摘 要：公眾參與行政決策是推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策的重要途徑。行政法學(xué)界及公共管理學(xué)界對(duì)公眾參與行政決策制度的研究，主要是通過(guò)對(duì)公眾參與行政決策立法以及具體制度進(jìn)行研究來(lái)提出完善我國(guó)公眾參與行政決策制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想的。但目前的研究還存在公眾參與“縱深”研究不足的問(wèn)題，如缺乏對(duì)公眾遴選、責(zé)任、意思表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)的研究等。今后的研究可向公眾遴選機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、意思表達(dá)機(jī)制以及參與強(qiáng)度和限度等方向推進(jìn)。

關(guān) 鍵 詞：公眾參與；行政決策；協(xié)商民主；公眾責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）07-0048-09

收稿日期：2016-03-01

作者簡(jiǎn)介：高譚媚（1993—），女，四川雅安人，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心工作人員，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

公眾參與，是指行政主體之外的個(gè)人和組織對(duì)行政過(guò)程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。[1]其對(duì)于科學(xué)決策、民主決策具有重要意義。對(duì)公眾參與行政決策進(jìn)行研究，一方面，有助于解決公眾參與在行政決策立法與實(shí)踐中存在的問(wèn)題，為具體制度的構(gòu)建與完善提供理論指導(dǎo)；另一方面，有助于提升公眾參與行政決策的價(jià)值地位，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)，為今后我國(guó)公眾參與行政決策指明方向?？傮w來(lái)說(shuō)，學(xué)界關(guān)于公眾參與行政決策的研究較多，研究成果也相當(dāng)可觀，但從研究的深度和廣度上看仍然存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步探討。

一、研究文獻(xiàn)概況

（一）專(zhuān)著

在中國(guó)國(guó)家數(shù)字圖書(shū)館，以“公眾參與”為題名進(jìn)行檢索，搜索出48個(gè)結(jié)果，[2]但多是針對(duì)公眾參與的研究，只有極少數(shù)與公眾參與行政決策有關(guān)。同時(shí)輸入“公眾參與”與“行政”兩個(gè)詞為題名進(jìn)行檢索，搜索出13個(gè)結(jié)果。[3]按照專(zhuān)著內(nèi)容可分為三類(lèi)：第一類(lèi)是對(duì)公眾參與行政立法的專(zhuān)門(mén)介紹，因本文對(duì)行政決策的定義采用狹義說(shuō)，而狹義的行政決策與行政立法相互平行，故此類(lèi)研究與公眾參與行政決策無(wú)關(guān)；第二類(lèi)是對(duì)整個(gè)行政過(guò)程中公眾參與的探討，因行政決策過(guò)程包含于行政過(guò)程內(nèi)，故此類(lèi)研究對(duì)于公眾參與行政決策過(guò)程也進(jìn)行了介紹；[4]第三類(lèi)是中外公眾參與制度比較研究，側(cè)重于對(duì)公眾參與的研究，對(duì)于公眾參與行政決策有所提及但不夠深入。[5]以“公眾參與行政決策”為題名進(jìn)行檢索，僅搜索出1個(gè)結(jié)果，[6]即李國(guó)旗所著的《公眾參與行政決策》（天津人民出版社2012年版）。該書(shū)主要介紹了公眾參與行政決策的主體及程序、我國(guó)公眾參與行政決策法治化以及公眾參與權(quán)等基本問(wèn)題。

（二）論文

在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)平臺(tái)，以“公眾參與”為篇名進(jìn)行檢索，找到7192條結(jié)果，[7]涵蓋環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、立法等方面，此領(lǐng)域的學(xué)者將公眾參與行政決策作為研究公眾參與的一個(gè)方面。以“行政決策”為篇名進(jìn)行檢索，找到1881條結(jié)果，[8]主要是對(duì)行政決策程序以及重大行政決策的研究，此領(lǐng)域的學(xué)者將公眾參與作為行政決策程序的一個(gè)重要步驟或重要原則加以研究。以“公眾參與行政決策”為篇名進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果為96條（其中，期刊論文58篇，碩士學(xué)位論文12篇，會(huì)議論文4篇，報(bào)紙理論版文章22篇），[9]主要是對(duì)公眾參與行政決策制度構(gòu)建及程序設(shè)計(jì)的研究?？傮w看來(lái)，學(xué)界對(duì)行政決策的研究時(shí)間較早，1984年就有論文成果出現(xiàn)；對(duì)公眾參與的研究稍晚，最早的論文成果出現(xiàn)于2000年，但數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政決策；而關(guān)于公眾參與行政決策最早的論文成果則出現(xiàn)在2003年。

