王亞杰（浙江農(nóng)林大學法政學院，浙江杭州311300）

檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的問題探究

王亞杰
（浙江農(nóng)林大學法政學院，浙江杭州311300）

近年來，隨著我國環(huán)境問題的日益凸顯，各地環(huán)境污染事件頻發(fā)。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，由其作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件已有多起，但由于我國立法以及檢察機關的主體資格、角色定位等方面的局限性，使得檢察機關在參與環(huán)境公益訴訟案件時主體地位不明、訴訟權利不清?；诋斚碌恼苇h(huán)境，結合檢察機關的自身優(yōu)勢及其職能性質，我國檢察機關已具備提起環(huán)境公益訴訟的條件，應在立法與相關程序方面不斷予以完善。

檢察機關；環(huán)境公益訴訟；司法實踐；法律監(jiān)督

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.04

2014年，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，具有公民個人、社會組織所不具有的優(yōu)勢，賦予檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格對于保護弱勢群體，實現(xiàn)社會公平正義具有重要意義，也是當前大多數(shù)法治國家的普遍做法。在實踐中，檢察機關提起公益訴訟的案件也已多次出現(xiàn)。然而我國法律對于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度卻未有明確規(guī)定。2015年7月，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，為我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟開啟了新的篇章。因而在當前形勢下，探索建立檢察機關參與環(huán)境公益訴訟制度是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。

1　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的司法實踐

近年來在我國的環(huán)境司法實踐中，已出現(xiàn)多起環(huán)境公益訴訟案例。綜合分析我國的環(huán)境公益訴訟的司法案件，其提起主體主要集中于四大類：一是民間組織，主要是中華環(huán)保聯(lián)合會；二是公民個人；三是行政機關，多為環(huán)境保護局；四是檢察機關。

檢察機關參與環(huán)境公益訴訟案件雖沒有明確的法律規(guī)定，在操作過程中也缺乏相應的經(jīng)驗，但這并不能阻礙各地檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的熱情。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年，各地檢察機關介入的環(huán)境公益訴訟案例已有多起，其中涉及的部分案例見表1：

表1　檢察機關介入環(huán)境公益訴訟情況

從我國檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件實例可以看出，各地檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件以環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟案件為主，且多以調解、撤訴等方式結案。在被告履行法定職責后以調解、撤訴方式結案，既有利于保護環(huán)境，也有利于地方經(jīng)濟發(fā)展，形成一種穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。而以判決結案的案件中也未有上訴、抗訴情況發(fā)生，這在一定程度上肯定了我國檢察機關的權威。自2015年7月《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》下發(fā)以來，對于檢察機關提起的五起公益訴訟案件人民法院均立案受理，這說明在我國，檢察機關的訴訟主體地位越來越受到重視。雖然各地已有檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的實踐，但其畢竟未形成“燎原之勢”，這一方面說明各地司法實踐對于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的認可，另一方面也說明我國的環(huán)境公益訴訟制度尚不完善，對于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度更是需要不斷推進、發(fā)展。

2　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的掣肘所在

2.1檢察機關提起環(huán)境公益訴訟在立法上的缺陷

2.1.1《環(huán)境保護法》立法規(guī)定的不明確

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，這條規(guī)定看似賦予了一切機關團體、社會組織、公民個人提起環(huán)境公益訴訟的資格，但實則過于籠統(tǒng)、抽象，缺乏具體可操作性，未能為檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度提供明確的法律依據(jù)。

《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：依法在社區(qū)以上的民政部門登記且專門從事環(huán)境保護工作五年以上的社會組織有權提起環(huán)境公益訴訟，此規(guī)定進一步明確了環(huán)境公益訴訟的提起主體，但卻只對社會組織的提起條件作了具體規(guī)定，對于檢察機關是否有權提起、如何提起只字未提，這不得不說是此次《環(huán)境保護法》修訂案中的一大缺陷。

