摘 要：對(duì)國(guó)有資產(chǎn)如何進(jìn)行有效監(jiān)管是我國(guó)確立社會(huì)主義制度以后一直備受關(guān)注的問題，尤其是改革開放以后。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制大致可以分為以下幾個(gè)階段：改革開放初期的放權(quán)讓利階段，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制初步形成階段，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使階段，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)集中行使階段。黨的十八屆三中全會(huì)以后，我國(guó)逐步確立了國(guó)有企業(yè)分類與國(guó)有資本分層的國(guó)資監(jiān)管原則。國(guó)有企業(yè)的分類改革與國(guó)有資本的分層定位兩者缺一不可，只有二者合力，才能保證國(guó)資國(guó)企改革的順利進(jìn)行。國(guó)企分類改革應(yīng)持“三分法”的觀點(diǎn)：將國(guó)有企業(yè)分為“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型，這種分類是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，應(yīng)因時(shí)因地進(jìn)行調(diào)整。國(guó)有資本將形成三層管理模式，即國(guó)資委——國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)。這種分層監(jiān)管模式將有助于發(fā)揮國(guó)有資本的不同職能，保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值，明確國(guó)資委的雙重定位，推動(dòng)政企分開，助推國(guó)企混合所有制改革。

關(guān) 鍵 詞：國(guó)有資產(chǎn)；國(guó)有企業(yè)； 監(jiān)管體制；分類分層；企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法

中圖分類號(hào)：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）07-0057-17

收稿日期：2016-03-01

作者簡(jiǎn)介：白金亞（1990—），男，河南周口人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、國(guó)有經(jīng)濟(jì)法、競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策。

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全。”[1]作為市場(chǎng)化整合配置國(guó)有資產(chǎn)的平臺(tái)，建立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，能夠更好地優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置，提高國(guó)有資本的投資使用效率。從國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的角度看，有必要進(jìn)一步理清國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資委以及持股企業(yè)之間的關(guān)系。這種新的“管資本”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式不同于目前以“管國(guó)企”為主、形成于2003年的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。2008年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議審議通過了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，該法具有里程碑意義，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制在制度化方面取得了重要成果。理論界關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律問題的研究也多以此為背景，主要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、設(shè)置、職能以及相關(guān)制度的合理性等方面進(jìn)行反思與前瞻。但這部法律顯然不適應(yīng)《決定》中涉及國(guó)資國(guó)企改革的內(nèi)容，目前國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在的最大問題仍在于行政監(jiān)管職能與出資人職能未能分離。[2]為此，有必要對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的歷史演變過程進(jìn)行梳理和回顧。

二、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管

體制的歷史演進(jìn)

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段（1949-1978）

這一時(shí)期可以分為兩個(gè)階段：一個(gè)是國(guó)有資產(chǎn)全面形成、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步建立階段，另一個(gè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段。

第一階段是從1949年到1956年，是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)全面形成、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步建立階段。這一階段的國(guó)有資產(chǎn)主要來源于沒收官僚資本的財(cái)產(chǎn)。沒收的“官僚資本”①有些直接歸政府要員所有，有些則為國(guó)民黨中央政府、省級(jí)政府和縣級(jí)政府所有，如抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后由國(guó)民黨政府接收的日本、德國(guó)、意大利三國(guó)在我國(guó)的企業(yè)。[3]這些企業(yè)成為我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體。[4]國(guó)有資產(chǎn)的第二個(gè)重要來源是沒收帝國(guó)主義國(guó)家在華財(cái)產(chǎn)，是在朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)期間完成的。第三個(gè)重要來源是通過對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，以“和平贖買”②的方式完成的。1956年底，99%的私營(yíng)工業(yè)企業(yè)變成了公私合營(yíng)。至此，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)全面形成。1953年我國(guó)開始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃，國(guó)家建立了完整的政府計(jì)劃體系，負(fù)責(zé)國(guó)家計(jì)劃的制訂、實(shí)施和調(diào)整。國(guó)營(yíng)企業(yè)③隸屬于各級(jí)政府，每個(gè)企業(yè)都有自己的計(jì)劃辦公室，擬定本企業(yè)的計(jì)劃并向主管部門的計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)提交報(bào)告。通過“兩下一上”的方式制定計(jì)劃，即各部和各省將國(guó)務(wù)院下達(dá)額度和指標(biāo)任務(wù)分配到各自管轄的企業(yè)，企業(yè)根據(jù)自身情況反饋意見，提出本企業(yè)的計(jì)劃建議草案，最后經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)再按初次下達(dá)計(jì)劃草案時(shí)的方式正式下達(dá)任務(wù)和指標(biāo)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)營(yíng)企業(yè)就是政府的一部分。

第二階段是從1956年到1978年，政府開始探索在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下如何管理國(guó)有企業(yè)。這一階段，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的主要特點(diǎn)是：⑴政企不分。國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管表現(xiàn)在對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接管理和計(jì)劃控制上，國(guó)有企業(yè)是政府的附屬，政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說既是所有者又是監(jiān)管者。⑵國(guó)有國(guó)營(yíng)。如前所述，這一時(shí)期的國(guó)有企業(yè)被稱為“國(guó)營(yíng)企業(yè)”，國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是高度統(tǒng)一的。⑶分級(jí)分業(yè)管理。國(guó)家根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小、重要程度和設(shè)立時(shí)的資金來源，分別由中央和地方政府對(duì)自身所屬國(guó)有企業(yè)以及企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理。[5]此外，按照不同的行業(yè)，由行業(yè)主管機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，但沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。[6]

傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的起步、積累和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。新中國(guó)成立之初，監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，政府直接管理國(guó)有資產(chǎn)的方式在當(dāng)時(shí)起到了保證國(guó)家財(cái)力、物力集中使用的作用，也體現(xiàn)了社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，奠定了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種監(jiān)管體制的弊端也逐漸暴露出來：由于國(guó)家（政府）管理方式單一和遠(yuǎn)離微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而導(dǎo)致信息傳導(dǎo)機(jī)制不暢，使得整個(gè)社會(huì)的資源配置效率較低，沒有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的國(guó)有企業(yè)缺乏活力。

（二）改革開放初期的放權(quán)讓利①階段（1979-1987年）

1978年開始的改革開放為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革帶來了機(jī)遇。1978年10月，四川省決定在四川化工廠、重慶鋼鐵廠、成都無縫鋼管廠、寧江機(jī)床廠、南充鋼廠、新都縣氮肥廠等6家企業(yè)進(jìn)行放權(quán)讓利的改革試點(diǎn)，打響了全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的第一炮。[7]1979年5月，國(guó)家經(jīng)委、外貿(mào)部、財(cái)政部、國(guó)家物資局、中國(guó)人民銀行、國(guó)家勞動(dòng)總部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在京、津、滬三市的八個(gè)企業(yè)進(jìn)行企業(yè)管理改革試點(diǎn)的通知》，該《通知》的發(fā)布標(biāo)志著放權(quán)讓利的企業(yè)改革正式啟動(dòng)。[8]為了推廣和規(guī)范國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利式改革，1979年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有工業(yè)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，同時(shí)還頒布了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成的規(guī)定》《關(guān)于開征國(guó)有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》《關(guān)于國(guó)有工業(yè)企業(yè)實(shí)行流動(dòng)資金額信貸的暫行規(guī)定》《關(guān)于提高國(guó)有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進(jìn)折舊費(fèi)使用辦法的暫行規(guī)定》4個(gè)配套文件，決定將國(guó)有企業(yè)放權(quán)讓利式改革在全國(guó)范圍內(nèi)推行。[9]

這一時(shí)期改革的主要內(nèi)容有：⑴改變國(guó)有企業(yè)作為政府附屬物的地位，確立其作為市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)主體的地位，需要企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展。⑵擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這一時(shí)期國(guó)家與企業(yè)之間分配關(guān)系的調(diào)整是沿著簡(jiǎn)政還權(quán)、減稅讓利的思路進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)政企分開，兩權(quán)分離，擴(kuò)大了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。⑶探索國(guó)有資產(chǎn)的多種經(jīng)營(yíng)形式，在國(guó)有企業(yè)改革中先后實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、租賃經(jīng)營(yíng)制度等。[10]⑷下放企業(yè)管理權(quán)限，把大量原屬中央管理的企業(yè)下放給地方管理，主要是把一些中央管理的企業(yè)下放給臨近的中心城市管理。

這一時(shí)期的改革試圖使國(guó)有企業(yè)成為社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，在一定程度上增強(qiáng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力，但這些措施并未觸及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的深層次問題，基本上都是圍繞國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)即國(guó)有企業(yè)這一層面展開的。由于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制基本不變，政府實(shí)際上仍控制著國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)在名義上享有一些經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但在實(shí)踐中常常被政府越俎代庖，因而難以取得真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位。[11]國(guó)有企業(yè)改革的深入使得原有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制失去了效用，不能進(jìn)行有效、及時(shí)的監(jiān)管，甚至導(dǎo)致對(duì)某些方面監(jiān)管失控。這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)中所出現(xiàn)的種種問題即與此有關(guān)。

（三）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制初步形成階段（1988-1997年）

為了從體制上建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理模式，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院于1988年8月成立了國(guó)有資產(chǎn)管理局。國(guó)有資產(chǎn)管理局的職能主要是“行使國(guó)家賦予的國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國(guó)家投資和收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)”。國(guó)有資產(chǎn)管理局的成立，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制初步形成，也說明國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能逐漸開始分離。1993年憲法修正案中“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的建設(shè)目標(biāo)和“國(guó)有企業(yè)”的概念開始明確，這說明我國(guó)已從根本法的角度認(rèn)可國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

這一時(shí)期的改革探索取得了明顯成效，其主要特點(diǎn)有：⑴國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)意識(shí)更加明確。先后建立了企業(yè)資本金制度和項(xiàng)目資本金制度，提出了國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。⑵建立了專門的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。區(qū)分政府社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的雙重身份。⑶明確了國(guó)有企業(yè)逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的方向。⑷抓大放小，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量。提出了對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組的方針，重視國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，確立了國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)體制或目標(biāo)。