（三）課題

在全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室網(wǎng)頁(yè)社科基金成果數(shù)據(jù)庫(kù)輸入“公眾參與行政決策”進(jìn)行檢索，沒(méi)有查詢(xún)到相關(guān)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目。[10]輸入“公眾參與”進(jìn)行搜索，結(jié)果顯示為6個(gè)，[11]其中與“公眾參與行政決策”相關(guān)的只有2個(gè)，分別是：2006年7月1日立項(xiàng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為章劍生的一般項(xiàng)目《行政規(guī)劃中公眾參與的原理與制度研究》；2005年5月18日立項(xiàng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為王錫鋅的青年項(xiàng)目《行政立法和決策過(guò)程中的公眾參與研究》。輸入“行政決策”進(jìn)行搜索，結(jié)果顯示為6個(gè)，[12]其中與“公眾參與行政決策”相關(guān)的有1個(gè)，即1998年5月1日立項(xiàng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為孫柏瑛的一般項(xiàng)目《關(guān)于社區(qū)內(nèi)公民參與行政決策的思考與建議：發(fā)展公民與基層政府機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系》。

從總體上說(shuō)，在已有研究成果中分別對(duì)公眾參與和行政決策的研究較多，對(duì)公眾參與行政決策的研究較少，但在對(duì)公眾參與或者行政決策進(jìn)行研究時(shí)，或多或少地會(huì)提及公眾參與行政決策問(wèn)題。從成果類(lèi)型來(lái)看，專(zhuān)著和課題較少，論文較多，但總體數(shù)量不大，還有較大的研究空間。公眾參與行政決策作為一個(gè)單獨(dú)的研究對(duì)象，與國(guó)家層面對(duì)行政過(guò)程中公眾參與的重視程度有關(guān)。關(guān)于公眾參與行政決策，在國(guó)家政策法規(guī)層面有三個(gè)標(biāo)志：第一，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出要“建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”；[13]第二，2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，將公眾參與確定為重大決策的必經(jīng)程序；[14]第三，2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)：“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”。[15] 自2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，學(xué)界對(duì)公眾參與的研究較多，論文成果數(shù)量一路攀升，但關(guān)于公眾參與行政決策的論文數(shù)量未見(jiàn)明顯增加；2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》后，對(duì)公眾參與行政決策的研究日漸增多，2013年論文成果呈現(xiàn)高峰趨勢(shì)； 2015年再次出現(xiàn)高峰。（見(jiàn)圖表一、圖表二）

二、公眾參與行政決策研究的現(xiàn)狀

通過(guò)梳理學(xué)界的主要學(xué)術(shù)成果后我們發(fā)現(xiàn)，研究公眾參與行政決策的學(xué)者主要集中在兩大學(xué)術(shù)領(lǐng)域：一是行政法學(xué)領(lǐng)域，從法學(xué)視角出發(fā)，側(cè)重于對(duì)公眾參與行政決策立法、程序及具體內(nèi)容的研究；二是公共管理學(xué)領(lǐng)域，從公共管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，側(cè)重于對(duì)決策成本、公眾參與影響力的研究。公眾參與行政決策是法律問(wèn)題，因此行政法學(xué)界的研究較公共管理學(xué)界更廣、更多。筆者梳理出了學(xué)界研究公眾參與行政決策采用的主要方法，并從立法研究和具體制度研究?jī)蓚€(gè)方面介紹研究的主要內(nèi)容。由于篇幅有限，本文僅介紹我國(guó)學(xué)者對(duì)我國(guó)公眾參與行政決策的研究，不涉及國(guó)外學(xué)者的研究以及我國(guó)學(xué)者對(duì)域外相關(guān)制度的研究。