2.1.2《民事訴訟法》具體規(guī)定的不清晰

《民事訴訟法》修訂前，其108條規(guī)定原告必須是與案件有關系的公民、法人或其他組織，此款規(guī)定在一段時間內(nèi)是我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的嚴重桎梏。2012年《民事訴訟法》修訂后，其119條在私益訴訟領域繼續(xù)沿用這一規(guī)定，同時第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關和有關組織”有權向人民法院提起公益訴訟，此規(guī)定雖突破了第119條，但其太過籠統(tǒng)，法律規(guī)定的機關有哪些，哪些有關組織有權提起公益訴訟均未提及，而對于檢察機關而言，其是否有權提起環(huán)境公益訴訟更是一個模糊不清的概念，這也成為后來我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟阻礙重重的原因。

2.2檢察機關提起環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)實中的不足

2.2.1檢察機關的主體地位不明

檢察機關作為國家的監(jiān)督機關，承擔著對訴訟過程、訴訟結果監(jiān)督檢察的工作，而且這種監(jiān)督往往是一種事后監(jiān)督，其能否以原告身份參與環(huán)境公益訴訟案件引發(fā)了專家學者們的諸多爭議。若允許檢察機關以原告身份參與環(huán)境公益訴訟，則會導致一種“自己監(jiān)督自己”現(xiàn)象的發(fā)生，不利于維護司法活動的公平性、公正性。有學者指出：“檢察機關作為環(huán)境公益訴訟原告打破了民事訴訟角色分配格局，制約了民事訴訟當事人處分原則，弱化了民事訴訟權利義務對等原則，違背了民事訴訟原被告地位平等原則”[1]。再者由于環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟屬于私益訴訟領域，若允許檢察機關以原告身份參與，則會導致公權力機關對私權利的過多干預。如此種種更使得我國檢察機關的原告資格備受質疑。

2.2.2檢察機關的角色定位沖突

檢察機關有權對審判活動進行檢察監(jiān)督，當檢察機關作為當事人介入環(huán)境公益訴訟案件時，其既是公益訴訟的原告，又是法律關系的監(jiān)督者，雙重身份使得檢察機關在提起環(huán)境公益訴訟案件時處于尷尬境地。我國檢察機關主要是以原告身份參與訴訟，但由于地方差異，檢察機關在不同地方出庭時的稱謂也大相徑庭。多數(shù)案件中檢察機關的座牌上寫的并不是“原告”，有的地方寫的是“起訴機關”，有的地方寫的是“公益訴訟人”，有的地方寫的是“公益訴訟原告人”，還有的地方稱其為“檢察員”等[2]。檢察機關的角色定位沖突使得其在參與環(huán)境公益訴訟案件時的訴訟權利模糊不清，作為監(jiān)督機關，其在參與環(huán)境公益訴訟案件時是否有權進行調解、和解，是否有權提起上訴、抗訴，是否有權對庭審活動進行檢察監(jiān)督等都是我國環(huán)境公益訴訟亟待解決的問題。

3　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢分析

3.1檢察機關具有提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢

3.1.1政治優(yōu)勢

黨的十八大以來，法治中國的進程明顯加快，加強法治建設，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)成為舉國上下之共識[3]。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，這為我國探索建立檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度指明了方向，奠定了深厚的政治基礎。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定》。7月2日，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》[4]，該方案明確了我國檢察機關參與公益訴訟的目標、原則，并對我國檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件范圍、訴前程序、訴訟請求等都有明確具體的規(guī)定。目前我國已在13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點工作，若該方案能夠順利實施，無疑會對我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度提供強有力的幫助。截至2015年12月，各試點地區(qū)檢察機關已經(jīng)通過提出檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中民事33件，行政212件。

