環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)工作中享有的代表權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)不足，該區(qū)域的環(huán)境資源分配機(jī)制亦是存在公正性困境。

1.環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)主體缺乏公正性

目前環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)主體主要是政府和相關(guān)的環(huán)保部門(mén)，公眾、第三部門(mén)等其他主體參與很少，這也是績(jī)效評(píng)價(jià)不公正的表現(xiàn)之一。以天津市為例，根據(jù)《天津市區(qū)縣績(jī)效考評(píng)工作實(shí)施方案》，天津市的績(jī)效評(píng)價(jià)主體是包括公眾評(píng)議的。根據(jù)企業(yè)問(wèn)卷和居民問(wèn)卷各占50%權(quán)重的原則，在去除企業(yè)在公眾評(píng)議中的權(quán)重之后，居民在績(jī)效評(píng)價(jià)中的實(shí)際權(quán)重僅為15%（50%*30%=0.15）。在天津市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)中公眾享有的話(huà)語(yǔ)權(quán)是十分有限的。

2.環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)方法欠缺公正性

2013年3月環(huán)保部公布了《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（HJ192-2015）》，但在適用范圍上卻存在明顯的區(qū)域不公正問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)方法僅適用于縣級(jí)（含）以上行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況及變化趨勢(shì)評(píng)價(jià)，城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)方法適用于地級(jí)（含）以上城市轄區(qū)及城市群生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及變化趨勢(shì)評(píng)價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)中并沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)方法作出規(guī)定和指示。北京、天津市每年均發(fā)布的《環(huán)境狀況公報(bào)》均按照生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI）及其評(píng)價(jià)方法來(lái)評(píng)定，而河北省自2010年到2014年間歷年的環(huán)境狀況公報(bào)中對(duì)于生態(tài)環(huán)境狀況的評(píng)定均是定性描述，沒(méi)有采用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，見(jiàn)表1。

表1　2011-2014年京津冀生態(tài)環(huán)境總體狀況

3.環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)程序欠缺公平公正原則

評(píng)價(jià)程序不規(guī)范，致使評(píng)價(jià)結(jié)果難以充分體現(xiàn)公正原則。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)隨機(jī)性強(qiáng)，沒(méi)有完善的制度程序。以北京市為例，北京市環(huán)保局將市民參與環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)間選得很微妙。2015年8月至9月北京市多管齊下治理大氣污染，全力保障“閱兵藍(lán)”。8月20日至9月3日，北京市環(huán)保局委托專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)調(diào)查紀(jì)念活動(dòng)期間本市空氣質(zhì)量保障措施市民滿(mǎn)意度。共計(jì)完成調(diào)查樣本1522份，置信度為95%。結(jié)果顯示89.1%的受訪(fǎng)者對(duì)本市空氣質(zhì)量保障措施總體表示贊成，各單項(xiàng)措施支持度均在75%以上。⑥顯而易見(jiàn)，由于該時(shí)期車(chē)輛限行、重度污染企業(yè)關(guān)停等多種措施，空氣質(zhì)量是有所提高的。而這時(shí)對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境治理滿(mǎn)意度調(diào)查，是欠缺程序公正的，存在著機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。

4.環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不公正

我國(guó)在設(shè)計(jì)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)只考慮到城市、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而沒(méi)有設(shè)計(jì)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。城市生態(tài)文明指數(shù)是一個(gè)在我國(guó)應(yīng)用較為廣泛的環(huán)境質(zhì)量績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)體系，但卻沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村生態(tài)文明指數(shù)。2015年新版的《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（HJ192-2015）》中的各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置也忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的。2014年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范村鎮(zhèn)指標(biāo)（試行）》。在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范村鎮(zhèn)指標(biāo)體系中，定量性指標(biāo)較少，多為定性指標(biāo)，村鎮(zhèn)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的缺乏是背離公正價(jià)值導(dǎo)向的。河北省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域廣大，由于績(jī)效指標(biāo)設(shè)置欠缺公正性，致使無(wú)法開(kāi)展全面的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

三、構(gòu)建環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)制度

1.健全環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度

首先，加快統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程。加強(qiáng)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)方面的立法，完善相關(guān)法律法規(guī)。在《環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)下，探索制定我國(guó)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系，對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)指標(biāo)等進(jìn)行明確的制度規(guī)定。其次，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。即制定平衡的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策和平衡的城鄉(xiāng)環(huán)境治理投資政策，充分發(fā)揮公眾在環(huán)境治理工作中的主導(dǎo)作用，克服環(huán)境不公正帶來(lái)的環(huán)境利益沖突。第三，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督。公眾及第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)政府及相關(guān)環(huán)境部門(mén)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)結(jié)果等。