（一）主要研究方法

學(xué)界研究公眾參與行政決策有三個(gè)角度：一是對(duì)公眾參與進(jìn)行研究時(shí)，因?qū)⑿姓Q策視為公眾參與的一個(gè)領(lǐng)域，故對(duì)公眾參與行政決策有所涉及。二是對(duì)行政決策或行政程序進(jìn)行研究時(shí)，因公眾參與系行政決策程序的重要原則之一，故對(duì)公眾參與行政決策或行政程序也有所涉及。例如張步峰在其著作《正當(dāng)行政程序研究》（清華大學(xué)出版社2014年版）中就對(duì)公眾參與行政程序的立法模式、效力等作了簡(jiǎn)要介紹。三是專(zhuān)門(mén)研究公眾參與行政決策。學(xué)界對(duì)公眾參與行政決策進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究時(shí)主要采用以下三種方法：

第一種是個(gè)案分析，即通過(guò)對(duì)具體事例的分析，指出行政決策中公眾參與存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策。采用第一種方法者為數(shù)不多，在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)平臺(tái)以“公眾參與行政決策”為篇名進(jìn)行檢索的96條結(jié)果中，以“為例”為篇名進(jìn)行二次檢索，僅有3條結(jié)果，[16]作者分別以電動(dòng)車(chē)標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)、5·16鄰水縣事件以及PX項(xiàng)目選址為例進(jìn)行切入。[17]在以“決策”和“公眾參與”為篇名檢索出的420條結(jié)果中，以“為例”為篇名進(jìn)行二次檢索，有23條結(jié)果，[18]但其中僅有11條結(jié)果是以具體事件為例對(duì)公眾參與行政決策進(jìn)行分析，[19]且所舉實(shí)例存在重復(fù)研究的情況，余下12條結(jié)果是以某地方政府的相關(guān)制度為例進(jìn)行切入。

第二種是地域分析，即對(duì)某地方政府的公眾參與行政決策情況進(jìn)行研究，指出存在的問(wèn)題并提出對(duì)策。例如：謝天宇發(fā)表于《社科縱橫（新理論版）》2010年第4期的論文《完善沈陽(yáng)市公眾參與行政決策程序機(jī)制研究》，劉暢的碩士學(xué)位論文《云南省地方政府行政決策公眾參與問(wèn)題研究》，李濤的碩士學(xué)位論文《地方政府決策中公眾參與問(wèn)題探究——以常州市為例》。這三篇論文分別選取沈陽(yáng)市、云南省以及常州市作為調(diào)研對(duì)象對(duì)公眾參與行政決策進(jìn)行分析研究。但采用此種方法者并不多。

第三種是全面概括分析，既不以具體案例切入，也不局限于研究某個(gè)地域范圍，而是全面概括理論和實(shí)踐中存在的問(wèn)題并提出應(yīng)對(duì)之策。例如李志強(qiáng)發(fā)表于《福建法學(xué)》2009年第4期的論文《試論行政決策公眾參與制度的具體建構(gòu)》，陳軍平、馬英娟發(fā)表于《中國(guó)行政管理》2009年第1期的論文《行政決策中的公眾參與機(jī)制》。

雖然上述三種方法切入角度不同，但殊途同歸，一方面剖析了當(dāng)下公眾參與行政決策存在的問(wèn)題，另一方面提出了制度完善和構(gòu)建的建議。在三種方法中，采用第三種方法的居多，與前兩種方法相比理論性更強(qiáng)，但由于缺乏具體事例，研究成果還存在一定的重復(fù)現(xiàn)象。

（二）對(duì)立法的研究

關(guān)于公眾參與行政決策的立法模式，張步峰將其分為三種：第一種僅規(guī)定了公眾的參與權(quán)；第二種規(guī)定了公眾的參與權(quán)與政府的作為義務(wù)；第三種既規(guī)定了公眾的參與權(quán)和政府的作為義務(wù)，又規(guī)定了公眾參與的效力。①