從理論上說，國(guó)有資產(chǎn)管理局和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)是專司監(jiān)管和分工監(jiān)管的關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)是其實(shí)際權(quán)力與相關(guān)文件賦予其的職能相比較為有限。此外，由于受認(rèn)識(shí)的局限和部門利益慣性的影響，國(guó)有資產(chǎn)管理局仍然堅(jiān)持管資產(chǎn)與管企業(yè)要統(tǒng)一的思路，認(rèn)為管理國(guó)有資產(chǎn)就必須管理國(guó)有企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)國(guó)有企業(yè)管理權(quán)的介入，致使其與工商、交通等行業(yè)主管部門和經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)在企業(yè)管理方面的沖突日益激烈。[12]

從某種程度上說，上述沖突不僅沒有促使政企分開，反而加強(qiáng)了政府對(duì)企業(yè)的管理?；诖耍瑖?guó)務(wù)院于1994年決定將國(guó)有資產(chǎn)管理局由國(guó)務(wù)院直屬局調(diào)整為財(cái)政部管理的國(guó)家局。由于國(guó)有資產(chǎn)管理局的行政級(jí)別低于行業(yè)主管部門，在實(shí)踐中不能很好地發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的作用，同時(shí)與其他部門之間也存在明顯的部門利益沖突，因此，在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤銷，將其原承擔(dān)的職能改組為國(guó)有資本金基礎(chǔ)管理、財(cái)產(chǎn)評(píng)估管理和國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)三個(gè)司并入財(cái)政部，財(cái)政部直接承擔(dān)相關(guān)職能。

（四）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)分散行使階段（1998-2002年）

鑒于機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益凸顯的現(xiàn)實(shí)，1998年，中央人民政府實(shí)施了在2008年之前改革力度最大、涉及面最廣的一次政府機(jī)構(gòu)改革。1998年改革的目的是推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體目標(biāo)是盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制。1998年改革取得的歷史性進(jìn)步是：政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，①這樣，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得到了消除。到目前為止我們都還在享受這個(gè)成果。[13]

1998年的行政管理體制改革對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的影響主要表現(xiàn)在：其一，國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤銷，原有職能并入財(cái)政部；其二，專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被改組為隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的國(guó)家局，不再直接管理企業(yè)。

這一時(shí)期，國(guó)有資產(chǎn)管理體制表現(xiàn)出一種不同于以往的實(shí)踐模式，具有以下特征：⑴國(guó)家不再設(shè)立專司國(guó)有資產(chǎn)管理職能的行政機(jī)構(gòu)。這主要是因?yàn)閺膰?guó)有資產(chǎn)管理局10年運(yùn)作情況看，國(guó)有資產(chǎn)管理局在很大程度上僅僅充當(dāng)了“會(huì)計(jì)”的角色，在國(guó)有企業(yè)改革以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制完善方面并沒有發(fā)揮出資人應(yīng)有的作用。認(rèn)為撤銷國(guó)有資產(chǎn)管理局，將其職能并入財(cái)政部能更好地行使出資人職責(zé)。這說明當(dāng)時(shí)理論界對(duì)國(guó)資管理體制的改制方向存在較大爭(zhēng)議。[14]⑵機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)有資產(chǎn)的出資人職責(zé)主要由五個(gè)部門承擔(dān)。其中，財(cái)政部作為國(guó)有企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀管理，承擔(dān)國(guó)有資本金基礎(chǔ)管理職能；國(guó)家經(jīng)貿(mào)委對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)的重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行監(jiān)管，并會(huì)同有關(guān)部門做好所屬國(guó)有企業(yè)的改制、重組工作，承擔(dān)指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革和管理的職能；中共中央組織部與中央企業(yè)工委任免所屬國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子，并管理派駐國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的監(jiān)事會(huì)主席；國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)管立項(xiàng)；勞動(dòng)與社會(huì)保障部管勞動(dòng)與工資，形成了所謂的“五龍治水”體制。

在這一階段，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能由財(cái)政部、經(jīng)貿(mào)委等部門分別行使，其目的在于建立一個(gè)相互約束、相互監(jiān)督的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了“政出多門”的現(xiàn)象，使國(guó)有資產(chǎn)的使用者和經(jīng)營(yíng)者無所適從。企業(yè)要受到多個(gè)“婆婆”的監(jiān)管，卻沒有一個(gè)部門真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)，因?yàn)楦鞑块T都只是行使部分權(quán)能，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，各部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管績(jī)效也只承擔(dān)部分責(zé)任。事實(shí)上，由于責(zé)任無法在量化后被分配到各機(jī)構(gòu)，因此各部門實(shí)際上是不承擔(dān)責(zé)任的。責(zé)任不明很容易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極性不高，進(jìn)而弱化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和使用機(jī)構(gòu)應(yīng)有的監(jiān)督和約束， 嚴(yán)重影響了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和壯大。國(guó)有企業(yè)在1998年前后進(jìn)入最困難時(shí)期，全國(guó)三分之二的國(guó)有企業(yè)處于虧損狀態(tài)，利潤(rùn)總額只有213.7億元；到2003年，進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的國(guó)資委系統(tǒng)監(jiān)管的中央企業(yè)只有6家，營(yíng)業(yè)收入最多的中石油僅名列第69位，中央企業(yè)的改制面也只有30.4%。[15]這一階段的國(guó)有資產(chǎn)管理體制既不利于國(guó)有資本的集中統(tǒng)一管理，也混淆了社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合管理職能與國(guó)有資本所有者職能及公共財(cái)政與國(guó)有資本的界限，是一個(gè)明顯的退步。[16]