3.1.2自身優(yōu)勢

目前比較主流的觀點認為有權提起環(huán)境公益訴訟的主體主要有公民個人、社會組織、行政機關以及檢察機關。但由前三者提起又或多或少的存在一些局限性。首先，環(huán)境公益訴訟的被告多為財力雄厚的公司或者行政機關，公民個人無論是在人力、財力還是專業(yè)知識方面都無法與之匹敵；其次，我國的社會組織尚不成熟，現(xiàn)階段難以挑起環(huán)境公益訴訟這根“大梁”；再次，由于我國的行政機關權責不清，地方保護主義盛行，缺乏有效的行政監(jiān)督，賦予其主體資格時也必須慎之又慎。江偉教授曾提出：“必須要設定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟、參與訴訟”[5]，檢察機關無疑是最合適的選擇。

由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：首先，檢察機關具備專業(yè)的司法人員，理論功底扎實，實踐經(jīng)驗豐富，由其提起公益訴訟勝算更大；其次，檢察機關作為國家的監(jiān)督機關，代表國家行使權力，在訴訟過程中更易于得到當事人以及其他行政機關的配合；再次，檢察機關作為公權力機關，其在法律知識的把控、證據(jù)的搜集以及技術鑒定等方面具有其他訴訟主體所不具有的優(yōu)勢。

3.2檢察機關提起環(huán)境公益訴訟符合其職能性質

作為國家的監(jiān)督機關，檢察機關不僅有權對國家機關及其工作人員的行為進行監(jiān)督，也有權對公民個人及社會組織的行為進行監(jiān)督，其有權進行事前監(jiān)督，也有權進行事后監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟作為一類環(huán)境案件，一旦發(fā)生不僅會對生態(tài)環(huán)境造成不可挽回的傷害，更會侵害大多數(shù)人的合法權益，甚至危及后代人的利益，檢察機關在本質上屬于“最高法律秩序代表”及“社會公益的維護者”，其在環(huán)境公益訴訟案件發(fā)生前及發(fā)生后都有權依據(jù)其監(jiān)督權對環(huán)境污染案件進行調查，對危及大多數(shù)人的人身財產(chǎn)行為有權以原告身份提起訴訟。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，礦藏、森林、水流等自然資源屬國家所有，檢察機關作為我國的公權力機關，理應通過行使檢察權來保護我國的自然資源及生態(tài)環(huán)境。因而，由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟是符合其職能性質的。

4　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度完善

4.1明確檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格

目前我國環(huán)境公益訴訟的提起主體過于狹隘，為保護我國的生態(tài)環(huán)境，維護社會公眾利益，適度放寬環(huán)境公益訴訟的主體資格是一種必然趨勢，檢察機關作為國家機關，在提起環(huán)境公益訴訟方面具有強大的理論與實踐支撐，立法應賦予其提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。

在立法方面，可通過以下方面予以完善：首先應修改《民事訴訟法》，由于我國目前有關公益訴訟制度在《民事訴訟法》中規(guī)定的過于原則，應考慮將具體原則予以細化，以便使“檢察機關參與公益訴訟制度”在字里行間有所體現(xiàn)；其次應完善《環(huán)境保護法》，《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)境保護的實體法，其重要地位可見一斑，為使檢察機關的訴訟主體地位合法化，必須要在我國的《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定，對于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的具體地位、程序等問題，可在相關司法解釋中進行闡述。

4.2完善檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的相關程序

“為實現(xiàn)公共利益可做的努力可以很多，但是，訴訟仍然是使社會獲得系統(tǒng)化變革的最強有力的工具。”[6]檢察機關參與環(huán)境公益訴訟除了應在立法上予以明確授權外，還應建立起一套與之相適應的規(guī)范的程序，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》在案件范圍、訴前程序、訴訟請求等方面已有基本規(guī)定，而在參與方式、案件管轄、舉證責任方面也應予以完善。