學(xué)界有人提出，目前我國(guó)公眾參與行政決策立法主要存在三個(gè)問(wèn)題：第一，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一制度規(guī)范。例如吳克強(qiáng)在其碩士學(xué)位論文中提出，目前對(duì)公眾參與行政決策具有全國(guó)性約束力的制度規(guī)范分散在《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及《中華人民共和城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，盡管法律位階高，但適用領(lǐng)域較窄，調(diào)整對(duì)象有限；各地雖然陸續(xù)出臺(tái)了“行政程序規(guī)定”“重大行政決策程序規(guī)定”等規(guī)范性文件，但法律位階低，適用范圍有限，難以為公眾參與行政決策制度構(gòu)建提供一個(gè)常態(tài)化的標(biāo)準(zhǔn)。[20]第二，在程序設(shè)計(jì)上可操作性不強(qiáng)。例如張瓊在其碩士學(xué)位論文中認(rèn)為：“向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”缺乏法律依據(jù)、具體實(shí)施辦法和回應(yīng)機(jī)制。[21]還有學(xué)者提出：對(duì)于如何遴選參與人、如何啟動(dòng)公眾參與程序并未作出規(guī)定；雖列舉了聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、協(xié)商會(huì)等公眾參與方式，卻未設(shè)計(jì)具體程序，于實(shí)際操作無(wú)益。[22]第三，欠缺法律約束力。部分制度規(guī)范雖提出要在行政決策中引入公眾參與機(jī)制，但是并未規(guī)定如決策者違反這一規(guī)則所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。[23]

針對(duì)分散立法存在的局限性，學(xué)界大多主張對(duì)公眾參與行政決策進(jìn)行統(tǒng)一立法。關(guān)于如何統(tǒng)一立法，學(xué)界的觀點(diǎn)又可分為以下三類(lèi)：第一種觀點(diǎn)是出臺(tái)《行政程序法》。如林興樂(lè)認(rèn)為，通過(guò)《行政程序法》保障公眾參與行政決策是世界各國(guó)的通行做法，是民主與法治發(fā)展的趨勢(shì)；[24]何海波認(rèn)為，作為成文法國(guó)家，出臺(tái)《行政程序法》是我國(guó)完善公眾參與行政決策的不二選擇。[25]第二種觀點(diǎn)是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)立法。如朱海波認(rèn)為，應(yīng)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定《公眾參與行政決策保障法》。[26]第三種觀點(diǎn)是由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)。如羅豪才認(rèn)為，當(dāng)下應(yīng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《重大行政決策程序條例》。[27]

（三）對(duì)具體制度的研究

學(xué)界對(duì)于我國(guó)公眾參與行政決策的具體制度研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)行政決策中公眾參與主體的研究，二是對(duì)參與方式的研究，三是對(duì)啟動(dòng)機(jī)制的研究，四是對(duì)公眾參與在行政決策中的效力的研究，五是對(duì)回應(yīng)機(jī)制的研究。

⒈公眾參與主體研究。學(xué)界認(rèn)為，在公眾參與主體層面存在三大問(wèn)題：第一，現(xiàn)有公眾參與行政決策程序中公眾參與的主體不明確，代表產(chǎn)生機(jī)制不健全，有“專(zhuān)家專(zhuān)制”之嫌。[28]第二，行政機(jī)關(guān)“權(quán)力意識(shí)”過(guò)大，公眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)不強(qiáng)。第三，非政府組織發(fā)展不完善，受到的行政干預(yù)過(guò)多，缺少代表機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的獨(dú)立性，對(duì)決策的影響力不強(qiáng)。[29]要解決上述問(wèn)題，學(xué)界認(rèn)為應(yīng)先明確公眾參與主體的范圍。關(guān)于參與主體，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括兩大類(lèi)，一類(lèi)是未被剝奪政治權(quán)利的公民，另一類(lèi)是依法成立的社會(huì)組織，外國(guó)人及國(guó)外組織則根據(jù)對(duì)等原則確定能否參與。[30]另有學(xué)者認(rèn)為遵循“均衡性”的要求，參與者應(yīng)包含三類(lèi)人：利害關(guān)系人、專(zhuān)家以及能夠影響行政決策制定和實(shí)施的行政官員。[31]至于如何篩選，學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)的利害關(guān)系人說(shuō)進(jìn)行了補(bǔ)充和修正。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)綜合考慮利害關(guān)系和參與主體對(duì)決策項(xiàng)目的關(guān)心程度，[32]還應(yīng)考慮空間性、時(shí)間性，參與者的知識(shí)行動(dòng)能力、組織化程度、意愿性以及決策事項(xiàng)的性質(zhì)及復(fù)雜程度。[33]另有學(xué)者認(rèn)為，可以采用公推公選的方式進(jìn)行篩選。[34]