（五）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)集中行使階段（2003-2014年）

2002年，黨的十六大報(bào)告明確指出，要“繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，要在“中央政府和省、市（地）兩級(jí)政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)”。[17]2003年3月，作為政府機(jī)構(gòu)改革方案內(nèi)容之一，經(jīng)十屆全國(guó)人大批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委），將原屬財(cái)政部的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的部分職責(zé)，經(jīng)貿(mào)委行使的指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革和管理的職責(zé)，中央企業(yè)工委、勞動(dòng)與社會(huì)保障部擬定中央直屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入分配政策、審核中央直屬企業(yè)的工資總額和主要負(fù)責(zé)人的工資標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)劃歸國(guó)資委的職責(zé)范圍，授權(quán)其代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，監(jiān)管范圍確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)。[18]2003年4月6日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式掛牌成立，2003年5月13日，該委員會(huì)頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體制進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。國(guó)務(wù)院成立國(guó)資委，作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表，第一次在中央政府層面上做到了政府的公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)的出資人職能的分離，為新國(guó)有資產(chǎn)管理體制的運(yùn)行提供了組織保障，為新成立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展工作提供了制度保障。國(guó)資委的成立和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革取得了重大突破并進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)集中行使階段。

與以往的監(jiān)管體制相比，新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制有著明顯的特征：⑴明確監(jiān)管主體，實(shí)行中央、省、地三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。按照黨的十六大和十屆全國(guó)人大一次會(huì)議的決定，先后組建了國(guó)務(wù)院、省、市（地）三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有些地方還探索了縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的有效方式，至此，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的組織體系基本建立。截至2004年6月，全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)資委全部組建。截至目前，全國(guó)共組建地、市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)395個(gè)，許多國(guó)有資產(chǎn)總量較大的縣也明確了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體，國(guó)資委系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，國(guó)資監(jiān)管大格局加快推進(jìn)。[19]國(guó)家、省、市（地）三級(jí)國(guó)資委的成立，從機(jī)構(gòu)和組織上保證了國(guó)有企業(yè)改革的繼續(xù)深入推進(jìn)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的相對(duì)獨(dú)立開展，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)開始進(jìn)入了全面獨(dú)立監(jiān)管時(shí)期。新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制有利于克服舊體制下多部門分割行使所有權(quán)的弊端，而代之以國(guó)資委全面履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，這在一定程度上解決了長(zhǎng)期困擾國(guó)資監(jiān)管的出資人缺位問題。[20]⑵統(tǒng)一所有，分別代表。“分別代表”能夠更好地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，更加明確各級(jí)政府之間的產(chǎn)權(quán)和事權(quán)邊界。中央和地方在國(guó)有資產(chǎn)管理中的關(guān)系不再是原來的分級(jí)管理關(guān)系，而是分別代表的關(guān)系，原來是中央政府總代表，現(xiàn)在是分別代表，這有利于解決代理鏈條過長(zhǎng)、代理成本高、代理效率低的問題，是較原有體制的一個(gè)進(jìn)步。⑶管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合。1994年，國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤消后，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管是分散的，效率很低，引發(fā)了很多問題。2003年，國(guó)資委的成立改變了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的格局，國(guó)資委對(duì)國(guó)資國(guó)企的監(jiān)管是一個(gè)綜合性的監(jiān)管，使國(guó)資委職能有了一個(gè)清晰的定位：第一，管人。通過法定程序?qū)λO(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、管理和考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)以及其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機(jī)制，完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束機(jī)制。按照有關(guān)規(guī)定，代表國(guó)務(wù)院向所監(jiān)管企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作。[21]第二，管事。指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革重組，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善國(guó)有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。第三，管資產(chǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作。負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上交國(guó)有資本收益，參與制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)管理制度和辦法，按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算編制和執(zhí)行等工作。[22]第四，保值增值。承擔(dān)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。第五，監(jiān)督。按照出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)督促、檢查所監(jiān)管企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家安全生產(chǎn)方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等工作。第六，推動(dòng)立法，依法辦事。負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，起草國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)規(guī)章、制度，依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。[23]

自2003年國(guó)資委成立到2014年的11年間，國(guó)資委積極履行出資人職責(zé)，做了大量行之有效的工作。如對(duì)中央所屬國(guó)有企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，規(guī)范企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理，開展面向全球招聘中央企業(yè)負(fù)責(zé)人試點(diǎn)工作，發(fā)揮中央企業(yè)監(jiān)事會(huì)的作用，規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制和國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整等，有力地推進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，見下圖1-4。

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部網(wǎng)站歷年財(cái)政數(shù)據(jù)以及信息公開，http：//www.mof.gov.cn。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)與國(guó)資委公開的數(shù)據(jù)有差異，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)等信息的發(fā)布屬于財(cái)政部的職責(zé)范圍，故此處以財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。圖1-圖2中所稱全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，包括中央企業(yè)和36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)。中央企業(yè)包括：中央部門所屬的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)和中央管理企業(yè)，以上均不含國(guó)有金融類企業(yè)。

