推開生態(tài)環(huán)境損害賠償一扇窗

文黎照陽光時(shí)代律師事務(wù)所環(huán)境業(yè)務(wù)部律師,武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士，承擔(dān)并主持環(huán)保部與浙江省環(huán)保廳的《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開專題研究》課題的研究

近日，浙江省紹興市環(huán)保局首開環(huán)保部門向環(huán)境損害責(zé)任者發(fā)起賠償?shù)南群?，向浙江某公司發(fā)出紹市賠償函字〔2016〕01號(hào)《生態(tài)環(huán)境損害賠償意見函》，要求企業(yè)賠償環(huán)境損害68.8萬元。筆者在為紹興環(huán)境執(zhí)法部門直接解決受損環(huán)境賠償?shù)男袨辄c(diǎn)贊的同時(shí)，也提出了環(huán)保部門實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦Щ笠约敖鉀Q方案，供讀者參考討論。

案件回放

2016年3月15日，紹興市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察人員檢查發(fā)現(xiàn)，位于紹興袍江工業(yè)區(qū)的浙江樂祥鋁業(yè)有限公司廠區(qū)西側(cè)圍墻外有排放口，大量呈較強(qiáng)酸性的淡黃色廢水從河道水面下的排放口涌出，進(jìn)入運(yùn)河（外官塘）水域。

發(fā)現(xiàn)這一情況后，紹興市環(huán)保局對(duì)該公司進(jìn)行查封，并將案件移送公安機(jī)關(guān)，同時(shí)啟動(dòng)對(duì)此次水污染事件的環(huán)境損害賠償程序。后經(jīng)評(píng)估機(jī)構(gòu)基線確認(rèn)、污染暴露分析、環(huán)境損害確認(rèn)、因果關(guān)系判定，認(rèn)為此次污染事件造成運(yùn)河（外官塘）水生態(tài)環(huán)境的損害，浙江樂祥鋁業(yè)有限公司的環(huán)境違法行為與環(huán)境損害間存在因果關(guān)系，評(píng)估意見書最終核定環(huán)境損害數(shù)額為68.8萬元。

環(huán)境有價(jià)損害賠償

近幾年各類環(huán)境問題頻發(fā)，可是在現(xiàn)行的立法中，除2014年新修訂《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度外，缺乏更多的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)內(nèi)容。2015年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域引起廣泛關(guān)注。因污染環(huán)境、生態(tài)破壞造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，都明確為生態(tài)環(huán)境損害的表現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境有價(jià)，損害必須擔(dān)責(zé)，這不僅補(bǔ)充了傳統(tǒng)民事責(zé)任中缺乏環(huán)境損害賠償責(zé)任，也為環(huán)保NGO無法承受的環(huán)境公益訴訟之重減負(fù)。

基層環(huán)境執(zhí)法部門戰(zhàn)斗在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管一線，負(fù)責(zé)環(huán)境違法行為的查處，具有掌握違法行為人、違法事實(shí)的直接證據(jù)優(yōu)勢，在查處環(huán)境違法行為的同時(shí)，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，不僅使受損環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)或賠償，提高行政效率，而且扭轉(zhuǎn)了環(huán)境問題的外部性。

現(xiàn)實(shí)困惑

損害鑒定誰買單

環(huán)境執(zhí)法處罰的依據(jù)是環(huán)境行政處罰類立法，只要依法確定行為違法，做出處罰就完成執(zhí)法任務(wù)，這也是法律授予的行政權(quán)。

但是，涉及到生態(tài)環(huán)境損害，排放多少污染物、造成多大范圍及什么程度的損害，以及如何治理和修復(fù)，是一個(gè)非常專業(yè)的問題，需要由生態(tài)環(huán)境相關(guān)專業(yè)的人士利用科學(xué)的方法計(jì)算得出，這顯然超出環(huán)境執(zhí)法人員的能力范圍。

