梅星星

(河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，鄭州　450046)

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食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管特點(diǎn)與模式

梅星星

(河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，鄭州450046)

在界定食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管概念的基礎(chǔ)上，闡述了監(jiān)管的相對性、動態(tài)性、復(fù)雜系統(tǒng)性等三大特點(diǎn)，將監(jiān)管模式劃分為被動型、半主動型、主動型政府監(jiān)管等三種類型，并指出被動型監(jiān)管是國內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主要模式；遵照監(jiān)管制度變遷的內(nèi)在邏輯——確保食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全這一公共產(chǎn)品供求平衡動態(tài)發(fā)展，分析了當(dāng)前的監(jiān)管特點(diǎn)、監(jiān)管模式形成的內(nèi)在機(jī)理；最后，探討了監(jiān)管制度改革的取向——多元共治，以期為我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率的提升提供理論借鑒。

食用農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；監(jiān)管特點(diǎn)；監(jiān)管模式

1　食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主體及機(jī)制

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是監(jiān)管主體在相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制下，對監(jiān)管客體進(jìn)行有效管理的過程，因而，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管機(jī)制對監(jiān)管實(shí)踐具有一定的指導(dǎo)意義。

1.1監(jiān)管主體構(gòu)成

國內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管從無到有，至今監(jiān)管框架基本形成，可將其具體分為行政監(jiān)管體系、檢驗(yàn)檢測體系、行政執(zhí)法體系三大主體部分(附表)。

附表　食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主體構(gòu)成

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政監(jiān)管體系是指在國家現(xiàn)有體制下，以農(nóng)業(yè)行政主管部門為主體、以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法及監(jiān)測評估結(jié)果為依據(jù)、以社會誠信體系和執(zhí)法體系為保障，通過綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，綜合協(xié)調(diào)相關(guān)部門對生產(chǎn)領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施事前、事中、事后全方位控制和監(jiān)管的系統(tǒng)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測體系是對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評價(jià)、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法、農(nóng)產(chǎn)品公平交易和市場秩序監(jiān)管的重要技術(shù)執(zhí)法體系，是依照國家相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及其質(zhì)量安全實(shí)施檢驗(yàn)檢測的重要技術(shù)支撐體系[1]。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系是指農(nóng)業(yè)行政部門(或得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織)在實(shí)現(xiàn)國家公共行政管理職能的過程中，依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)社會公共利益和服務(wù)社會的目的而對行政管理相對人采取的直接強(qiáng)制地影響相對人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為。

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的行政監(jiān)管體系是監(jiān)管框架的“骨骼”，檢驗(yàn)檢測體系是監(jiān)管框架的“血肉”，執(zhí)法體系是監(jiān)管框架流動的“血液”，而行政監(jiān)管體系是檢驗(yàn)檢測體系運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，檢驗(yàn)檢測體系是監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行的技術(shù)支撐，執(zhí)法體系是行政監(jiān)管體系、檢驗(yàn)檢測體系有效運(yùn)行的保障。

1.2監(jiān)管機(jī)制

學(xué)術(shù)界根據(jù)監(jiān)管目的及手段，將監(jiān)管劃分為社會性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管兩種形式[2]。本研究強(qiáng)調(diào)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是側(cè)重于對法規(guī)制度的依賴，即強(qiáng)調(diào)依法科學(xué)監(jiān)管而非“人治”型的監(jiān)管，因此，本研究將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制定義為監(jiān)管主體為了履行維護(hù)公眾健康安全、社會福利職責(zé)而對生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)管活動時(shí)所運(yùn)用的法律標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測、監(jiān)督管理、行政處罰等一系列監(jiān)管手段或方式。

2　食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管特點(diǎn)

2.1相對性

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題是指食用農(nóng)產(chǎn)品因質(zhì)量安全對人體健康造成危害的可能性，同一食用農(nóng)產(chǎn)品可能對不同人群造成危害的概率不同，同一食用農(nóng)產(chǎn)品在不同質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)下被判定所存在風(fēng)險(xiǎn)的等級也會不同，此外，從時(shí)空角度來看監(jiān)管，一個(gè)地區(qū)的監(jiān)管情況會受其他地區(qū)監(jiān)管情況的影響，也會成為其他地區(qū)監(jiān)管情況的自變量。因此，對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的監(jiān)管也具有一定程度的相對性。