數(shù)據(jù)來源：《2004-2014中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理年鑒》，財(cái)政部網(wǎng)站歷年財(cái)政數(shù)據(jù)，http：//www.mof.gov.cn，本圖所稱國(guó)有企業(yè)是指全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，包括中央企業(yè)和36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)。中央企業(yè)包括：中央部門所屬的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)和中央管理企業(yè)，以上均不含國(guó)有金融類企業(yè)。

數(shù)據(jù)來源：國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站，http：//www.sasac.gov.cn。

三、黨的十八屆三中全會(huì)以來國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)展新方向：分層分類監(jiān)管

《決定》對(duì)國(guó)資國(guó)企如何改革、如何監(jiān)管提出了很多具有建設(shè)性的指導(dǎo)意見。如何發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府職能，如何發(fā)展混合所有制，都需要國(guó)資國(guó)企的全面深入改革。目前，國(guó)有企業(yè)正在進(jìn)行分類改革，以推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。在國(guó)有資產(chǎn)管理體制方面，將對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行分層管理，即三層“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式”。①這種分層既有利于實(shí)現(xiàn)“政企分開”，也有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使政府能夠更加有效地發(fā)揮作用。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制基于國(guó)資國(guó)企改革也將發(fā)生深刻變化，國(guó)資委也會(huì)被賦予新的定義。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革應(yīng)包含兩個(gè)方面：一是國(guó)有企業(yè)的分類改革與監(jiān)管，二是國(guó)有資本的分層改革與監(jiān)管。在全面深化改革的背景下，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。[24]國(guó)資國(guó)企改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，改革的成敗直接決定著市場(chǎng)能否在資源配置中起決定性作用。 通過對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制演變歷程進(jìn)行梳理，筆者認(rèn)為，國(guó)資國(guó)企改革應(yīng)遵循這樣的原則：在國(guó)有企業(yè)改革方面，應(yīng)以國(guó)有企業(yè)不同的功能定位為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革與監(jiān)管；在國(guó)有資本改革方面，應(yīng)以國(guó)有資本不同的分層定位為考量，對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行分層改革與監(jiān)管。

（一）基于國(guó)有企業(yè)功能定位的國(guó)有企業(yè)分類改革與監(jiān)管

黨的十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)企改革向縱深推進(jìn)，解決國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管問題被認(rèn)為是“頂層設(shè)計(jì)”的當(dāng)務(wù)之急。[25]《決定》提出要準(zhǔn)確界定國(guó)有企業(yè)的功能，目的是為了國(guó)有企業(yè)的分類改革，進(jìn)而提高國(guó)有企業(yè)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。為什么要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管？因?yàn)榉诸惐O(jiān)管與現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)不分類監(jiān)管有很大的不同。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的考核，現(xiàn)行的辦法是依據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，依據(jù)考核結(jié)果確定經(jīng)營(yíng)薪酬，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。這種適用于所有國(guó)有企業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)是不科學(xué)的，因?yàn)椴煌膰?guó)有企業(yè)具有不同的經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)特征，“一刀切”的考核方式對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)展極為不利，甚至?xí)绊憞?guó)有企業(yè)社會(huì)功能的發(fā)揮。同時(shí)，分類不是目的，目的還是更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

如何破解國(guó)有企業(yè)目前存在的監(jiān)管效率問題一直為人們所關(guān)注，筆者認(rèn)為，應(yīng)突破這種把國(guó)有企業(yè)看做一個(gè)整體進(jìn)行監(jiān)管的思維方式，確定差異化的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管思路，針對(duì)不同類別的國(guó)有企業(yè)適用不同的評(píng)價(jià)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)有企業(yè)具體如何分類，是國(guó)企改革方案首先要解決的問題。目前我國(guó)存在“兩分法”“三分法”的爭(zhēng)論。雖然在過去的時(shí)間里“兩分法”看似盛行，其實(shí)主流上已逐漸被“三分法”所代替。理論界和實(shí)務(wù)界在國(guó)有企業(yè)的基本分類方法上也形成了共識(shí)，①即以國(guó)有企業(yè)不同的企業(yè)功能屬性為標(biāo)準(zhǔn)，把我國(guó)的國(guó)有企業(yè)分為公共服務(wù)類、特定功能類與一般商業(yè)類三種類型。國(guó)資委也提倡這三種分類方式，[26]并且在地方層面，這種分類法已在多個(gè)省市開始實(shí)施。②應(yīng)當(dāng)說明的是，地方管理的國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)資委管理的國(guó)有資產(chǎn)差異性較大，因?yàn)楦鞯氐那闆r不同，因而各地與國(guó)資委出臺(tái)的改革方案可能會(huì)有很大差別，筆者認(rèn)為，這都是各地為適應(yīng)本地具體情況所作的變通，最終會(huì)“殊途同歸”。尤其在國(guó)企分類改革、國(guó)資分層管理以及大力發(fā)展混合所有制方面，這些指導(dǎo)層面的改革意見都將得到落實(shí)。