⒉公眾參與方式研究。學(xué)界總結(jié)出了公眾參與方式各自存在的主要問(wèn)題：第一，與公眾直接溝通的面對(duì)面參與方式?jīng)]有明確的法定程序，且被訪(fǎng)問(wèn)者的獨(dú)立性難以保證。第二，舉辦聽(tīng)證會(huì)成本較高，難以向常規(guī)化發(fā)展。第三，媒體參與方式雖然成本低，但制度化程度不高，且公眾受經(jīng)濟(jì)、地理和階層等影響較大。第四，公眾調(diào)查方式中與政府的溝通幾乎是單向的，公眾深入?yún)⑴c的機(jī)會(huì)較少。[35]針對(duì)前述問(wèn)題，部分學(xué)者主張創(chuàng)設(shè)新的、更有效的公眾參與方式。例如：有學(xué)者提出借鑒我國(guó)香港特別行政區(qū)的做法，主動(dòng)召集利害關(guān)系人、專(zhuān)家等組成“公眾咨詢(xún)委員會(huì)”參與行政決策。[36]另有部分學(xué)者則主要研究如何完善現(xiàn)有的公眾參與方式。如姬亞平認(rèn)為，針對(duì)可能受決策內(nèi)容直接約束的公眾，應(yīng)借助媒體進(jìn)行定向宣傳；[37]李志強(qiáng)認(rèn)為，并非公眾參與的強(qiáng)度越大，決策效果就越好，應(yīng)根據(jù)決策事項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)化程度調(diào)整公眾參與的強(qiáng)度和方式。[38]

⒊公眾參與啟動(dòng)機(jī)制研究。有學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)行政決策中公眾參與的主動(dòng)權(quán)基本由決策者掌握，公眾實(shí)際成了單純的承受者，只有在受到?jīng)Q策者邀請(qǐng)時(shí)才有表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，而公眾一旦失去啟動(dòng)決策參與的權(quán)利保障，將難以肩負(fù)起與決策者協(xié)商談判的使命。[39]因此，有學(xué)者提出建立公眾動(dòng)議機(jī)制，利害關(guān)系人、專(zhuān)家均可通過(guò)信函、傳真、電子郵件等書(shū)面方式提出參與動(dòng)議。[40]吳克強(qiáng)認(rèn)為，可借鑒現(xiàn)行行政許可、行政處罰中聽(tīng)證程序的啟動(dòng)機(jī)制，將公眾參與的啟動(dòng)方式分為依職權(quán)和依申請(qǐng)兩種，并分別規(guī)定適用范圍。[41]

⒋公眾參與效力研究。關(guān)于公眾參與的效力，張步峰認(rèn)為，目前各地方政府態(tài)度不一：一種是“采納合理的意見(jiàn)與建議”，另一種是“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其提出的合理意見(jiàn)”。顯然“采納”比“充分考慮”的裁量空間更小，但前提均是“合理”。①大部分學(xué)者認(rèn)為，公眾意見(jiàn)主要起參考作用，決策者不是必須采納，而應(yīng)綜合考慮其他因素。如蔡定劍認(rèn)為，決策者可以作出與公眾意見(jiàn)不一致的決策，但必須作公開(kāi)、合理的解釋?zhuān)⑴e出相應(yīng)的證明資料。[42]陳軍平、馬英娟認(rèn)為，按照“審慎性民主”的要求，公眾意見(jiàn)在行政決策過(guò)程中大多僅起到咨詢(xún)、參考的作用，即行政機(jī)關(guān)必須考慮公眾的意見(jiàn)，但最終決定權(quán)仍屬于行政機(jī)關(guān)，只需說(shuō)明采納或不采納的理由。[43]至于如何保障公眾參與行政決策的效力，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)健全司法審查制度。例如徐淑芹將公眾參與權(quán)分為基本參與權(quán)和具體參與權(quán)，認(rèn)為行政決策侵害基本參與權(quán)的，屬于程序嚴(yán)重違法，應(yīng)確認(rèn)無(wú)效或者予以撤銷(xiāo)；如果侵害了具體參與權(quán)，則屬于性質(zhì)輕微，可采取訓(xùn)誡、警示等措施使之改正。[44]