2.2動態(tài)性

基于問題的相對性，可延伸出食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的動態(tài)性，目前判斷食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全情況主要依據(jù)其內(nèi)含物中有害物成分的含量，有害物成分的含量的高低是相對于各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的有害物成分的檢出限而言，而有害物成分檢出限是人為設(shè)置，那么，不同歷史時(shí)期社會、經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展水平不同，檢測標(biāo)準(zhǔn)也會有相應(yīng)變化，即同一食用農(nóng)產(chǎn)品有害物成分檢出限會隨時(shí)代發(fā)展而發(fā)生變化，進(jìn)而表現(xiàn)出食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的動態(tài)性。此外，不同歷史發(fā)展時(shí)期，受眾對同一食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度會有不同，而受眾對食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度會受到時(shí)代主流意識的影響。因此，從受眾角度來看，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管也表現(xiàn)出時(shí)空動態(tài)性。

2.3復(fù)雜系統(tǒng)性

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的相對性、動態(tài)性說明監(jiān)管的復(fù)雜系統(tǒng)性，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全既與食用農(nóng)產(chǎn)品本身質(zhì)量有關(guān)，又與受眾有關(guān)。食用農(nóng)產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)共同作用的結(jié)果，受眾又生活在自然系統(tǒng)和人類創(chuàng)造的社會當(dāng)中，因此，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危害風(fēng)險(xiǎn)性與客觀環(huán)境及主觀環(huán)境有關(guān)，進(jìn)而表現(xiàn)出食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的復(fù)雜系統(tǒng)性。

3　食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管模式

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式指國家或政府關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管法規(guī)的體制安排。從監(jiān)管模式的定義可以看出，在同一監(jiān)管法規(guī)框架下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同意味著監(jiān)管模式不同。就同一監(jiān)管客體而言，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)所遵循的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)必然要相同。因此，依據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，可將其分為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)(非政府監(jiān)管機(jī)構(gòu))，基于此，可將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式分為政府監(jiān)管和社會監(jiān)管兩種模式。由于政府監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)有的監(jiān)管制度對監(jiān)管對象采取的行政監(jiān)管，而非被監(jiān)管主體自愿性接受的監(jiān)管，因此，政府監(jiān)管屬于被動型監(jiān)管。社會監(jiān)管是以企業(yè)主體為主，輔之以社會組織、民間團(tuán)體等非政府監(jiān)管主體，在現(xiàn)有的法律框架下，按照一定的監(jiān)管機(jī)制所實(shí)施的監(jiān)管活動，屬于主動型監(jiān)管(圖1)。

圖1　監(jiān)管模式

此外，在政府監(jiān)管模式中，對于不同監(jiān)管客體而言，其監(jiān)管主體不同；對于同一監(jiān)管客體而言，處于供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)，其監(jiān)管主體也不盡相同，雖然均為政府監(jiān)管，但是監(jiān)管主體不同，會產(chǎn)生不同的監(jiān)管模式。例如，對食品質(zhì)量安全和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管而言，分別由食藥監(jiān)部門和農(nóng)業(yè)行政部門監(jiān)管，但都是履行其職責(zé)，可將其認(rèn)為是行業(yè)內(nèi)監(jiān)管，其監(jiān)管的形式、力度由同一個(gè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，屬于完全的被動型監(jiān)管；再如，對供應(yīng)鏈中不同環(huán)節(jié)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管則由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，市場銷售環(huán)節(jié)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)，然而，生態(tài)環(huán)境還在一定程度上影響著食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，市場銷售環(huán)節(jié)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況影響著食用農(nóng)產(chǎn)品最終的質(zhì)量安全情況。因此，對農(nóng)業(yè)行政部門監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管模式而言，環(huán)保部門、食藥監(jiān)部門對食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管可認(rèn)為是行業(yè)外監(jiān)管模式，其監(jiān)管的形式、力度并非完全由同一個(gè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，該模式屬于半主動型監(jiān)管。

4　食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管邏輯

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，政府監(jiān)管或是監(jiān)管制度的存在及其演進(jìn)一定時(shí)有內(nèi)在的機(jī)制或是外在的機(jī)遇窗口，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管亦然如此。假若市場流通過程中的食用農(nóng)產(chǎn)品均是優(yōu)質(zhì)安全的產(chǎn)品，政府監(jiān)管就沒有其存在的生命力。事實(shí)上，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的力度是越來越大，其中存在一定的監(jiān)管邏輯。