筆者對(duì)國(guó)有企業(yè)分類改革持“三分法”的觀點(diǎn)，即應(yīng)該將國(guó)有企業(yè)分為“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型。這三種國(guó)有企業(yè)類型的提法是基于企業(yè)功能定位這個(gè)基礎(chǔ)而進(jìn)行的?！肮卜?wù)類”強(qiáng)調(diào)的是該國(guó)有企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的公共用途或體現(xiàn)一定的公共政策?！肮卜?wù)類”即“公共企業(yè)”，在西方國(guó)家，人們普遍所說的國(guó)有企業(yè)其實(shí)是公共企業(yè)，主要集中在市場(chǎng)失效領(lǐng)域。[27]學(xué)界在界定國(guó)有企業(yè)時(shí)，有必要將這類提供公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)界定為“公共服務(wù)類企業(yè)”，并把以后國(guó)資投資的重點(diǎn)放在該領(lǐng)域，這既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是當(dāng)前全面深化改革對(duì)國(guó)資國(guó)企改革提出的階段性要求?！疤囟üδ茴悺眲t強(qiáng)調(diào)該國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在某一專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮特殊功能，主要是“公用企業(yè)”?！耙话闵虡I(yè)類”的提法不是常見的“競(jìng)爭(zhēng)類”的提法，而是突出第三類國(guó)有企業(yè)也是占比居于絕對(duì)多數(shù)的國(guó)有企業(yè)的商業(yè)特性，其強(qiáng)調(diào)的是一般商業(yè)企業(yè)市場(chǎng)化的商業(yè)功能，而不是從行業(yè)性質(zhì)差異的角度將其歸于“競(jìng)爭(zhēng)類”。明確了分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同的國(guó)有企業(yè)就要采取差異化的監(jiān)管方式、改革舉措和監(jiān)管原則（如下表所示）。

第一類是“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)，其既是國(guó)家為增加公共事業(yè)福利、實(shí)現(xiàn)公眾利益的一種手段，也是政府公共服務(wù)職能的延伸。這類國(guó)有企業(yè)又被稱為“公共企業(yè)”，其功能主要是宏觀調(diào)控和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、改善民生、服務(wù)社會(huì)、保障城市運(yùn)營(yíng)等。這類國(guó)有企業(yè)在國(guó)有企業(yè)總數(shù)中居于絕對(duì)少數(shù)，卻是未來國(guó)資投放的重點(diǎn)。針對(duì)該類企業(yè)的特點(diǎn)，建議“一企一法”，①這樣，可以更好地發(fā)揮其功能。有的學(xué)者懷疑“一企一法”可能影響本輪國(guó)資國(guó)企改革的效率，筆者認(rèn)為這種說法有一定的道理，但要看具體適用領(lǐng)域。在“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)可能不會(huì)運(yùn)用，在“特定功能類”國(guó)有企業(yè)可能會(huì)少用，但在“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)就應(yīng)該提倡運(yùn)用“一企一法”，這是由“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)的適用領(lǐng)域、社會(huì)功能、股權(quán)構(gòu)成、政企關(guān)系、公司治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管方面的特征綜合決定的。 換言之，每個(gè)企業(yè)都需要有與之相適應(yīng)的法律依據(jù)，僅僅依靠一般法律來調(diào)整是不符合設(shè)立這類國(guó)有企業(yè)的目的的。

第二類是“特定功能類”國(guó)有企業(yè)，這類國(guó)有企業(yè)混合特征性強(qiáng)，既不是典型的“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)，也不是純粹的“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)。其企業(yè)功能主要有鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)揮在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用、保障國(guó)家安全與重要資源、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策等。這類國(guó)有企業(yè)的數(shù)量比“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)多，比“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)少，企業(yè)之間的具體情況存在明顯差異。這類國(guó)有企業(yè)是近期以及未來一段時(shí)期內(nèi)國(guó)資改革的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，其改革在要求市場(chǎng)化導(dǎo)向的同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)國(guó)家賦予該類國(guó)有企業(yè)特定的社會(huì)功能，它不像“公共服務(wù)類”企業(yè)那樣主要依據(jù)國(guó)家政策，也不像“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)那樣強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。需要注意的是，該類國(guó)有企業(yè)有兩個(gè)動(dòng)態(tài)傾向：一個(gè)是向“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)化，一個(gè)是向“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)化。即它的功能是動(dòng)態(tài)的、可調(diào)整的，“一般商業(yè)類”與“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)也是動(dòng)態(tài)的，但“特定功能類”國(guó)有企業(yè)的動(dòng)態(tài)幅度比其他兩者都要大。一種情況是，隨著國(guó)家的發(fā)展，國(guó)家不再需要或者強(qiáng)調(diào)該特定功能，那么這類企業(yè)就會(huì)逐步轉(zhuǎn)變成“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)；另一種情況是，國(guó)家賦予該類國(guó)有企業(yè)新的功能，那就有可能將其轉(zhuǎn)變成“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)。從長(zhǎng)期來看，這兩種傾向都是存在的，并且轉(zhuǎn)化為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)的可能性更大，因?yàn)槠浯蠖嗑佑谧匀粔艛嗟匚磺揖哂行酆駥?shí)力。