⒌公眾參與回應(yīng)機(jī)制研究。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制尚未普遍建立，說(shuō)明理由制度亦不完善，對(duì)于是否采納公眾意見(jiàn)、如何說(shuō)明理由等均缺乏必要的約束性具體規(guī)定，[45]且未考慮決策機(jī)關(guān)是否有能力處理數(shù)量龐大的公眾建議的問(wèn)題。[46]對(duì)此有學(xué)者提出應(yīng)完善說(shuō)明理由制度。如朱海波認(rèn)為，要建立健全行政決策草案說(shuō)明和公眾參與行政決策意見(jiàn)處理情況說(shuō)明制度，以保障公眾參與行政決策的效果。[47]還有學(xué)者提出要建立公眾參與意見(jiàn)反饋機(jī)制。如吳克強(qiáng)認(rèn)為，公眾參與意見(jiàn)反饋機(jī)制不同于說(shuō)明理由制度，更不能被后者替代；[48]姬亞平則建議將反饋機(jī)制作為決策程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，如果決策者未進(jìn)行反饋，則可認(rèn)定行政決策程序存在重大瑕疵而予以撤銷(xiāo)。[49]

三、公眾參與行政決策制度研究

存在的問(wèn)題及未來(lái)的研究方向

（一）目前研究存在的問(wèn)題

⒈公眾遴選機(jī)制研究有待深入。從已有的研究成果看，在公眾參與主體方面，學(xué)界目前的研究局限于對(duì)有權(quán)參與行政決策的公眾范圍以及參與公眾遴選原則的探討。一方面，對(duì)于參與公眾遴選標(biāo)準(zhǔn)僅做了原則性的分析，提出了“均衡性”“實(shí)效性”“意愿性”等遴選原則，但對(duì)實(shí)際操作無(wú)益，且未跳出傳統(tǒng)利害關(guān)系人學(xué)說(shuō)的窠臼；參與公眾應(yīng)代表自身利益還是公眾利益，是否允許有“公益代表”等問(wèn)題均未能得到解決。另一方面，除了參與主體的遴選標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題外，對(duì)于如何確定遴選主體，是由決策機(jī)關(guān)進(jìn)行遴選還是由第三方組織進(jìn)行遴選抑或是由公眾自發(fā)推薦代表，是否建立專(zhuān)門(mén)的參與公眾遴選機(jī)構(gòu)，如果需要建立專(zhuān)門(mén)的遴選機(jī)構(gòu)，那么應(yīng)由決策機(jī)關(guān)建立還是由第三方機(jī)構(gòu)建立抑或是由公眾自發(fā)組成，遴選機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是常態(tài)性還是臨時(shí)性，由誰(shuí)組織啟動(dòng)、監(jiān)督以及具體的遴選程序等一系列問(wèn)題均未展開(kāi)深入研究。

⒉對(duì)公眾責(zé)任及參與效力問(wèn)題缺乏研究。目前，學(xué)界主要關(guān)注行政決策者的責(zé)任追究問(wèn)題，對(duì)于參與公眾的決策責(zé)任研究基本上屬于空白。判斷參與公眾是否要對(duì)行政決策承擔(dān)責(zé)任，前提是應(yīng)明確公眾參在行政決策時(shí)的地位和效力，如果公眾意見(jiàn)未被采納或者未對(duì)行政決策產(chǎn)生影響，則公眾責(zé)任無(wú)從談起；但從已有研究成果來(lái)看，學(xué)界并未對(duì)公眾參與行政決策的影響程度引起足夠的重視。在公眾參與地位方面，目前已有學(xué)者探討了公眾參與的程序性地位，即如果未吸收公眾參與以及程序是否違法的問(wèn)題，但不夠全面，在公眾參與對(duì)行政決策的實(shí)質(zhì)影響等問(wèn)題上仍有可探討的空間。

