孫詩蘊 馬永馳

大連市政府績效評估結果誤差來源與矯正對策

孫詩蘊 馬永馳

政府績效評估是公共管理領域中新興的研究課題，其建立在傳統(tǒng)考核制度之上，又與傳統(tǒng)考核制度不同，意在用更加全面綜合的標準來衡量政府的工作狀況，從而進行政府機構部門間調(diào)整、籌劃公職人員未來發(fā)展走向以及制定科學的政府管理戰(zhàn)略。本文通過調(diào)查分析，總結了現(xiàn)階段大連市政府績效評估結果的誤差來源，進而提出有效的矯正對策，具有一定的現(xiàn)實意義。

政府績效；誤差來源；矯正對策

一、引言

在創(chuàng)新時代的背景下，新的發(fā)展形勢對我國政府提出許多創(chuàng)新性的要求，這就需要我們建立新的政府管理方式，對地方政府績效進行評估。因此我國推行了一種全新科學的行政管理模式，意在用更加全面綜合的標準，來衡量政府的工作狀況，從而調(diào)整政府機構部門、籌劃公職人員未來發(fā)展走向、制定科學的政府管理戰(zhàn)略。地方政府績效評估是一項提升政府行政能力、提高政府服務質量、發(fā)展政府責任意識以及調(diào)整政府部門間結構的以社會公眾價值為核心的公共管理策略，是評估政府工作、科學調(diào)配人才、制定管理戰(zhàn)略的標桿。

當前我國對地方政府的績效評估研究，雖然已經(jīng)取得了一定成效，對政府績效評估的理論意義、評估框架以及實踐模式的研究都相對成熟，但是對評估誤差方面的研究已經(jīng)甚少，尚有欠缺，因此還存在探索空間。本文基于已有的理論基礎，以大連市政府績效評估為例，從信息維度、社會維度以及政治維度三個方面分析了績效評估結果的誤差來源，進而針對誤差來源提出矯正對策，豐富了政府績效評估誤差方面的研究，同時也可以為大連市政府績效評估給予啟示，提供一定程度的決策支持。

二、大連市政府績效評估現(xiàn)狀

多年來，大連市不斷完善政績考核評價體系，認真做好績效考評工作，總體上形成了“三項考評聯(lián)動推進”的工作機制，建立了對區(qū)市縣“九位一體”的考評模式及對市政府部門“四位一體”的考評模式，健全了績效外部網(wǎng)站與內(nèi)部信息處理系統(tǒng)共同開發(fā)使用的信息化管理模式，提升了政府績效管理的規(guī)范化、制度化和科學化水平，提高了大連市、區(qū)兩級政府的執(zhí)行力和公信力。大連市著力推進績效管理領導機構和工作機構建設，建立了能夠指導協(xié)調(diào)本級政府工作部門和下級政府的獨立建制的績效機構。在全市成立了政府績效管理工作領導小組，實現(xiàn)了分工負責制，形成了主要領導親自抓，分管領導具體抓，每項任務落實到人的工作局面。由市政府績效辦牽頭，統(tǒng)籌規(guī)劃并聯(lián)動推進省考指標落實、市政府對區(qū)市縣政府考評、市政府對政府部門考評三項工作的機制已經(jīng)形成，并不斷發(fā)展完善。首先，堅持對考評對象進行科學分類，進而實現(xiàn)差異化考核。其次，圍繞政府職能履行及建立相應保障措施，確立綜合考評內(nèi)容。第三，按照可持續(xù)發(fā)展要求，動態(tài)調(diào)整考評指標權重?？荚u的最終目的在于改進工作，提高績效。因而建立科學合理的考評結果使用機制，也是績效考評工作的一個關鍵環(huán)節(jié)。一是完善考評結果反饋機制，二是完善績效獎懲機制，三是建立考評結果與政府自身建設相結合工作機制。2011年底，大連市自行研發(fā)的“大連政府績效管理系統(tǒng)”正式上線運行，對各地區(qū)各部門的考評實現(xiàn)了指標完成情況統(tǒng)計、上報、匯總的信息化處理，同時實現(xiàn)了信息互通、績效展示等功能，提高了工作效率。2013年，又建成了大連政府績效管理網(wǎng)站，進一步提高了績效管理工作能力。

三、大連市政府績效評估結果誤差來源

為了尋求公眾認知中政府績效評估結果誤差的來源，設計了調(diào)查問卷。本次調(diào)查為抽樣調(diào)查，樣本總數(shù)為150，其中面向市政府績效考核辦公室5份，被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會15份，被考核的市政府各工作部門90份，其他（學生、離退休人員、工人等）40份。所有問卷均由其本人親自填寫，結果真實有效。調(diào)查問卷從五個方面分析了大連市政府績效評估結果無法反映單位真實的績效的原因，繼而深入探究每個方面中包含的可能產(chǎn)生誤差的因素。