第三類是“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)，也就是有些學(xué)者所稱的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。其企業(yè)功能主要是把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，追求國(guó)資的保值增值，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，滿足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用等。這類國(guó)有企業(yè)在國(guó)有企業(yè)總數(shù)中居于絕對(duì)多數(shù)，是本輪國(guó)資國(guó)企改革的重中之重。對(duì)于這類國(guó)有企業(yè)，應(yīng)按照市場(chǎng)化的要求，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。但需要注意的是，這里所說的市場(chǎng)化并不是把這類國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化、私有化，而是要在這類國(guó)有企業(yè)中大力發(fā)揮混合所有制的作用，讓各類資本參與進(jìn)來，共同分享改革的紅利，以此提升這類國(guó)有企業(yè)的管理水平、現(xiàn)代化程度和國(guó)資質(zhì)量，進(jìn)而緩解國(guó)有資產(chǎn)的管控壓力，提升國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率，大幅度降低昂貴的制度運(yùn)行成本，同時(shí)也能增強(qiáng)市場(chǎng)活力。

在參照以上國(guó)有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)分類改革的同時(shí)，我們還必須認(rèn)識(shí)到國(guó)有企業(yè)的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，其實(shí)就是三種分類方法的相對(duì)性。因?yàn)椴煌δ艿膰?guó)有企業(yè)成分并不是單一的，有可能含有其他屬性的成分，并且還伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的情勢(shì)。一種情況是，在改革中，一些企業(yè)被劃歸為“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)，雖然這些企業(yè)絕大多數(shù)都是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的，但現(xiàn)實(shí)中它的業(yè)務(wù)還有一小部分是涉及“公共服務(wù)類”的。還有一種情況是，改革后的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)條件和環(huán)境都會(huì)隨著市場(chǎng)的變化而變化，對(duì)于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)而言，如果其生產(chǎn)成本降低，以更低價(jià)格供應(yīng)仍有利可圖，就可轉(zhuǎn)化為“特定功能類”國(guó)有企業(yè)甚至是“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)；反之，“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)也可轉(zhuǎn)化為“特定功能類”國(guó)有企業(yè)甚至是“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)，如果是“特定功能類”國(guó)有企業(yè)，就更易向“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)或“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)化。這兩種情況說明國(guó)有企業(yè)分類是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，一蹴而就的國(guó)有企業(yè)分類是不可能的，改革本身以及改革過程中的變化都是需要考量的，因?yàn)樵趯?duì)它們進(jìn)行定位的同時(shí)還存在定位不清以及因情勢(shì)的變化而帶來的新的定位要求等問題，所以，我們必須認(rèn)識(shí)到，它們之間是可以相互轉(zhuǎn)化的。除此之外，還應(yīng)明確的是，不能以現(xiàn)在企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)某一類占比的多寡為分類依據(jù)，而是要從設(shè)定該類國(guó)有企業(yè)的目的出發(fā)，從企業(yè)本來的功能出發(fā)，分類之后還要進(jìn)一步梳理企業(yè)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，剝離一些不屬于自己的業(yè)務(wù)到其他類別的國(guó)有企業(yè)中去，在業(yè)務(wù)范圍確定后，才能使企業(yè)的功能得到最有效的發(fā)揮，這才是分類的目的。

基于上述分類標(biāo)準(zhǔn)和分類目的，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)遵循以下改革發(fā)展思路：對(duì)于“特定功能類”國(guó)有企業(yè)以及“公共服務(wù)類”國(guó)有企業(yè)，應(yīng)主動(dòng)退出那些市場(chǎng)化水平高、戰(zhàn)略重要性下降的行業(yè)產(chǎn)業(yè)，積極拓展新的、具有戰(zhàn)略價(jià)值的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極為民創(chuàng)利，在條件成熟時(shí)，堅(jiān)持走出去，創(chuàng)造國(guó)有資本更高的價(jià)值。對(duì)于“一般商業(yè)類”國(guó)有企業(yè)，混合所有制程度高，市場(chǎng)適應(yīng)能力強(qiáng)，逐利的主動(dòng)性也強(qiáng)，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)成熟飽和之后，國(guó)際化戰(zhàn)略是一個(gè)尤其值得關(guān)注的方向。2014年，我國(guó)國(guó)有企業(yè)占世界500強(qiáng)的企業(yè)已經(jīng)達(dá)到92家，[31]國(guó)有企業(yè)在中國(guó)對(duì)外直接投資存量中的比重大約為85%-90%。可見，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)奠定了良好的國(guó)際化基礎(chǔ)，雖然也存在一些經(jīng)營(yíng)能力弱以及國(guó)有企業(yè)海外投資的特殊障礙等，[32]但混合所有制必將對(duì)這些問題的解決提供重要支持。

（二）基于國(guó)資分層定位的國(guó)有資本分層改革與監(jiān)管

深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，最重要的就是要推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的管理模式完成從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。國(guó)資分層定位是國(guó)資國(guó)企改革的重點(diǎn)?！稕Q定》中的這一論斷明確了今后改革的方向，對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，都將起到巨大的推動(dòng)作用。國(guó)有資本的分層管理需要大力發(fā)展國(guó)有資本與集體資本、民營(yíng)資本等其他資本交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，與此同時(shí)，還需組建或者改組若干有條件的國(guó)有企業(yè)為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。在國(guó)有資產(chǎn)三層運(yùn)行模式中，國(guó)資委僅與其直接下層即國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司聯(lián)系，其職能從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為連接國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)的中樞，一方面接受國(guó)資委的監(jiān)督管理，另一方面專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作。處于第三層的國(guó)有企業(yè)則定位于國(guó)有資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