⒊公眾意思表達(dá)機(jī)制研究不足。在公眾參與方式方面，目前學(xué)界的研究重心在參與方式的種類(lèi)上，對(duì)于具體參與方式中的意思表達(dá)機(jī)制卻較少提及。從已有的研究成果來(lái)看，學(xué)界忽略了以下問(wèn)題：第一，參與公眾應(yīng)當(dāng)采用何種方式表達(dá)自己的意見(jiàn)，書(shū)面形式還是口頭形式；第二，不同的參與方式是否應(yīng)采用不同的意思表達(dá)機(jī)制，如何根據(jù)不同的參與方式設(shè)計(jì)出配套的意思表達(dá)機(jī)制；第三，是否每位參與的公眾都要做出表達(dá)還是分成小組由集體做出表達(dá)，抑或是參與公眾再推選出代表來(lái)表達(dá)。

⒋參與限度與強(qiáng)度研究有待深入。公眾參與的限度是探討是否所有行政決策均要堅(jiān)持公眾參與；公眾參與的強(qiáng)度是探討如何對(duì)行政決策進(jìn)行重大程度等級(jí)劃分，并根據(jù)行政決策的重大程度對(duì)公眾參與方式進(jìn)行選擇。目前，學(xué)界主要關(guān)注的是公眾參與行政決策的程序與方式，在參與方式上又只重點(diǎn)關(guān)注了如何完善現(xiàn)有參與方式或創(chuàng)立新的更有效的參與方式，對(duì)于如何將公眾參與方式與行政決策的重大程度聯(lián)系起來(lái)并未引起足夠的重視。雖然已有學(xué)者提出應(yīng)區(qū)分公眾參與行政決策的限度和強(qiáng)度，但這方面的研究較少且未提出具有可操作性的建議。

⒌部分領(lǐng)域存在研究空白。首先是公眾參與權(quán)利方面。無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，但目前學(xué)界對(duì)于公眾參與權(quán)的研究尚局限于權(quán)利的內(nèi)容和性質(zhì)，并未深入研究如何保障權(quán)利行使的問(wèn)題。例如：雖然對(duì)說(shuō)明理由制度有所研究，但對(duì)于決策者未說(shuō)明理由的約束機(jī)制以及公眾對(duì)說(shuō)明理由不服的救濟(jì)途徑卻未提及。其次是缺乏對(duì)決策后公眾參與的研究。現(xiàn)有的研究成果主要是對(duì)行政決策程序中公眾參與的研究，對(duì)于決策后的公眾參與研究較少。

（二）未來(lái)的研究方向

⒈公眾遴選機(jī)制研究。合理的遴選標(biāo)準(zhǔn)、公允不偏私的遴選主體、透明有序的遴選程序是保證遴選出的公眾能夠真正參與到行政決策當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)公眾參與行政決策價(jià)值的重要內(nèi)容。首先，可在已有研究成果的基礎(chǔ)上制定參與公眾遴選標(biāo)準(zhǔn)，嘗試將已提出的幾大原則具體化為可操作性較強(qiáng)的規(guī)則，解決參與公眾利益代表的問(wèn)題。其次，研究如何確定遴選主體：是否專(zhuān)門(mén)建立遴選機(jī)構(gòu)，如果無(wú)需建立，應(yīng)由哪些主體組織遴選；如果建立遴選機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由決策機(jī)關(guān)、第三方組織建立還是由公眾自發(fā)建立，遴選機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是常設(shè)機(jī)構(gòu)還是臨時(shí)機(jī)構(gòu)以及具體的遴選程序應(yīng)如何設(shè)計(jì)。同時(shí)，公眾參與行政決策的價(jià)值不僅在于維護(hù)公眾的合法權(quán)益，還在于提高行政效率，保證決策的順利執(zhí)行。因此，一方面，必須建立遴選機(jī)制，保障“活水源頭”，使遴選程序得到應(yīng)有的監(jiān)督，做到公平、公正、公開(kāi)；另一方面，遴選機(jī)制又不能太過(guò)復(fù)雜，遴選期限不能過(guò)長(zhǎng)，要避免落入循環(huán)監(jiān)督的怪圈。