4.2.1參與方式

我國檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的方式主要有直接起訴、督促起訴以及支持起訴三種。在明確檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的主體資格后，須對每種起訴方式的具體范圍予以規(guī)定。當發(fā)生環(huán)境污染事故而對社會公眾造成威脅時，檢察機關作為適格主體可以直接提起訴訟；而當其他有權主體已經(jīng)提起訴訟但在證據(jù)搜集、鑒定等方面存在困難時，檢察機關有權聯(lián)合其他訴訟主體支持起訴；當其他有權主體怠于提起環(huán)境公益訴訟時，檢察機關作為監(jiān)督者可以督促起訴。

4.2.2案件管轄

環(huán)境公益訴訟案件的發(fā)生往往與地方利益密切相關，且被告多是地方實力雄厚的公司、企業(yè)，若由當?shù)胤ㄔ簩徖?，在訴訟過程中就不可避免地出現(xiàn)司法的地方化，以致違法行為得不到及時有效的處理。為使這種情況得到改善，除繼續(xù)在人、財、物方面實行省級統(tǒng)管的改革外，也可建立專門的環(huán)保法庭，聘任專業(yè)法官，保證環(huán)境公益訴訟案件的統(tǒng)一審理，促進案件審理的專業(yè)化、專門化，排除地方司法行政機關的干擾；也可通過指定管轄、交叉管轄等方式避開地方法院的審理，更好地發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督作用，確保檢察機關能夠順利參與環(huán)境公益案件的審理，促使案件審理能夠合法、合理、公平、高效地進行。

4.2.3舉證責任

在我國環(huán)境公益訴訟案件的推進過程中，原告舉證困難是目前面臨的一大難題。建立完善的環(huán)境公益訴訟舉證責任制度，平衡原被告間的舉證義務，已成為亟待解決的問題[7]。我國《民事訴訟法》對于舉證責任的分配一般遵循“誰主張，誰舉證”，就環(huán)境污染而言，受害方應就侵權行為、損害后果承擔基本的舉證責任，而加害方則應對具有法定的免責事由或者無因果關系進行舉證。環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境污染事故的一種，也應遵循上述規(guī)定，即檢察機關應對環(huán)境污染者存在侵權行為、造成侵權后果承擔舉證責任，而環(huán)境污染者應對其自身不存在污染行為或污染行為與損害后果之間無因果關系進行舉證。

[1]王蓉，陳世寅.關于檢察機關不應作為環(huán)境民事公益訴訟原告的法理分析[J].法學雜志，2010（6）：68-70.

[2]張鋒.檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構[J].政法論叢，2015（1）：120-128.

[3]孫寶民，常紀文.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟理論及實踐探索[J].中國環(huán)境管理，2015（4）：50-55.

[4]湯維建.檢察機關提起公益訴訟試點相關問題解析[J].中國黨政干部論壇，2015（8）：54-58.

[5]江偉.略論檢察監(jiān)督權在民事訴訟中的行使[J].人民檢察，2005（18）：5-8.

[6]江偉，蘇文卿.公益訴訟社會功能論[J].政法論壇，2009，26（1）：65-68.

[7]孫洪坤.檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的程序研究[M].北京：法律出版社，2013：224.

（編輯：周利海）

Environmental Public Interest Litigation Problems Brought by Procuratorates

Wang Yajie
（Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

In recent years,with China's growing environmental problems,environmental pollution incidents occurred everywhere.Procuratorial organ,as the legal supervision of state organs and the plaintiff,has filed several environmental public interest litigation,but because of the limitations of the qualification,the role of legislation and other aspects of the prosecution,procuratorial organ's dominant position is unknown,the litigation rights are unclear when participating in environmental public interest litigation.In current political environment,combining with the advantages of procuratorial organs and functional properties,the procuratorial organ in China has had the conditions of environmental public interest litigation,should constantly improve the legislation and the related program.

prosecutors,environmental public interest litigation,judicial practice,legal supervision

D922.68

A

1008-813X（2016）01-0015-04

2015-10-29

王亞杰（1991-），女，湖北襄陽人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境與資源保護法學碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境危機管理與糾紛處理的研究。