⒈國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資委之間的關(guān)系。各級(jí)國(guó)資委代表各級(jí)政府履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。國(guó)資委通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)的方式劃轉(zhuǎn)給國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司一定的國(guó)有資本。一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司接受國(guó)資委的監(jiān)督管理；另一方面，國(guó)資委不直接干預(yù)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的具體經(jīng)營(yíng)尤其是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的持股企業(yè)。國(guó)資委將把重心放在依照法律和市場(chǎng)規(guī)范管理國(guó)有資本的總量、分布及效益上，做好國(guó)有資本的出資人。國(guó)資委與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)中的上下層級(jí)，是三層管理體制中的上面兩層，兩者不是行政上的上下級(jí)關(guān)系，而是一種委托關(guān)系。對(duì)于國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、考核分配、公司治理和風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，構(gòu)建科學(xué)合理的國(guó)資監(jiān)管體系。同時(shí)還應(yīng)減少審批事項(xiàng)，做好簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等。目前階段國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)以管理國(guó)有股權(quán)作為自己的主要業(yè)務(wù)，在確立三層管理體制初期，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的定位并不清晰，在涉及一些重大事項(xiàng)時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)不能真正地自行決策，仍然要報(bào)請(qǐng)國(guó)資委來決策的情況，這就需要國(guó)資委依法制定或參與制定公司的章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。

⒉國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與持股企業(yè)之間的關(guān)系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是持股企業(yè)的主要股東或參股股東，兩者是資本公司與經(jīng)營(yíng)公司的關(guān)系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于持股企業(yè)的管理和監(jiān)管主要依靠我國(guó)《公司法》等其他市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體一般適用的法律和公司章程，管理完全是一種市場(chǎng)化的操作方式，不能采取行政命令或強(qiáng)制的方式，而是要依法管理，按章程辦事。

2015年11月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》明確了改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制三方面的改革措施：一是推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間的關(guān)系，界定國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所出資企業(yè)的關(guān)系；政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“一企一策”原則，明確對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式；國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司依據(jù)《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以財(cái)務(wù)性持股為主，建立財(cái)務(wù)管控模式。 三是提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率。 建立國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)國(guó)有資本優(yōu)化重組，建立健全國(guó)有資本收益管理制度，建立責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)，披露國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況。該《意見》從中央層面明確了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的發(fā)展方向。

（三）國(guó)企分類與國(guó)資分層的辯證關(guān)系

國(guó)有企業(yè)基于功能定位的分類和國(guó)有資本基于分層管理的定位，兩者之間是密不可分、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的。在本輪國(guó)資國(guó)企改革中，梳理國(guó)有企業(yè)的具體功能與調(diào)整國(guó)有資本的管理模式是前后相繼的兩個(gè)部分，其目的都是為了推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的必然延伸。厘清兩者之間的關(guān)系對(duì)于完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制是必不可少的。國(guó)有資產(chǎn)主要是為了提供廣義上的公共產(chǎn)品、促進(jìn)社會(huì)利益最大化。國(guó)有企業(yè)按照“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”進(jìn)行分類，使得不同的國(guó)有企業(yè)有了不同的定位，進(jìn)而在不同國(guó)有企業(yè)分類基礎(chǔ)上按照不同職能分別建立與其相對(duì)應(yīng)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，然后根據(jù)不同職能特性，分別制定各類資本運(yùn)營(yíng)公司的出資方式、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、監(jiān)管方式和考核機(jī)制，最終形成安全有效的國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)行機(jī)制。[33]

四、結(jié)論

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，國(guó)企分類改革和國(guó)資分層改革及監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，直接影響著經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗。在國(guó)有企業(yè)分類改革中，要注重不同國(guó)有企業(yè)的功能定位，對(duì)不同國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，建議把國(guó)有企業(yè)分為“公共服務(wù)類”“特定功能類”和“一般商業(yè)類”三種類型。這種分類方法是科學(xué)、合理的，將有助于分類監(jiān)管的有效性和下一步國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的建立。國(guó)資分層主要按照“管資本”的方式進(jìn)行，即三層國(guó)有資本管理模式：國(guó)資委——國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)。這種分層監(jiān)管模式將有助于發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的不同職能，保障國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，明確國(guó)資委的雙重定位，推動(dòng)政企分開，也便于調(diào)動(dòng)非公有資本參與的積極性。當(dāng)前，全面深化改革已經(jīng)全面鋪開，國(guó)資國(guó)企改革在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域承擔(dān)著改革的重任，各級(jí)國(guó)資委都在研究、制定新的改革方案，上海、廣東、山東以及黑龍江等二十多個(gè)省、市的國(guó)資委已經(jīng)發(fā)布了各自的改革方案，中央層面的改革方案正逐步公布。我們有理由相信，科學(xué)的改革方案的制定加上此輪國(guó)資國(guó)企改革步驟的周密安排，一定能夠?qū)崿F(xiàn)既定的改革目標(biāo)，建立起合理的基本經(jīng)濟(jì)制度。

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