⒉公眾責(zé)任機(jī)制研究。第一，如果公眾參與的行政決策發(fā)生失誤，責(zé)任應(yīng)如何承擔(dān)；第二，如果參與公眾要承擔(dān)責(zé)任，決策者與參與公眾之間如何進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，行政決策者可否以經(jīng)過(guò)公眾參與為由推卸自己的決策責(zé)任；第三，是否所有公眾參與的行政決策發(fā)生失誤，公眾都需承擔(dān)責(zé)任，如何根據(jù)公眾參與的強(qiáng)度以及公眾參與對(duì)行政決策的影響程度衡量公眾責(zé)任的力度；第四，如果決策者依據(jù)公眾參與結(jié)果做出決策但公眾不承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任全由決策者承擔(dān)，是否會(huì)影響決策者對(duì)公眾參與的重視程度；而如果公眾要承擔(dān)責(zé)任，又可能會(huì)影響公眾參與的積極性，如何平衡二者之間的關(guān)系。在解決上述問(wèn)題之后，學(xué)界可以深入研究責(zé)任承擔(dān)主體、條件范圍、方式等問(wèn)題，但難點(diǎn)在于既不能讓決策者“背黑鍋”，又不能挫傷參與公眾的積極性。

⒊公眾意思表達(dá)機(jī)制研究。首先，在不同的參與方式中，公眾意思表達(dá)機(jī)制應(yīng)否一致、能否一致，是否應(yīng)根據(jù)不同參與方式的特點(diǎn)對(duì)其意思表達(dá)機(jī)制作出特別設(shè)計(jì)。其次，如何設(shè)計(jì)具體表達(dá)機(jī)制：其一，應(yīng)采用個(gè)人表達(dá)、集體表達(dá)還是代表表達(dá)，如果個(gè)人表達(dá)，龐雜的意見(jiàn)會(huì)不會(huì)增加決策者的負(fù)擔(dān)；如果是集體表達(dá)，如何保證少數(shù)人的意見(jiàn)得到體現(xiàn)；如果是代表表達(dá)，如何篩選代表，是由參與者自行推舉還是由決策者隨機(jī)抽取。其二，應(yīng)采用書(shū)面表達(dá)方式還是口頭表達(dá)方式，抑或二者皆可；如何做到既照顧文化程度較低的公眾，又要保證公眾所提的意見(jiàn)匯集到?jīng)Q策者那里。

⒋公眾參與強(qiáng)度與限度研究。自黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)， 各地關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)定相繼出臺(tái)，公眾參與重大行政決策在一定程度上已有法可依，但對(duì)于非重大行政決策如何吸收公眾參與并未受到地方政府的關(guān)注。對(duì)此，學(xué)界首先應(yīng)思考如何判別行政決策的重大程度，在此基礎(chǔ)上再研究如何根據(jù)行政決策的重大程度來(lái)劃分公眾參與的強(qiáng)度和限度，以兼顧效率與公正。同時(shí)，參與強(qiáng)度與限度的研究還應(yīng)同公眾參與效力和地位的研究相結(jié)合。

⒌拓寬研究領(lǐng)域。首先，不應(yīng)只關(guān)注公眾參與權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，還應(yīng)與公眾參與在行政決策中的地位和效力相聯(lián)系，嘗試構(gòu)建公眾參與權(quán)的救濟(jì)路徑。其次，要探討決策后公眾參與的必要性和可行性，即如果允許決策后進(jìn)行公眾參與并改變決策，會(huì)不會(huì)對(duì)行政主體的公信力產(chǎn)生不利影響；如果不允許，有沒(méi)有其他可以改變錯(cuò)誤決策的途徑。此外，還可從公眾參與行政決策價(jià)值層面對(duì)是否允許決策后公眾參與作出判斷；如果允許決策后公眾參與，那么參與主體、方式、程序、效力等應(yīng)否與決策前參與一致，對(duì)強(qiáng)度與限度如何把握等問(wèn)題也應(yīng)一一探討。再次，要更新立法研究。面對(duì)目前各地方政府紛紛出臺(tái)“重大行政決策程序規(guī)定”的現(xiàn)實(shí)，學(xué)界對(duì)公眾參與行政決策的立法研究略顯滯后，眾多新的規(guī)范性法律文件的出臺(tái)是對(duì)公眾參與行政決策理論研究的一個(gè)沖擊，但同時(shí)也為學(xué)界研究如何統(tǒng)一立法提供了重要的實(shí)證研究材料。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）