具體來講，由于市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中行為主體的逐利性，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已經(jīng)成為稀缺的“公共產(chǎn)品”，政府做為社會公眾利益代理人，為社會提供公共品保障是其職責(zé)，即確保一定的公共產(chǎn)品供給。公眾做為公共產(chǎn)品的需求者，假若一定時(shí)期內(nèi)其需求量保持不變，客觀環(huán)境的污染、生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境質(zhì)量差將會增加食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營主體主觀不良所造成的劣質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)有科學(xué)知識尚未意識到的安全問題等各種因素將增加食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，會對政府提供公共產(chǎn)品行為產(chǎn)生阻礙效應(yīng)，進(jìn)一步加劇公共產(chǎn)品的稀缺性，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品供不應(yīng)求；假若公眾需求量持續(xù)增加，將更加劇公共產(chǎn)品的稀缺。此時(shí)，政府監(jiān)管將會增強(qiáng)力度，外在表現(xiàn)是制定出臺一系列嚴(yán)厲措施，從源頭到終端進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)而加大公共產(chǎn)品供給效率，縮小公共產(chǎn)品供需之間的差距。需要說明的是，社會是一個(gè)復(fù)雜、時(shí)變的系統(tǒng)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾對公共產(chǎn)品的需求將不僅僅局限于數(shù)量上的滿足，還會對公共產(chǎn)品供給本身產(chǎn)生希冀，進(jìn)一步促使監(jiān)管形式的多元化發(fā)展。因而，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的多元共治，將會進(jìn)一步確保公共產(chǎn)品供給的穩(wěn)定，增強(qiáng)公共產(chǎn)品的供給來源。由此，形成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管制度變遷邏輯(圖2)?；谑秤棉r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度變遷邏輯，從問題發(fā)生的主觀性根源來看，人為因素的“無知”、“無良”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝兄?、“有良”；從客觀性根源來看，生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境等得以進(jìn)一步改善，這些主觀客觀條件的變化均會弱化非實(shí)質(zhì)性的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的發(fā)生。食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全做為“公共產(chǎn)品”，從其供求平衡的動態(tài)過程來看，很容易理解監(jiān)管的動態(tài)性特點(diǎn)。然而，結(jié)合食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題發(fā)生的根源與現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)“公共產(chǎn)品”的供求不僅取決于客觀環(huán)境、人的主觀因素，還取決于既定社會背景下的科技、經(jīng)濟(jì)等外在條件。因而，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管表現(xiàn)出復(fù)雜系統(tǒng)性特點(diǎn)。

圖2　食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度演進(jìn)

此外，從食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度變遷軌跡可以看出，在當(dāng)前食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度形成的過程中缺乏社會公眾的參與；由于食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全做為“公共產(chǎn)品”所表現(xiàn)出的外部性，單靠市場機(jī)制也不可能完全解決食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，必須借助政府監(jiān)管，而當(dāng)前的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的構(gòu)架及部門職能的劃分是基于供應(yīng)鏈不同環(huán)節(jié)人為“條塊化”，在缺乏部門有效協(xié)調(diào)的情況下，各自部門的監(jiān)管只能是單兵獨(dú)戰(zhàn)。由此，很容易看出國內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式仍然是以政府監(jiān)管為主的被動型監(jiān)管。

總之，隨著社會系統(tǒng)環(huán)境的變化，自食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度建立至今，監(jiān)管主體在監(jiān)管范圍、監(jiān)管模式、監(jiān)管強(qiáng)度、監(jiān)管機(jī)制等方面都有較大程度的改變。然而，這些仍然是政府主導(dǎo)的被動轉(zhuǎn)變，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、公眾對食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的“公共產(chǎn)品”的需求變化之間尚缺乏有效銜接。根據(jù)監(jiān)管制度變遷的內(nèi)在邏輯，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與的社會共治是未來國內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度改革與完善的取向，公眾參與的程度也將會決定政府監(jiān)管改革的力度。因而，社會共治或?qū)⒊蔀閲鴥?nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率提升的突破口?！?/p>

[1]金發(fā)忠.關(guān)于我國農(nóng)產(chǎn)品檢測體系的建設(shè)與發(fā)展[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2004，1：51.

[2]李懷，趙萬里.發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的特征及其經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，29(6)：29-36.

(責(zé)任編輯李婷婷)

Characteristics and Model of Quality and Safety Supervision of Edible Agricultural Products in China

MEI Xing-xing

(Henan University of Animal Husbandry and Economy，Zhengzhou 450046，China)

Based on the definition of the concept of quality and safety supervision of agricultural products，this paper summarized three characteristics of supervision which were relativity，dynamicity，complex systematicity，and divided supervision models of government into passive，pro-active，semi-active types.Meanwhile，the paper pointed out that the passive type was the main supervision mode of edible agricultural products’ quality and safety，induced the supervision logic and summarized the regulatory logic that was to ensure“public goods”which were quality and safety of edible agricultural products increasing supply so that meeting people needs and analyzed the internal mechanism of regulatory characteristics and model formation.Finally，this paper argued that the future regulatory’s multiple cohabitation would provide institutional guarantee for promoting China’s supervision efficiency of edible agricultural products’ quality and safety.

edible agricultural product；quality and safety；supervision characteristics；supervision mode

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃(青年)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：2015-CJJ083)；河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃(青年)項(xiàng)目。

梅星星(1986—)，男，博士，講師，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。