1.調(diào)查問卷參與者分析

（1）參與答卷人群的年齡構成：

18-25歲：15人；

26-40歲：90人；

41-55歲：40人；

55歲以上：5人。

（2）參與答卷人群的工作單位：

市政府績效考核辦公室：5人；

被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會：15人；

被考核的市政府各工作部門：90人；

其他：40人。

（3）參與答卷人群的學歷構成：

大專/中專：8人；

本科：87人；

碩士研究生：46人；

博士研究生：9人。

2.調(diào)查問卷結果統(tǒng)計

（1）大連市政府績效評估結果無法反應單位真實的績效的原因

外部（社會/公眾）工作單位/選擇選項政府績效考核辦公室被考核的區(qū)市縣政府和區(qū)管委會指標設計帶來的偏差　5　1 5綜合評價中主觀性帶來的偏差　4　1 5考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差　5　1 5評議帶來的偏差　4　1 0指標權重設計不夠合理　4　1 4其他　3 4

被考核的市政府各工作部門其他總計75 36 131 69 36 124 67 36 12 3 65 23 102 45 13 76 3 2 1 2

（2）選擇指標設計帶來的偏差這一影響因素的作答者，認為指標方面偏差主要來自于：

考核指標難以反映部門的工作重點和主要職能：78；

指標不夠均衡全面，比如社會民生類的考核指標過少：73；

部分考核指標不夠具體，同一指標下重點考察內(nèi)容可能因人理解而異：68；

部分考核指標的可測性差：77；

部分考核指標設立的績效目標過高，難以達到：23；

部分考核指標大家得分趨同，考核的區(qū)分度不高：52。

但是，在教學過程中，學生對中藥標本利用率不高，存在以下問題：（1）不能較好地保管中藥實物，因為中藥固有的自然屬性，學生不知道怎么保存，常有學生課上用完、課后就扔；（2）有的學生雖然將實物保存起來，但因保存方法不對，很快就會變質，加之學生嫌臟怕麻煩，課余時間也很少拿出來用；（3）在課后復習時學生也常拿出實物使用，但由于缺乏好的學習方法，常常看過即忘，學習效果不佳。

（3）選擇綜合評價中主觀性帶來的偏差這一影響因素的作答者，認為綜合評價中的偏差主要是因為：

評審者會受到社會關系的影響：69；

不同的評審者對績效、職責或同一指標的理解可能不一樣：74；

領導考評時更關注自己交待任務的完成情況：81；

領導考評時通常語義較為模糊：30。

（4）選擇考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差這一影響因素的作答者，認為考核數(shù)據(jù)不精確的主要原因是：

由統(tǒng)計局認定的數(shù)據(jù)含有水分：52；

有些考核數(shù)據(jù)容易被操控：79；

有些負向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報：72；

對部分數(shù)據(jù)進行查訪驗核的人手不夠：24。

（5）選擇外部（社會/公眾）評議帶來的偏差這一影響因素的作答者，認為外部評議的偏差主要來自于：

公眾經(jīng)常容易混淆某些政府部門的職責與職能劃分：64；

公眾對政府當前的工作重點和現(xiàn)行政策不是十分了解：81；

外部評議問卷設計不夠合理：3；

外部評議問卷抽樣不夠合理：21；

外部評議樣本量偏少：32。

（6）大連市政府績效評估的整個工作流程公開透明程度如何：

公開透明：14人；

公開透明程度較好：55人；

不清楚：48人；

公開透明程度較差：25人；

公開透明程度很差：8人。

（7）大連市政府績效評估結果與政府/部門真實績效之間的偏差程度：

偏差較大：10人；

有一定偏差：69人；

不清楚：46人；

偏差較?。?1人；

偏差極?。?人。

綜上所述，通過對調(diào)查問卷的分析，得到以下結論。

第一，對于大連市政府績效評估結果無法反映單位真實績效的原因，選擇指標設計帶來的偏差這一影響因素的人數(shù)最多，其次為綜合評價中主觀性帶來的偏差和考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差，選擇人數(shù)幾乎相同，接下來是外部評議帶來的偏差，選擇人數(shù)最少的影響因素為指標權重設計不夠合理。

第二，在信息維度的影響因素中，答卷者選擇較多的是：考核指標難以反映部門的工作重點和主要職能、指標不夠均衡全面、部分考核指標的可測性差以及有些考核數(shù)據(jù)容易被操控；在社會維度的影響因素中，答卷者選擇較多的是：不同的評審者對績效、職責或同一指標的理解可能不一樣和公眾對政府當前的工作重點和現(xiàn)行政策不是十分了解；在政治維度的影響因素中，答卷者選擇較多的是，領導考評時更關注自己交待任務的完成情況。

第三，對于政府績效評估流程的公開透明程度，近一半答卷者認為程度較好，近五分之一認為較差，還有相當數(shù)量的人表示不清楚。對于政府績效評估結果與真實績效之間的偏差，不足1/5答卷者認為偏差小，超過一半認為有一定偏差甚至存在很大偏差，還有1/3表示不清楚。由此可見，我市應加強績效建設，強化績效觀念，評估程序公開透明，讓公眾能更好地了解評估的運作并進行一定程度的監(jiān)督。