2.建立多元環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)主體

環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主客體、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)方法均應(yīng)在公正的價(jià)值導(dǎo)向下進(jìn)行科學(xué)的管理。單一的市場(chǎng)治理和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理模式在環(huán)境治理領(lǐng)域都可能失靈，應(yīng)發(fā)展多元治理模式。⑦從評(píng)價(jià)主體上看，應(yīng)采用多元化的評(píng)價(jià)主體，可構(gòu)建360°環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)主體，使公眾、第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)等外部評(píng)價(jià)主體參與進(jìn)來(lái)，克服單一政府主體評(píng)價(jià)主觀性強(qiáng)的不足，提高環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作的公正性和公開(kāi)性。評(píng)價(jià)主體的知識(shí)水平和素質(zhì)會(huì)影響環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，因此，在環(huán)境績(jī)效外部參與主體中，第三方環(huán)境組織應(yīng)發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性和主動(dòng)性。采用多元化評(píng)價(jià)主體參與模式，既可以發(fā)揮政府環(huán)境部門(mén)的權(quán)威性，又可以充分發(fā)揮第三方環(huán)保組織等外部評(píng)價(jià)主體的獨(dú)立性和客觀公正性。

3.設(shè)置公開(kāi)透明的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)程序

環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)程序分為三個(gè)階段：第一，環(huán)境治理績(jī)效規(guī)劃階段。在規(guī)劃階段，需要對(duì)環(huán)境整體做出評(píng)價(jià)規(guī)劃，包括環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、原則、方法、指標(biāo)體系等。第二，環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施階段。在實(shí)施階段，根據(jù)已有的規(guī)劃方案，由政府及其相關(guān)的環(huán)境部門(mén)主導(dǎo)，多元主體參與，對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境治理結(jié)果、環(huán)境差距等做出公正的評(píng)價(jià)。在政府環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部，根據(jù)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核的相關(guān)機(jī)制，自上而下統(tǒng)一協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作。第三，環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋及改進(jìn)階段。環(huán)境部門(mén)應(yīng)及時(shí)發(fā)布區(qū)域年度環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，使企業(yè)、公眾及第三方環(huán)保部門(mén)及時(shí)了解城鄉(xiāng)環(huán)境治理現(xiàn)狀。在環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的反饋階段，應(yīng)建立多主體參與的社會(huì)對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制和民主懇談機(jī)制，針對(duì)環(huán)境治理過(guò)程中的問(wèn)題，政府、市場(chǎng)和公眾共同協(xié)商解決。

4.科學(xué)制定城鄉(xiāng)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

當(dāng)前需要根據(jù)環(huán)境治理現(xiàn)狀和國(guó)情，制定出完善環(huán)境評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系由環(huán)境健康、生態(tài)安全、資源與能源的可持續(xù)、環(huán)境治理能力五個(gè)維度來(lái)設(shè)立環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于各個(gè)省區(qū)境容量存在差異，基于公正性原則，環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)滿(mǎn)足公正性，環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)能公平地反映各地的環(huán)境治理現(xiàn)狀及問(wèn)題。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置還應(yīng)滿(mǎn)足數(shù)據(jù)可測(cè)性。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取應(yīng)采用較為公認(rèn)的數(shù)據(jù)，可以從環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒、環(huán)境質(zhì)量公報(bào)等較為權(quán)威的報(bào)告中獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。

總之，我國(guó)應(yīng)重視對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的研究與實(shí)踐京津冀地區(qū)環(huán)境是統(tǒng)一和有機(jī)的整體，環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)制度需要滿(mǎn)足公正性要求。

引文注釋

①?lài)?guó)家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014-2020年）［EB/OL］. http：//news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610.htm，2014-03-17.

②WorldResourcesInstitute（WRI），UnitedNa?tionsDevelopmentProgramme（UNDP），Unit?edNationsEnvironmentProgramme（UNEP），WorldBank，WorldResources2002-2004：DecisionsfortheEarth-Balance，Voice，and Power.Washington，DC：WRI，2003.

③ISO.ISO14031：Environmentalperformance evaluation：Guidelines［R］.GenevaISO，1999，13-15.

④北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心.中國(guó)省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)報(bào)告［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：34.

⑤弗雷澤.歐陽(yáng)英，譯.正義的尺度全球化世界中政治空間的再認(rèn)識(shí)［M］.上海：上海人民出版社，2009：16.

⑥北京市環(huán)保局宣傳中心.紀(jì)念活動(dòng)期間本市空氣質(zhì)量保障措施市民滿(mǎn)意度調(diào)查結(jié)果揭曉［EB/OL］.http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324 122/4377095/index.html，2015-09-15.

⑦唐任伍，李澄.元治理視域下中國(guó)環(huán)境治理的策略選擇［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014（2）：21.

（作者單位：大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院、大連理工大學(xué)人文學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.035

2014年度國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問(wèn)責(zé)問(wèn)題研究”（編號(hào)：S2014GX0193）；2014年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制研究”（編號(hào)：14BGL124）；2013年度國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“我國(guó)海岸帶生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫润w系與管理模式研究：以溢油污染為例”（編號(hào)：71273038）；黑龍江教育廳人文社科項(xiàng)目“徐光啟農(nóng)業(yè)哲學(xué)思想及其對(duì)我國(guó)當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示研究”（編號(hào)：12544064）］