要尋求專業(yè)人員支持，就需要支付鑒定費(fèi)用，而且目前的鑒定費(fèi)比較貴，少則數(shù)萬，多則百萬，且鑒定的費(fèi)用又不在預(yù)算當(dāng)中，試點(diǎn)期間的一兩單鑒定費(fèi)可能環(huán)保機(jī)關(guān)還有能力承擔(dān)，但再多幾單就麻煩了，因此誰來買單是個(gè)問題。

損害賠償是否超出執(zhí)法權(quán)限

依法行政是環(huán)境執(zhí)法的基本原則，環(huán)境基層執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)源于委托授權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害的民事賠償顯然不在授權(quán)范圍內(nèi)。不過在這個(gè)案例中，紹興市采取了一個(gè)較為妥善合理的方式，即發(fā)出賠償意見函，而不是在處罰決定書中確定。

這一做法，從行政執(zhí)法追求的社會(huì)秩序價(jià)值目標(biāo)來說，也是契合的，健康、清潔、良好的生活環(huán)境，是維護(hù)正當(dāng)秩序的前提。

但是，是不是能作為社會(huì)公共利益的代表，與污染者簽訂賠協(xié)議，還是需要討論的。

賠償金如何管理

相信對(duì)于紹興環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，目前面臨的一個(gè)最大問題，就是如何簽訂賠償協(xié)議和管理賠償金。

環(huán)境執(zhí)法部門作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，與民事主體簽訂生態(tài)損害賠償協(xié)議，目前還沒有先例。另外，補(bǔ)償金既非行政收費(fèi)，也非罰沒款收入，列入哪一個(gè)會(huì)計(jì)科目？入賬后，還需對(duì)外支付，是否屬于政府采購？要不要履行采購法律程序？

生態(tài)環(huán)境有價(jià)，損害必須擔(dān)責(zé)，這不僅補(bǔ)充了傳統(tǒng)民事責(zé)任中缺乏環(huán)境損害賠償責(zé)任，也為環(huán)保NGONGO無法承受的環(huán)境公益訴訟之重減負(fù)。

解決方案

本案中，企業(yè)排放的是強(qiáng)酸類廢水，流入運(yùn)河外官塘水城，根據(jù)《水污染防治法》第76條的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)”，這條規(guī)定提供了一種解決上述困惑的思路。

援引第76條，本案不僅處罰違法行為人，同時(shí)指定治理的期限，到期后若未治理，直接要求其支付修復(fù)費(fèi)用。環(huán)保部門以監(jiān)管人的身份，促使污染者與第三方直接簽訂生態(tài)環(huán)境修復(fù)合同，并監(jiān)督履約過程，檢查治理和修復(fù)效果。如此，即可回避超出執(zhí)法權(quán)限及修復(fù)資金監(jiān)管的問題。

至于如何確定生態(tài)環(huán)境損害賠償額及鑒定費(fèi)用的承擔(dān)，則可以借鑒司法鑒定，即由污染者向環(huán)保部門提出損害鑒定申請(qǐng)，環(huán)保部門批準(zhǔn)并主持由具有生態(tài)環(huán)境損害鑒定能力的部門做出鑒定，費(fèi)用由提出鑒定申請(qǐng)的污染者承擔(dān)。

此外，還有兩部立法的修訂也將為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供法律依據(jù)：一是《民法通則》正在修訂當(dāng)中，且民法典的制訂也正在緊張準(zhǔn)備，生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任承擔(dān)已經(jīng)被列入修訂范圍；二是《水污染防治法》的修訂，公開的修訂草案第134條也有類似規(guī)定，并且也有學(xué)者建議這一條還需要進(jìn)一步修訂，明確造成水體污染的治理和修復(fù)責(zé)任，而不是只有造成事故才承擔(dān)責(zé)任，也可以說，只要造成污染，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境按時(shí)完成的民事賠償責(zé)任。

期待相關(guān)立法的及時(shí)修訂能再為生態(tài)環(huán)境損害開一扇門，清潔健康的生態(tài)環(huán)境將離你我更近。