四、評估結果誤差的矯正對策

1.維度的誤差矯正對策

首先，合理優(yōu)化績效評估指標設計，使之更科學有效。評估指標的設計，是現(xiàn)階段大連市政府績效評估工作中的一個難點，也是關乎評估結果準確性的要點，在此之中，應盡可能使得評估指標涵蓋廣泛，全面均衡，在有一定共通性的基礎上建立考核區(qū)分度，使其能夠反映各部門的工作重點和主要職能。

其次，嚴格注重考核數(shù)據(jù)的精準性。用來進行評估計算的數(shù)據(jù)，部分來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，對于這些直接用于評估中的一手數(shù)據(jù)，應反復核實其是否準確。還有部分數(shù)據(jù)來自于各單位的申報，對這些要進行查訪核驗，堅決杜絕欺瞞虛報現(xiàn)象。對于難以提供證明材料的模糊數(shù)據(jù)，盡可能設置統(tǒng)一的轉換標準，使之更具象，易于評判。

第三，評估指標體系中，合理分配權重。評估指標體系由多方面構成，包括指標考核成績，領導評議以及社會公眾評議，這三者在評價中的權重設置，必須做到科學合理。對于不同部門的考核，應根據(jù)實際情況設計各項指標權重，不能一概而論，籠統(tǒng)設置，以促使評估結果更加真實有效。

2.維度的誤差矯正對策

第一，加強績效評估過程中公眾評議環(huán)節(jié)的建設。公眾對政府當前的工作重點和現(xiàn)行政策不是十分了解，認識還不甚完全，關注度并不高，政府應加強公眾認知，搭建一個良好的平臺，使群眾能夠更好地了解政府工作的運轉情況，清晰各部門職責與職能劃分。

第二，評估程序公開透明化。政府部門應致力于使績效評估流程對社會公眾呈公開透明化，從而使公眾可以清晰地得到有關評估信息。如今正值科技高速發(fā)展時期，此為信息地公開提供了良好條件，使得政府信息公開透明化更加易于實現(xiàn)。

第三，外部評議的問卷調(diào)查更加合理化。績效評估結果，部分來自于外部評議問卷調(diào)查，問卷在設計時，應盡可能多地涵蓋評估指標，問卷抽樣時，應保證抽樣范圍廣泛合理，且樣本容量足夠大，以減少偶然性。

3.維度的誤差矯正對策

首先，績效評估法制化，加強制度性保障。大連市的政府績效評估工作雖然在穩(wěn)步開展并取得了一定成效，但與之相關的法制化建設還有很多欠缺之處。在法律層面上，應當建立相關的法律法規(guī)對評估進行規(guī)范，加強制度性保障，增強約束力，以使得評估過程更加嚴謹完備，減少評估結果中誤差的產(chǎn)生。

其次，構建完備的監(jiān)管體系。目前，在評估過程中缺乏相應的監(jiān)督機制、監(jiān)管體系，我市應盡快建立相關的專門監(jiān)管部門，與之相輔相成，在績效考核辦公室工作的進程中進行監(jiān)督管理，避免部分有意左右評估結果的行為。

第三，強化評估結果的政治性運用。一方面，要建立良好的反饋機制，將評估結果及時準確地反饋給各被評價部門，使之能夠準確了解到自身的現(xiàn)狀，做出相應的工作及人事調(diào)整。另一方面，建立相關賞罰機制，充分發(fā)揮評估效用。

五、結論

政府績效評估是為了對政府的工作狀況進行綜合全面衡量，是檢驗政府是否良好履行其職能的標桿，從而對政府各部門做出人員調(diào)整、戰(zhàn)略規(guī)劃、部署改進等。在信息維度下，指標設計的科學性、各指標所占權重、評估數(shù)據(jù)的精準度；社會維度下，公眾評議環(huán)節(jié)、抽樣調(diào)查的樣本；在政治維度下，領導的政治意圖、評估過程的監(jiān)管力度等等，這些因素都會影響績效評估的結果，使之與政府真實績效之間產(chǎn)生偏差。

評估結果的偏差使得原本就測量困難的政府績效更加偏離了真實值，不能反映政府工作現(xiàn)狀，那么后續(xù)調(diào)整改進工作就失去了應有的意義。因此，對政府績效評估結果誤差的研究意義是較為重大的，學者及政府工作者應給予充分重視，深刻剖析誤差產(chǎn)生原因，找尋來源，盡最大可能控制誤差的產(chǎn)生。同時，針對誤差的各類來源制定相應的矯正對策，盡可能減小偏差，以求評估結果能最大限度地反映政府真實績效。

［1］周志忍.公共組織績效評估-英國的實踐及其對我們的啟示［J］.新視野，1995（1）.

［2］譚功榮.行政管理現(xiàn)代化評價系統(tǒng)初探［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2001（1）.

［3］蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念與啟示［J］.清華大學學報（哲學社會科學版），2003（1）.

［4］中國管理學會聯(lián)合課題組.關于政府機關工作效率標準的研究報告［J］.中國行政管理，2003（3）.

［5］彭國甫.地方政府績效評估程序的制度安排［J］.求索，2004（10）.

［6］盛明科，彭國甫.用元評估分析政府績效評估偏差［J］.湘潭大學學報（自然科學版），2004（1）.

（作者單位：大連理工大學）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.023